慈善事業(yè)的支持政策與監(jiān)督管理制度

慈善事業(yè)的支持政策與監(jiān)督管理制度

第一節(jié)慈善支持政策在我國(guó)，隨著慈善組織的發(fā)展，其在環(huán)境保護(hù)、消除貧困、發(fā)展教育文化滿(mǎn)足社會(huì)多元化需求和提供公共服務(wù)等方面發(fā)揮著越來(lái)越重大的作用。也正是由于這個(gè)原因，國(guó)家出臺(tái)了一系列法律法規(guī)和規(guī)章，為慈善組織的進(jìn)一步發(fā)展提供制度支持。（一）慈善支持政策的主要內(nèi)容慈善支持制度主要體現(xiàn)為直接的財(cái)政支持、政府職能轉(zhuǎn)移和稅收優(yōu)惠措施三個(gè)方面。1.政府財(cái)政支持根據(jù)萊斯特·M.薩拉蒙教授等的研究，各國(guó)政府對(duì)于慈善組織的財(cái)政支持已經(jīng)成為慈善組織的重要收入來(lái)源。該研究報(bào)告顯示，政府對(duì)于慈善組織的財(cái)政支持已經(jīng)達(dá)到慈善組織總收入的34%，大大超過(guò)捐贈(zèng)所占的比例（12%）。我國(guó)的財(cái)政支持這些年來(lái)有所增加，但是幅度甚小。以全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體收入來(lái)源為例。2006年全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體收入合計(jì)約為56.7億元，比上年增加10.5億元。收入來(lái)源中前三位分別為提供服務(wù)收入、會(huì)費(fèi)收入、政府補(bǔ)助收入，在全部收入中所占比重分別為39%、22%和12%。這種情況與上年基本相同，上一年度這三項(xiàng)收入也依次為前三項(xiàng)收入來(lái)源，占社團(tuán)總收入的比例分別為39%、22%和13%。而且需要提出的是，全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體是我國(guó)慈善組織中獲得政府支持最多的部分。可見(jiàn)我國(guó)的政府支持力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于37%的平均水平，甚至未達(dá)到發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國(guó)家的平均水平（17%）。2.政府職能轉(zhuǎn)移政府職能是指政府在管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)中所負(fù)有的職責(zé)和應(yīng)發(fā)揮的作用。包括政治職能、發(fā)展與調(diào)控職能、管理職能和服務(wù)職能。政府職能轉(zhuǎn)移是政府職能轉(zhuǎn)變的內(nèi)容之一，其實(shí)質(zhì)在于政府與慈善組織之間的職能重新調(diào)整和組合。20世紀(jì)70年代以來(lái)全球范圍內(nèi)的新公共管理運(yùn)動(dòng)方興未艾。新公共管理運(yùn)動(dòng)是政府在面臨財(cái)政危機(jī)、管理危機(jī)和信任危機(jī)時(shí)所進(jìn)行的變革。這一運(yùn)動(dòng)以公共選擇理論、管理主義和新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的分權(quán)、公共服務(wù)的外包、主張以顧客為導(dǎo)向，注重公共服務(wù)。主張把政府的政策職能和管理職能分開(kāi)，調(diào)整政府和社會(huì)的關(guān)系，引入市場(chǎng)和社會(huì)的力量，提高公共部門(mén)的工作效率。我國(guó)自改革開(kāi)放以來(lái)，政企分開(kāi)的理念日益深入人心并被作為政策得以貫徹實(shí)施，對(duì)我國(guó)社會(huì)的組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行了一次重大調(diào)整。但是長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)“大政府、小社會(huì)”的格局沒(méi)有根本改變，政府與社會(huì)高度合一。直至20世紀(jì)90年代逐漸開(kāi)始推行的政社分開(kāi)開(kāi)啟了慈善組織機(jī)構(gòu)的第二次重大調(diào)整。今年伊始，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)改革和發(fā)展的若干意見(jiàn)》，進(jìn)一步強(qiáng)化了這一執(zhí)政理念。黨的十七大報(bào)告重申了政府職能的轉(zhuǎn)變，提出“抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行流暢、監(jiān)督有力的行政管理體制”的建設(shè)服務(wù)型政府的目標(biāo)。這就要求把政府職能的重點(diǎn)逐步轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，而把不應(yīng)或者不宜由政府行使的職能轉(zhuǎn)向慈善組織。政府轉(zhuǎn)移職能并非意味著政府職能弱化，而是對(duì)政府失靈的有效彌補(bǔ)。[1]我國(guó)政府向慈善組織轉(zhuǎn)移有關(guān)職能的嘗試已經(jīng)展開(kāi)。目前中國(guó)科協(xié)所屬全國(guó)性學(xué)會(huì)，已經(jīng)承擔(dān)了部分政府職能，主要包括：科技獎(jiǎng)勵(lì)、科技規(guī)劃的咨詢(xún)論證、科技項(xiàng)目評(píng)估、優(yōu)秀工程評(píng)審、專(zhuān)業(yè)職稱(chēng)評(píng)定、職業(yè)技能鑒定、執(zhí)業(yè)資格認(rèn)證、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)（規(guī)范）制定、技術(shù)鑒定或技術(shù)事故鑒定、科技成果評(píng)定、培訓(xùn)和繼續(xù)教育等。[2]有些地方政府也陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)政策，例如安徽省委、省政府在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)科協(xié)工作發(fā)揮科協(xié)作用的決定》中指出，要“大力支持科協(xié)及所屬團(tuán)體發(fā)揮薈萃、智力密集、地位超脫的優(yōu)勢(shì)，承接政府轉(zhuǎn)移的職能；鼓勵(lì)和支持科協(xié)承擔(dān)或參與科技項(xiàng)目評(píng)估與論證、科技成果鑒定、科技標(biāo)準(zhǔn)制定與修改、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)資格評(píng)審等事務(wù)。”3.稅收優(yōu)惠政策正如上文所述，就我國(guó)有關(guān)慈善組織稅收優(yōu)惠制度方面的法律規(guī)定而言，由于缺乏統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)針對(duì)慈善組織稅收的法律，慈善組織稅收優(yōu)惠制度散見(jiàn)于各種稅收法規(guī)和規(guī)章之中，因此，顯得非常繁雜。按照稅收優(yōu)惠針對(duì)的對(duì)象對(duì)該制度進(jìn)行分析和研究，即可將其劃分為慈善組織本身享有的稅收優(yōu)惠、向慈善組織捐贈(zèng)的企業(yè)享有的稅收優(yōu)惠和向慈善組織捐贈(zèng)的個(gè)人享有的稅收優(yōu)惠三種情形。一者，慈善組織本身享有的稅收優(yōu)惠。對(duì)慈善組織本身，我國(guó)稅法規(guī)定了包括直接稅（即所得稅）和間接稅（包括營(yíng)業(yè)稅、增值稅、消費(fèi)稅等）在內(nèi)的涉及12個(gè)稅種的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律，慈善組織的直接稅優(yōu)惠是通過(guò)較大范圍的稅前扣除來(lái)實(shí)現(xiàn)的。根據(jù)《事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位企業(yè)所得稅征收管理辦法》的規(guī)定，慈善組織在繳納所得稅時(shí)，可以對(duì)下列來(lái)源的收入進(jìn)行扣除，具體包括：財(cái)政撥款；經(jīng)國(guó)務(wù)院及財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立和收取，并納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)管理的政府性基金、資金、附加收入等；經(jīng)國(guó)務(wù)院、省級(jí)人民政府（不包括計(jì)劃單列市）批準(zhǔn)，并納入財(cái)政預(yù)算管理或財(cái)政預(yù)算外資金專(zhuān)戶(hù)管理的行政事業(yè)性收費(fèi)；經(jīng)財(cái)政部核準(zhǔn)不上交財(cái)政專(zhuān)戶(hù)管理的預(yù)算外資金；社會(huì)團(tuán)體取得的各級(jí)政府資助；社會(huì)團(tuán)體按照省級(jí)以上民政、財(cái)政部門(mén)規(guī)定收取的會(huì)費(fèi)；以及社會(huì)各界的捐贈(zèng)收入。關(guān)于慈善組織的間接稅或其他稅種，我國(guó)也規(guī)定了較為優(yōu)厚的稅收政策。在營(yíng)業(yè)稅方面，法律規(guī)定，社會(huì)福利性機(jī)構(gòu)、非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)、學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)取得的經(jīng)營(yíng)收入，博物館、紀(jì)念館、宗教場(chǎng)所舉辦的文化、宗教活動(dòng)的門(mén)票收入等，可以免征營(yíng)業(yè)稅。在增值稅方面，進(jìn)口直接用于科學(xué)研究、科學(xué)試驗(yàn)和教學(xué)的儀器、設(shè)備，殘疾人組織直接進(jìn)口供殘疾人專(zhuān)用的物品，非營(yíng)利性醫(yī)療機(jī)構(gòu)自產(chǎn)自用制劑的收入，血站向醫(yī)療機(jī)構(gòu)提供臨床用血所取得的收入，免征增值稅。[3]在財(cái)產(chǎn)稅方面，國(guó)家財(cái)政部門(mén)撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)單位、人民團(tuán)體、宗教寺廟、公園、名勝古跡的自用房產(chǎn)免征房產(chǎn)稅；國(guó)家財(cái)政撥付事業(yè)經(jīng)費(fèi)單位和人民團(tuán)體的自用車(chē)輛免交車(chē)船使用稅；社會(huì)團(tuán)體承受土地和房屋用于辦公教學(xué)、醫(yī)療、科研等活動(dòng)，可以免征契稅。此外，對(duì)于外國(guó)政府或國(guó)際組織無(wú)償贈(zèng)送的物品，可以免征關(guān)稅。二者，向慈善組織捐贈(zèng)的企業(yè)享有的稅收優(yōu)惠政策。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，向慈善組織捐贈(zèng)的企業(yè)享有的稅收優(yōu)惠主要表現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：①企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈(zèng)支出，在年度利潤(rùn)總額12%以?xún)?nèi)的部分，準(zhǔn)予在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)扣除。②社會(huì)力量通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)（包括中國(guó)紅十字會(huì)）向紅十字事業(yè)、福利性非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育或公益性青少年活動(dòng)場(chǎng)所（包括新建）捐贈(zèng)的，在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅時(shí)準(zhǔn)予在應(yīng)納稅所得額中全額扣除。③為了支持文化、藝術(shù)等事業(yè)發(fā)展，納稅人通過(guò)文化行政管理部門(mén)或批準(zhǔn)成立的非營(yíng)利性的公益性組織對(duì)下列文化事業(yè)的捐贈(zèng)，納入公益、救濟(jì)性捐贈(zèng)范圍，在年度應(yīng)納稅所得額10%以?xún)?nèi)的部分，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，可在計(jì)算應(yīng)納稅所得額時(shí)予以扣除，具體包括：對(duì)國(guó)家重點(diǎn)交響樂(lè)團(tuán)、芭蕾舞團(tuán)、歌劇團(tuán)和京劇團(tuán)以及其他民族藝術(shù)表演團(tuán)體的捐贈(zèng)；對(duì)公益性的圖書(shū)館、博物館、科技館、美術(shù)館、革命歷史紀(jì)念館的捐贈(zèng)；對(duì)重點(diǎn)文物保護(hù)單位的捐贈(zèng)。④企業(yè)向依法成立的協(xié)會(huì)、學(xué)會(huì)等社團(tuán)組織繳納的會(huì)費(fèi)，經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)審核后，允許在所得稅前扣除。三者，向慈善組織捐贈(zèng)的個(gè)人享有的稅收優(yōu)惠。個(gè)人向慈善組織捐贈(zèng)的，主要有以下幾項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策：①個(gè)人將其所得通過(guò)中國(guó)境內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)向教育和其他社會(huì)公益事業(yè)以及遭受?chē)?yán)重自然災(zāi)害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)額未超過(guò)納稅人申報(bào)的應(yīng)納稅所得額30%的部分，可以從應(yīng)納稅所得額中扣除。②個(gè)人通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)向紅十字事業(yè)、農(nóng)村義務(wù)教育或公益性青少年活動(dòng)場(chǎng)所（包括新建）捐贈(zèng)的，在計(jì)算繳納個(gè)人所得稅時(shí)，準(zhǔn)予在稅前的應(yīng)納稅所得額中全額扣除。③個(gè)體工商戶(hù)將其所得通過(guò)中國(guó)境內(nèi)的社會(huì)團(tuán)體、國(guó)家機(jī)關(guān)向教育和其他社會(huì)公益事業(yè)以及遭受?chē)?yán)重自然災(zāi)害地區(qū)、貧困地區(qū)的捐贈(zèng)，捐贈(zèng)額不超過(guò)其應(yīng)納稅所得額30%的部分可以據(jù)實(shí)扣除。但納稅人直接給受益人的捐贈(zèng)不得扣除。（二）慈善支持制度的特點(diǎn)和作用一言以蔽之，我國(guó)對(duì)于慈善組織的支持政策可以概括為：稅收優(yōu)惠政策體系初步形成，政府職能轉(zhuǎn)移和政府財(cái)政支持措施后勢(shì)待發(fā)。自20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)逐步建立起對(duì)于慈善組織的稅收優(yōu)惠政策，盡管尚存缺陷，但是對(duì)于慈善組織的稅收優(yōu)惠政策和對(duì)于向慈善組織捐贈(zèng)的組織和個(gè)人的稅收優(yōu)惠政策已經(jīng)確立并且日益趨于成熟，相關(guān)政策業(yè)已通過(guò)立法予以整合和固定。與稅收優(yōu)惠政策相比，政府職能轉(zhuǎn)移和政府財(cái)政投入方面的支持政策卻才剛剛起步，實(shí)踐中已經(jīng)開(kāi)始相關(guān)嘗試和探索，但是尚無(wú)成熟模型，相關(guān)政策散亂零碎，還需要在職能轉(zhuǎn)移范圍和方式、政府采購(gòu)公共服務(wù)的規(guī)則等方面探尋規(guī)律。即便如此，我國(guó)政府對(duì)于慈善組織的支持機(jī)制有力促進(jìn)了慈善組織的發(fā)展。盡管稅收優(yōu)惠政策從來(lái)不是從事公益事業(yè)的人們的首要考量，但是必要而合理的制度所體現(xiàn)的是政府對(duì)于社會(huì)分配公平的不懈追求和努力。政府職能轉(zhuǎn)移取得了多贏(yíng)結(jié)果。政府部門(mén)理順職能，加強(qiáng)了宏觀(guān)調(diào)控能力，改善了公共服務(wù)和社會(huì)管理的質(zhì)量，慈善組織則拓寬了活動(dòng)空間，增強(qiáng)了能力建設(shè)，得到了社會(huì)的認(rèn)可和政府的信任。政府采購(gòu)公共服務(wù)則使社會(huì)公眾獲得最大的利益，公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量都得到提升。（三）現(xiàn)有慈善支持政策的不足1.對(duì)慈善組織職能定位不清晰我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)于慈善組織的職能定位不清晰。歷史上統(tǒng)治階層對(duì)于慈善組織始終抱著警惕態(tài)度，視其為異己勢(shì)力。新中國(guó)成立之后，當(dāng)時(shí)經(jīng)登記的全國(guó)性社團(tuán)僅有44個(gè)，經(jīng)過(guò)有計(jì)劃的扶植，到1965年，全國(guó)性社團(tuán)100個(gè)，地方社團(tuán)6000個(gè)。由于長(zhǎng)期實(shí)施全能政府策略，政府包攬政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，在較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，慈善組織的設(shè)立和發(fā)展受到嚴(yán)格控制。自改革開(kāi)放以來(lái)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)的巨大變革導(dǎo)致社會(huì)格局悄然變化。政府職能轉(zhuǎn)變使經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域獲得了因此釋放出來(lái)的巨大發(fā)展空間。政府和公眾盡管已經(jīng)逐步承認(rèn)其作用，并因此重視其發(fā)展，但是不可否認(rèn)的是，依然存在大量的認(rèn)識(shí)誤區(qū)：例如把慈善組織視為政府的組成部分或者附庸，對(duì)于其財(cái)產(chǎn)、人事和活動(dòng)的行政干預(yù)過(guò)多；或者把慈善組織的負(fù)面作用片面擴(kuò)大，在監(jiān)管模式上重控制，輕培育，不一而足。如果對(duì)慈善組織的認(rèn)識(shí)依然停滯，對(duì)其職能定位不明確界定勢(shì)必會(huì)導(dǎo)致在相關(guān)政策的制定上的躊躇不前。對(duì)慈善組織的職能定位必須從國(guó)家和社會(huì)的關(guān)系出發(fā)，認(rèn)識(shí)到慈善組織是聯(lián)結(jié)政府與社會(huì)成員之間的紐帶和橋梁，在社會(huì)治理中的作用不可低估。介于政府和市場(chǎng)之間的慈善組織（例如行業(yè)協(xié)會(huì)），可以協(xié)助政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)功能；介于政府和社會(huì)之間的慈善組織（例如學(xué)術(shù)性社團(tuán)），可以實(shí)現(xiàn)政府與公眾之間的協(xié)調(diào)溝通；慈善組織通過(guò)自身的治理在培育公民意識(shí)；慈善組織領(lǐng)域內(nèi)的行業(yè)自律將為社會(huì)的善治貢獻(xiàn)力量；慈善組織參與公共政策制定和修改將使政府的決策更能體現(xiàn)民意。2.政府轉(zhuǎn)移職能缺乏明確規(guī)定政府職能轉(zhuǎn)移作為政府職能轉(zhuǎn)變不可或缺的部分已經(jīng)成為共識(shí)，但是對(duì)于政府職能中哪些職能可以轉(zhuǎn)移出來(lái)，哪些必須保留缺乏清晰思路；對(duì)于政府轉(zhuǎn)移職能的方式缺乏認(rèn)知，導(dǎo)致目前在操作層面上無(wú)法順暢地開(kāi)展和進(jìn)行。根據(jù)學(xué)者歸納整理，社會(huì)公共服務(wù)供給方式有36種。其中能夠?yàn)榇壬平M織承擔(dān)的不乏少數(shù)，包括：攝取公益事業(yè)、公共住房、教育培訓(xùn)、醫(yī)療保健、咨詢(xún)等等。在確定某項(xiàng)政府職能能否轉(zhuǎn)移給慈善組織的考量上并非無(wú)原則可循。一般而言，如果政府職能涉及以下幾類(lèi)公共物品的提供，那么就不該轉(zhuǎn)移給慈善組織：公共性程度高的公共物品、慈善組織不愿意或者無(wú)力提供且外部性強(qiáng)的公共物品、慈善組織雖有能力提供但是非競(jìng)爭(zhēng)性強(qiáng)的公共物品以及不應(yīng)或不宜由慈善組織提供的公共物品。除此之外的其他職能都可以通過(guò)一定方式轉(zhuǎn)移給慈善組織承擔(dān)。3.財(cái)政支持的渠道不暢通財(cái)政支持缺乏暢通渠道。政府采購(gòu)并非一個(gè)新鮮概念，也并非是非營(yíng)利領(lǐng)域內(nèi)的特殊問(wèn)題。政府以采購(gòu)服務(wù)的方式給非營(yíng)利組織提供財(cái)政支持是一個(gè)非常有益的嘗試和路徑，是經(jīng)各國(guó)實(shí)踐證明既能有效地公平提供財(cái)政支持同時(shí)又能保持慈善組織獨(dú)立性的良好機(jī)制。其理論基礎(chǔ)在于：政府是當(dāng)然的公共物品的提供者，而慈善組織向社會(huì)所提供的大多為公共物品，可以理解為慈善組織在某些領(lǐng)域替代政府踐履著作為公共部門(mén)的職責(zé)。順理成章地，政府應(yīng)該向慈善組織提供資源。我國(guó)已經(jīng)于2002年通過(guò)了《政府采購(gòu)法》，但是在目前的實(shí)務(wù)中，慈善組織向社會(huì)提供的公共服務(wù)并沒(méi)有被納入到政府采購(gòu)的范圍之內(nèi)。構(gòu)建良好的機(jī)制促使政府通過(guò)采購(gòu)方式向慈善組織提供財(cái)政支持已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。另外，在財(cái)政支持政策上，政府對(duì)政府舉辦的機(jī)構(gòu)和慈善組織采取了截然不同的政策。例如2000年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《〈國(guó)務(wù)院體改辦等部門(mén)關(guān)于城鎮(zhèn)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)〉的通知》中規(guī)定：“政府舉辦的非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)由同級(jí)政府給予合理補(bǔ)助，并按扣除財(cái)政補(bǔ)貼和藥品差價(jià)收入后的成本制定醫(yī)療服務(wù)價(jià)格；其他非營(yíng)利醫(yī)療機(jī)構(gòu)不享受政府補(bǔ)助，醫(yī)療服務(wù)價(jià)格執(zhí)行政府指導(dǎo)價(jià)?！边@些在一定程度上阻礙了政府財(cái)政對(duì)于慈善組織的支持和扶植。4.稅收優(yōu)惠政策存在不足現(xiàn)行的慈善組織稅收優(yōu)惠制度盡管對(duì)于激勵(lì)公益捐贈(zèng)、促進(jìn)公益事業(yè)的發(fā)展具有重要的作用，但其表現(xiàn)出來(lái)的不足也是較為明顯的。（1）現(xiàn)行法律對(duì)何謂“免稅組織”這一基本問(wèn)題缺乏準(zhǔn)確定義，從而使得稅收優(yōu)惠被濫用?，F(xiàn)實(shí)中，一些不符合免稅條件的組織實(shí)際上享受著免稅待遇，對(duì)享受免稅的收入沒(méi)有用于公益事業(yè)，而是用于提高雇員福利等，在造成國(guó)家稅收流失的同時(shí)，也阻礙了真正的慈善組織發(fā)展。有鑒于此，我們建議，將來(lái)在立法修法時(shí)，應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，在稅收基本法或民法典這樣的基本法律中，對(duì)免稅組織本質(zhì)特征作出明確的規(guī)定，并在此基礎(chǔ)上明確界定慈善組織的法律地位（特別是在稅法中的地位），從而防止稅收優(yōu)惠被濫用。（2）現(xiàn)行法律規(guī)定中存在優(yōu)惠政策的不公平現(xiàn)象，不利于充分激勵(lì)公益捐贈(zèng)。根據(jù)現(xiàn)行法律的規(guī)定，社會(huì)力量通過(guò)非營(yíng)利性的社會(huì)團(tuán)體和國(guó)家機(jī)關(guān)（包括中國(guó)紅十字會(huì)）向紅十字事業(yè)、福利性非營(yíng)利性的老年服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育或公益性青少年活動(dòng)場(chǎng)所（包括新建）捐贈(zèng)的，在計(jì)算繳納企業(yè)所得稅時(shí)準(zhǔn)予在應(yīng)納稅所得額中全額扣除。而對(duì)于其他類(lèi)型的公益性捐贈(zèng)，則不能享受全額扣除的優(yōu)惠待遇，這從本質(zhì)上是一種無(wú)合理依據(jù)的優(yōu)惠歧視。因?yàn)闊o(wú)論是何種形式的慈善捐贈(zèng)，其目的都是為了發(fā)展公益事業(yè)，服務(wù)于社會(huì)公益的目的，其在性質(zhì)和功能上都是相同的，從這個(gè)意義上講，這種歧視性的扣除方式是沒(méi)有存在的合理性的。在將來(lái)的立法修法過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一公益捐贈(zèng)的扣除標(biāo)準(zhǔn)，消除現(xiàn)有的優(yōu)惠歧視。（3）稅收優(yōu)惠政策配套措施無(wú)法落實(shí)。盡管稅收優(yōu)惠政策目前初具體系，但是企業(yè)所得稅法中的規(guī)定尚待相關(guān)細(xì)則明確。對(duì)于慈善組織捐贈(zèng)人稅前扣除資格的授予依然缺乏操作性規(guī)則。（4）對(duì)于以慈善組織作為避稅管道的監(jiān)控匱乏。為了避免慈善組織成為避稅管道，對(duì)慈善組織的稅制改革必須與慈善組織的治理結(jié)構(gòu)和監(jiān)管體制的完善同步進(jìn)行。在現(xiàn)有的國(guó)情之下，進(jìn)行免稅組織資格的認(rèn)定，進(jìn)行慈善組織評(píng)估，完善其監(jiān)管和自律體系，使稅收優(yōu)惠政策真正讓具有良好治理結(jié)構(gòu)和社會(huì)公信度的慈善組織享受到利益。自然，對(duì)于利用慈善組織方式進(jìn)行逃稅避稅的行為，法律應(yīng)規(guī)定嚴(yán)厲的懲罰措施。（四）完善慈善支持制度的政策建議1.合理科學(xué)制定戰(zhàn)略規(guī)劃和布局慈善組織的發(fā)展是社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果，有其自身規(guī)律和特征。政府支持慈善組織健康發(fā)展的支持機(jī)制必須建立在對(duì)于慈善組織的科學(xué)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)之上，并且結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃予以全盤(pán)考量。規(guī)劃慈善組織發(fā)展的總體目標(biāo)。中央和地方政府應(yīng)該把慈善組織納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，并研究制定專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃。及時(shí)制定慈善組織發(fā)展的總體目標(biāo)。在推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革、轉(zhuǎn)變政府職能中，將有關(guān)管理職能轉(zhuǎn)移給慈善組織；結(jié)合事業(yè)單位改革，將部分政府不必要、無(wú)力供養(yǎng)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為慈善組織；逐步減少、取消慈善組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理的限制，允許其與企事業(yè)單位以同等法律地位參與公共服務(wù)項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)；通過(guò)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)施政府委托項(xiàng)目等方式，建立政府對(duì)慈善組織的資助機(jī)制。確定積極鼓勵(lì)發(fā)展的領(lǐng)域。圍繞改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局，將培育發(fā)展的重點(diǎn)放在真正按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求建立的行業(yè)中介組織、社會(huì)公益和基層服務(wù)性慈善組織上來(lái)。通過(guò)扶持行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等社會(huì)中介組織，提高企業(yè)在國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力；通過(guò)培育公益性慈善組織，幫助弱勢(shì)群眾，促進(jìn)社會(huì)公平，發(fā)展社會(huì)公益事業(yè)；通過(guò)發(fā)展農(nóng)業(yè)專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)，加快社會(huì)化服務(wù)體系建立，更好地服務(wù)“三農(nóng)”；通過(guò)培育社區(qū)民間組織，活躍基層群眾生活，促進(jìn)社會(huì)服務(wù)和社會(huì)互助。明確需要加以引導(dǎo)和限定的組織。對(duì)于那些關(guān)系到國(guó)家安全、民族團(tuán)結(jié)、社會(huì)安定的組織應(yīng)該予以重點(diǎn)關(guān)注，保持謹(jǐn)慎態(tài)度；對(duì)一些特殊群體類(lèi)和政治類(lèi)的組織堅(jiān)決不予登記，對(duì)一些學(xué)術(shù)類(lèi)的慈善組織根據(jù)需要適度審批，對(duì)例如民辦社科研究機(jī)構(gòu)等意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的組織從嚴(yán)掌握；同時(shí)注意在培育發(fā)展的同時(shí)，將工作著眼點(diǎn)放在慈善組織功能優(yōu)化和質(zhì)量提高上，加強(qiáng)規(guī)范引導(dǎo)，對(duì)違法、違紀(jì)社會(huì)非營(yíng)利組織加大依法查處力度，對(duì)非法組織堅(jiān)決取締。2.穩(wěn)步、有序推進(jìn)職能轉(zhuǎn)移政府職能轉(zhuǎn)變已經(jīng)成為共識(shí)。十七大報(bào)告指出，“加快推進(jìn)政企分開(kāi)、政資分開(kāi)、政事分開(kāi)、政府與市場(chǎng)中介組織分開(kāi)，規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門(mén)建設(shè)，減少和規(guī)范行政審批，減少政府對(duì)微觀(guān)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的干預(yù)?！边@就要求把政府職能確實(shí)地轉(zhuǎn)移到宏觀(guān)調(diào)控上來(lái)，逐步退出社會(huì)微觀(guān)領(lǐng)域。將有關(guān)職能轉(zhuǎn)移給慈善組織。政府向慈善組織轉(zhuǎn)移職能必須建立在我國(guó)現(xiàn)有社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程和慈善組織發(fā)展現(xiàn)狀的基礎(chǔ)之上，充分考慮各種因素，依法、穩(wěn)步、有序地予以推進(jìn)。注意分類(lèi)進(jìn)行，重點(diǎn)突破。目前政府職能首先考慮向在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮重要中介作用的行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移，向有利于促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、繁榮科教文化事業(yè)的學(xué)術(shù)類(lèi)社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)移，然后再逐步向其他類(lèi)型的慈善組織轉(zhuǎn)移。加快政府職能向行業(yè)協(xié)會(huì)轉(zhuǎn)移。把政府不該包攬的事務(wù)盡快移轉(zhuǎn)給行業(yè)協(xié)會(huì)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的職能。加快政府職能向?qū)W術(shù)性社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)移。學(xué)術(shù)性社會(huì)團(tuán)體可以承擔(dān)起組織開(kāi)展學(xué)術(shù)活動(dòng)、建設(shè)技術(shù)創(chuàng)新體系、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職務(wù)職稱(chēng)評(píng)審、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)制定和成果鑒定、咨詢(xún)服務(wù)和項(xiàng)目評(píng)審等職能。加快政府職能向科協(xié)、社科聯(lián)等聯(lián)合性社會(huì)團(tuán)體轉(zhuǎn)移。聯(lián)合性社會(huì)團(tuán)體可以承擔(dān)起制定研究規(guī)劃、課題設(shè)置、研究經(jīng)費(fèi)發(fā)放、專(zhuān)業(yè)人員培訓(xùn)、學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等功能。在上述基礎(chǔ)之上，嘗試和探索政府職能向其他慈善組織轉(zhuǎn)移的路徑。職能轉(zhuǎn)移的基本途徑應(yīng)該依法穩(wěn)步進(jìn)行。通過(guò)制定有關(guān)慈善組織的特別法律、修改政府組織法，以立法形式明確政府職能，界定慈善組織的法律地位，將政府不應(yīng)承擔(dān)的職能予以剝離，并將相關(guān)職能和權(quán)限通過(guò)立法授予慈善組織；充分運(yùn)用行政委托方式，將不應(yīng)由政府保留的但是現(xiàn)階段無(wú)法立即通過(guò)立法調(diào)整的政府職能予以及時(shí)轉(zhuǎn)移；政府轉(zhuǎn)移職能過(guò)程中要從根本上避免“體內(nèi)循環(huán)”，堅(jiān)持貫徹“政事分開(kāi)”、“政社分開(kāi)”，引導(dǎo)政府職能向慈善組織而非其附屬機(jī)構(gòu)的真正轉(zhuǎn)移。職能轉(zhuǎn)移并非政府職能的弱化。從微觀(guān)領(lǐng)域撤退之后，政府要逐步增強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控能力和監(jiān)管能力。著手制定監(jiān)督管理承擔(dān)了政府職能的慈善組織的具體規(guī)則，確保慈善組織勝任職能并能夠承擔(dān)起其對(duì)于公眾的問(wèn)責(zé)。同時(shí)并注重對(duì)于慈善組織的培育和發(fā)展，增強(qiáng)其承擔(dān)職能的能力。3.強(qiáng)化政府資助力度，逐步推廣、規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)政府資助是慈善組織資金的重要來(lái)源之一。政府津貼、補(bǔ)助、政府采購(gòu)、合同承包等等都是可供選擇的途徑。其中政府采購(gòu)公共服務(wù)方式備受關(guān)注和推薦，原因在于政府采購(gòu)既能體現(xiàn)有效地對(duì)慈善組織提供公平的資助，又不影響慈善組織的獨(dú)立性。我國(guó)實(shí)踐中也有所嘗試，最典型的例子就是2005年國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)聯(lián)合啟動(dòng)了“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，標(biāo)志著政府向慈善組織購(gòu)買(mǎi)扶貧這一公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)應(yīng)該體現(xiàn)公共政策選擇，確定重點(diǎn)領(lǐng)域。對(duì)于特定時(shí)期的社會(huì)對(duì)于特定公共服務(wù)的需求，根據(jù)不同類(lèi)型的慈善組織所提供的公共物品的公共性、公益性以及社會(huì)受益范圍的差異，政府可以采取不同的資助強(qiáng)度和方式。例如在德國(guó)，慈善組織在衛(wèi)生保健和社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)最為突出。德國(guó)政府并不設(shè)立專(zhuān)門(mén)政府機(jī)構(gòu)管理各種社會(huì)保險(xiǎn)（醫(yī)療、工傷、退休）等，而是通過(guò)政府采購(gòu)的方式由獨(dú)立、自治的慈善組織來(lái)提供這些社會(huì)服務(wù)。反之在法國(guó)，由于政府提供的醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋了幾乎所有人，所以政府主要以采購(gòu)方式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)和教育領(lǐng)域的公共服務(wù)。我國(guó)當(dāng)前對(duì)于公共服務(wù)需求量大的重點(diǎn)領(lǐng)域應(yīng)該充分采用政府采購(gòu)方式：公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育和特殊教育、社區(qū)保障項(xiàng)目、社區(qū)體育、文化社會(huì)的經(jīng)營(yíng)維護(hù)服務(wù)等等。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式多樣化，側(cè)重競(jìng)爭(zhēng)性方式。采購(gòu)方式的設(shè)計(jì)和采用應(yīng)該充分考慮降低交易成本、確保交易公平和強(qiáng)化公共物品的提供質(zhì)量。我國(guó)現(xiàn)行《政府采購(gòu)法》規(guī)定了包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢(xún)價(jià)以及國(guó)家政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)認(rèn)可的其他方式等六種政府采購(gòu)方式。由于政府向慈善組織采購(gòu)的是公共服務(wù)，因此采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判方式更為適合。盡快建立健全政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的機(jī)制。政府應(yīng)該通過(guò)制度化途徑發(fā)布擬采購(gòu)的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，由慈善組織通過(guò)競(jìng)標(biāo)等方式與政府之間簽訂契約，根據(jù)契約確定雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。需要確立政府采購(gòu)公共服務(wù)的原則。包括公開(kāi)透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用的原則；而且結(jié)合慈善組織提供公共服務(wù)的特征，還應(yīng)該堅(jiān)持非營(yíng)利性原則，確保政府采購(gòu)是“陽(yáng)光下的交易”。對(duì)提供公共服務(wù)的慈善組織進(jìn)行資格審查。在堅(jiān)持機(jī)會(huì)平等的前提下，允許設(shè)置一定的條件。確立必要的評(píng)估機(jī)制對(duì)慈善組織及其所承擔(dān)的提供公共服務(wù)的項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。監(jiān)督其實(shí)施情況。并以評(píng)估結(jié)果作為后續(xù)政府采購(gòu)項(xiàng)目的參考依據(jù)。4.健全、完善稅收優(yōu)惠政策稅收政策被認(rèn)為是促進(jìn)慈善組織發(fā)展的有效途徑。國(guó)家通過(guò)稅收政策對(duì)慈善組織進(jìn)行鼓勵(lì)、調(diào)節(jié)和規(guī)范，并以稅收減免的方式激勵(lì)社會(huì)對(duì)于慈善組織的捐贈(zèng)。國(guó)家對(duì)于慈善組織是否減免稅收，實(shí)施何種稅收政策都體現(xiàn)出政府對(duì)于慈善組織的態(tài)度。在稅收制度上的優(yōu)惠有利于慈善組織減輕經(jīng)費(fèi)壓力、降低運(yùn)營(yíng)成本、以利于更好地向社會(huì)提供優(yōu)質(zhì)公共物品。針對(duì)我國(guó)目前的稅收政策，特提出以下建議：盡快梳理對(duì)于慈善組織的稅收政策，形成統(tǒng)一、完善的慈善組織稅收體系。建議對(duì)現(xiàn)有慈善組織的稅收政策進(jìn)行編撰，消除法律法規(guī)之間的沖突；填補(bǔ)相關(guān)法律規(guī)定的空白，盡快制定相關(guān)規(guī)則。稅負(fù)公平比稅收優(yōu)惠更為重要。盡快建立起免稅組織認(rèn)證制度，對(duì)于能夠享受雙層稅收優(yōu)惠的組織予以識(shí)別。同時(shí)抓住目前企業(yè)所得稅法出臺(tái)的良機(jī)，及時(shí)調(diào)整不同發(fā)展時(shí)期制定的差別稅收優(yōu)惠政策。對(duì)公益慈善組織捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠實(shí)行普惠制。對(duì)于慈善組織的商業(yè)活動(dòng)收入納稅問(wèn)題上盡快予以明確，制定相關(guān)政策。注意區(qū)分相關(guān)商業(yè)活動(dòng)收入和無(wú)關(guān)宗旨商業(yè)活動(dòng)收入，在稅收政策上給予區(qū)別對(duì)待，在對(duì)慈善組織實(shí)施稅收優(yōu)惠的情況下，確保市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平秩序。規(guī)范慈善組織的自我交易行為，杜絕慈善組織成為避稅管道。在推行普遍稅務(wù)登記的做法的前提下，設(shè)立免稅審核制度，嚴(yán)格慈善組織納稅申報(bào)制度，統(tǒng)一票證管理。第二節(jié)監(jiān)督管理制度根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定，慈善監(jiān)管制度具有較為豐富的內(nèi)容，其中，年檢制度、重大活動(dòng)報(bào)告制度、公信力保障制度、財(cái)產(chǎn)管理制度和處罰制度等都十分關(guān)鍵。（一）年檢制度所謂年檢制度是指，慈善組織的登記管理機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)登記的慈善組織執(zhí)行法律、法規(guī)和政策的情況，開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)的情況，機(jī)構(gòu)及負(fù)責(zé)人員的變動(dòng)情況以及財(cái)務(wù)管理情況等按法定的程序和內(nèi)容進(jìn)行年度檢查，以確認(rèn)慈善組織是否具有繼續(xù)開(kāi)展活動(dòng)之資格的行政監(jiān)管行為。由于年檢制度在慈善組織監(jiān)管制度中的重要地位，民政部先后發(fā)布了《社會(huì)團(tuán)體年度檢查暫行辦法》（1996年5月，下稱(chēng)《社團(tuán)年檢辦法》）、《民辦非企業(yè)單位年度檢查辦法》（2005年4月，下稱(chēng)《民非年檢辦法》）和《基金會(huì)年度檢查辦法》（2006年1月，下稱(chēng)《基金會(huì)年檢辦法》），從而構(gòu)建了較為完善的慈善組織年檢制度。1.年檢的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)根據(jù)前述三大年檢辦法的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體、基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位的年檢內(nèi)容差別不大，主要包括如下事項(xiàng)：①遵守法律法規(guī)和國(guó)家政策情況；②登記事項(xiàng)變動(dòng)及履行登記手續(xù)情況；③按照章程開(kāi)展活動(dòng)情況；④財(cái)務(wù)狀況、資金來(lái)源和使用情況；⑤機(jī)構(gòu)變動(dòng)和人員聘用情況；⑥其他需要檢查的情況。登記管理機(jī)關(guān)在對(duì)上述事項(xiàng)進(jìn)行審查后，分別作出年檢合格或不合格的結(jié)論。如果慈善組織在上一年度內(nèi)，遵守法律、法規(guī)、規(guī)章和章程的情況良好，沒(méi)有違法違規(guī)情形的，認(rèn)定為年檢合格或基本合格，反之，則認(rèn)定為不合格。至于年檢不合格的具體原因，三大年檢辦法都作了具體的規(guī)定，由于三大年檢辦法規(guī)定的年檢不合格原因存在一定的差異，有必要對(duì)此分別予以說(shuō)明。對(duì)社會(huì)團(tuán)體而言，年檢結(jié)論只有合格和不合格兩類(lèi)。根據(jù)《社團(tuán)年檢辦法》的規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)在年檢中，如果發(fā)現(xiàn)社團(tuán)存在下列11種情形的，應(yīng)當(dāng)作出年檢不合格的結(jié)論，并責(zé)令其限期整改，整改后仍不合格的社團(tuán)，按照有關(guān)規(guī)定另作處理，并由登記管理機(jī)關(guān)在報(bào)刊上予以公告，公告費(fèi)由社團(tuán)承擔(dān)。具體而言，社團(tuán)年檢不合格的11種情形包括：①一年中未開(kāi)展任何業(yè)務(wù)活動(dòng)的；②經(jīng)費(fèi)不足以維持正常業(yè)務(wù)活動(dòng)的；③違反章程規(guī)定開(kāi)展活動(dòng)的；④違反財(cái)務(wù)規(guī)定的；⑤內(nèi)部矛盾?chē)?yán)重，重大決策缺乏民主程序的；⑥違反有關(guān)規(guī)定亂收會(huì)費(fèi)的；⑦無(wú)固定辦公地點(diǎn)一年以上的；⑧未辦理有關(guān)變更登記或機(jī)構(gòu)備案手續(xù)的；⑨無(wú)特殊情況，未在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)接受年檢的；⑩年檢中弄虛作假的；有違反其他有關(guān)規(guī)定的。與社會(huì)團(tuán)體不同，民辦非企業(yè)單位的年檢結(jié)論有合格、基本合格和不合格三種。通常認(rèn)為，只要單位沒(méi)有下列的13種情形，登記管理機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)作出年檢合格的結(jié)論；反之如果單位有下列13種情形之一的，由登記管理機(jī)關(guān)根據(jù)情節(jié)輕重分別作出“基本合格”和“不合格”的年檢結(jié)論，并責(zé)令單位改正。其中，情節(jié)輕微的，確定為“年檢基本合格”；情節(jié)嚴(yán)重的，確定為“年檢不合格”。這13種情形具體包括：違反國(guó)家法律、法規(guī)和有關(guān)政策規(guī)定的；違反規(guī)定使用登記證書(shū)、印章或者財(cái)務(wù)憑證的；本年度未開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，或者不按照章程的規(guī)定進(jìn)行活動(dòng)的；無(wú)固定住所或必要的活動(dòng)場(chǎng)所的；內(nèi)部管理混亂，不能正常開(kāi)展活動(dòng)的；拒不接受或者不按照規(guī)定接受登記管理機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查或年檢的；不按照規(guī)定辦理變更登記，修改章程未按規(guī)定核準(zhǔn)備案的；設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的；財(cái)務(wù)制度不健全，資金來(lái)源和使用違反有關(guān)規(guī)定的；現(xiàn)有凈資產(chǎn)低于國(guó)家有關(guān)行業(yè)主管部門(mén)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)的；侵占、私分、挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)或者所接受的捐贈(zèng)、資助的；違反國(guó)家有關(guān)規(guī)定收取費(fèi)用、籌集資金或者接受使用捐贈(zèng)、資助的；年檢中隱瞞真實(shí)情況，弄虛作假的。和民辦非企業(yè)單位一樣，基金會(huì)的年檢結(jié)論也分為合格、基本合格和不合格三種。根據(jù)《基金會(huì)年檢辦法》第七條的規(guī)定，基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)有下列情形之一的，登記管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重分別作出年檢基本合格、年檢不合格的結(jié)論，同時(shí)責(zé)令該基金會(huì)或者境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)限期整改，并視情況依據(jù)《條例》有關(guān)規(guī)定給予行政處罰。具體而言，這些情形是指：不按照捐贈(zèng)協(xié)議使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的；擅自設(shè)立基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)的；具有《基金會(huì)條例》第四十二條規(guī)定[4]的應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的情形之一的；基金會(huì)理事、監(jiān)事及專(zhuān)職工作人員私分、侵占、挪用基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的；違反《基金會(huì)條例》關(guān)于基金會(huì)組織機(jī)構(gòu)管理方面有關(guān)規(guī)定的。2.年檢的時(shí)間和程序社團(tuán)年檢于每年第一季度進(jìn)行，如有特殊情況，可適當(dāng)順延時(shí)間，但須于6月30日前結(jié)束。社團(tuán)在得知登記管理機(jī)關(guān)發(fā)出有關(guān)年檢公告或通知后，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的時(shí)間里領(lǐng)取《社會(huì)團(tuán)體年檢報(bào)告書(shū)》，并按要求準(zhǔn)備材料。社團(tuán)在完成材料準(zhǔn)備工作后，報(bào)送其業(yè)務(wù)主管部門(mén)審查，業(yè)務(wù)主管單位審查合格后，社團(tuán)將年檢材料報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)，并由后者完成對(duì)前述年檢內(nèi)容的檢查和相關(guān)材料的審核，然后作出年檢結(jié)論，并告知社團(tuán)。根據(jù)《民非年檢辦法》的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的年檢具體分為四個(gè)步驟。首先，單位應(yīng)當(dāng)完成《民辦非企業(yè)單位年檢報(bào)告書(shū)》以及其他有關(guān)年檢材料的準(zhǔn)備工作，《民辦非企業(yè)單位年檢報(bào)告書(shū)》既可以從登記管理機(jī)關(guān)領(lǐng)取，也可以從互聯(lián)網(wǎng)上下載，但單位必須如實(shí)填寫(xiě)年檢報(bào)告書(shū)。在完成了年檢材料的準(zhǔn)備工作后，民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)將年檢材料報(bào)送其業(yè)務(wù)主管單位審查，報(bào)送審查的時(shí)間不得超過(guò)3月31日。業(yè)務(wù)主管單位經(jīng)過(guò)審查后應(yīng)當(dāng)出具初審意見(jiàn)，單位將該初審意見(jiàn)連同所有的年檢材料于5月31日前報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)審查。登記管理機(jī)關(guān)在審查后，根據(jù)材料的內(nèi)容作出年檢結(jié)論，并發(fā)布年檢結(jié)論公告。至此，民辦非企業(yè)單位的年檢正式完成。對(duì)于基金會(huì)或境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的年檢而言，他們首先應(yīng)當(dāng)完成上一年度的年度工作報(bào)告，報(bào)告的內(nèi)容具體包括：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告，開(kāi)展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等。其中，財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告應(yīng)當(dāng)符合《民間慈善組織會(huì)計(jì)制度》規(guī)定的內(nèi)容和要求；注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告，應(yīng)當(dāng)有注冊(cè)會(huì)計(jì)師事務(wù)所統(tǒng)一受理并與被審計(jì)的基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)簽訂委托合同的證明；開(kāi)展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)情況應(yīng)當(dāng)有基金會(huì)履行信息公布義務(wù)的情況；人員和機(jī)構(gòu)變動(dòng)情況應(yīng)當(dāng)有按照規(guī)定辦理變更登記情況以及基金會(huì)換屆的會(huì)議紀(jì)要和更換法定代表人之前進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)的情況等。在完成了年度工作報(bào)告后，基金會(huì)或境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將報(bào)告報(bào)送業(yè)務(wù)主管單位審查，獲得同意后方才報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)審查，但報(bào)送登記管理機(jī)關(guān)審查的時(shí)間不得超過(guò)每年的3月31日。在年度檢查過(guò)程中，登記管理機(jī)關(guān)可以要求基金會(huì)、境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)或者有關(guān)人員就年度工作報(bào)告中涉及的有關(guān)問(wèn)題進(jìn)行補(bǔ)充說(shuō)明，必要時(shí)可以進(jìn)行實(shí)地檢查。從前文對(duì)慈善組織年檢制度的論述，我們發(fā)現(xiàn)，盡管有三大規(guī)章對(duì)之作了具體的規(guī)定，但存在的不足依然是極為明顯的。首先，由于《社團(tuán)年檢辦法》頒布已達(dá)十年之久，其陳舊的內(nèi)容已經(jīng)顯得不合時(shí)宜，應(yīng)當(dāng)借鑒《民非年檢辦法》的規(guī)定，及時(shí)對(duì)其作出修訂，以適應(yīng)新的社團(tuán)年檢實(shí)際。其次，年檢辦法對(duì)業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)和登記管理機(jī)關(guān)的審查期限缺乏規(guī)定，容易導(dǎo)致審查的拖延，并最終影響慈善組織的合法權(quán)益。因此，在對(duì)相關(guān)法規(guī)規(guī)章進(jìn)行修改時(shí)，必須對(duì)有權(quán)機(jī)關(guān)的年檢審查時(shí)間作出明確的規(guī)定，從而防止有關(guān)機(jī)關(guān)無(wú)故拖延，損害慈善組織的合法權(quán)益。第三，年檢辦法沒(méi)有規(guī)定慈善組織的權(quán)利救濟(jì)制度，因此，慈善組織只能對(duì)業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機(jī)關(guān)的審查決定聽(tīng)之任之。然而，無(wú)論是業(yè)務(wù)主管單位還是登記管理機(jī)關(guān)的審查決定，都可能對(duì)慈善組織的權(quán)利產(chǎn)生影響，當(dāng)慈善組織對(duì)業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機(jī)關(guān)的決定不服時(shí)，法律法規(guī)應(yīng)當(dāng)賦予慈善組織以請(qǐng)求法律救濟(jì)的權(quán)利。結(jié)合現(xiàn)行的法律體系，可以考慮在修改相應(yīng)法規(guī)規(guī)章時(shí)，明確規(guī)定，當(dāng)慈善組織對(duì)業(yè)務(wù)主管單位或登記管理機(jī)關(guān)的決定不服時(shí)，有權(quán)依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，從而防止審查機(jī)關(guān)濫用權(quán)力、并保障慈善組織的合法權(quán)益。（二）重大活動(dòng)報(bào)告制度所謂重大活動(dòng)報(bào)告制度是指，慈善組織在舉行重大業(yè)務(wù)活動(dòng)時(shí)，必須向有權(quán)機(jī)關(guān)報(bào)告的制度。在現(xiàn)行中央層面的規(guī)范性文件中，只有部分規(guī)章規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體的重大活動(dòng)報(bào)告制度，對(duì)于基金會(huì)或民辦非企業(yè)單位，尚無(wú)相應(yīng)的規(guī)定，但在地方層面，重大活動(dòng)報(bào)告制度已經(jīng)越來(lái)越多地被規(guī)定在相關(guān)的規(guī)范性文件中?，F(xiàn)行規(guī)范性文件對(duì)重大活動(dòng)報(bào)告制度的規(guī)定都非常概括，大多規(guī)定都只是要求社團(tuán)在舉辦重大活動(dòng)之前應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告，比如《民政部主管的社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第12條規(guī)定：“社團(tuán)開(kāi)展重大業(yè)務(wù)活動(dòng)，如召開(kāi)大型研討會(huì)、舉辦展覽會(huì)等，應(yīng)由主管司、局（廳）審查核準(zhǔn)”?！度珖?guó)性體育社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法》第22條第二項(xiàng)也規(guī)定：“社團(tuán)的涉外活動(dòng)或其他重大活動(dòng)安排應(yīng)報(bào)國(guó)家體育總局批準(zhǔn)”。相對(duì)而言，《衛(wèi)生部業(yè)務(wù)主管社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》對(duì)重大活動(dòng)報(bào)告制度規(guī)定較為具體，該辦法不但規(guī)定了“重大活動(dòng)”的構(gòu)成，還規(guī)定了報(bào)告時(shí)需要提交的材料。根據(jù)《衛(wèi)生部業(yè)務(wù)主管社會(huì)團(tuán)體登記管理辦法》第二十六、二十七條的規(guī)定，下列六種活動(dòng)屬于“重大活動(dòng)”的范疇，這些活動(dòng)的開(kāi)展必須向衛(wèi)生部有關(guān)部門(mén)報(bào)告：①涉及重大政治、經(jīng)濟(jì)、理論等社會(huì)科學(xué)方面跨組織的學(xué)術(shù)活動(dòng)；②活動(dòng)范圍廣，跨數(shù)個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），影響較大的活動(dòng)（學(xué)術(shù)年會(huì)除外）；③承擔(dān)著部分行政部門(mén)職能的活動(dòng)；④組織涉外學(xué)術(shù)研討會(huì)及其他活動(dòng)；⑤承接境外組織提出的社會(huì)科學(xué)方面的研究課題和調(diào)查課題；⑥接受境外捐款（救災(zāi)、扶貧等正常捐款除外）設(shè)立基金。社會(huì)團(tuán)體在向衛(wèi)生部報(bào)告重大活動(dòng)時(shí)，需要提供加蓋會(huì)章及法定代表人簽字的社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)報(bào)告；加蓋會(huì)章及法定代表人簽字的社會(huì)團(tuán)體理事會(huì)或常務(wù)理事會(huì)審議通過(guò)的會(huì)議紀(jì)要；開(kāi)展該活動(dòng)的主辦單位、承辦單位；開(kāi)展該活動(dòng)的必要性與可行性及活動(dòng)的安排；以及其他相關(guān)材料。此外，在上海、重慶等地的社團(tuán)管理文件中，也都概括性地規(guī)定了重大活動(dòng)制度。就基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位而言，在中央層面，就筆者所觀(guān)察范圍內(nèi)，尚無(wú)相應(yīng)的法律法規(guī)或規(guī)章設(shè)定重大活動(dòng)報(bào)告制度。在地方層面，存在一些規(guī)定基金會(huì)和民辦非企業(yè)單位重大活動(dòng)報(bào)告制度的文件，如貴州省民政廳和山東省濟(jì)南市衛(wèi)生局都曾有發(fā)布規(guī)范性文件，要求其主管的基金會(huì)在舉辦重大活動(dòng)報(bào)告時(shí)，必須向他們報(bào)告；河北省滄州市民政局和內(nèi)蒙古的巴彥卓爾市民政局也發(fā)布規(guī)范性文件，建立了民辦非企業(yè)單位的重大活動(dòng)報(bào)告制度。就現(xiàn)行重大活動(dòng)報(bào)告制度的規(guī)范性依據(jù)而言，由于缺乏中央層面的統(tǒng)一規(guī)定，存在非常多的問(wèn)題，包括：①向誰(shuí)報(bào)告？根據(jù)現(xiàn)行的規(guī)范性文件所確立的報(bào)告制度，報(bào)告的對(duì)象都是慈善組織的業(yè)務(wù)主管單位，但是否也應(yīng)當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)報(bào)告呢？這顯然是需要深入研究后才能得出答案的。②何為“重大活動(dòng)”？判斷權(quán)到底歸誰(shuí)？③報(bào)告的程序和時(shí)間如何？④報(bào)告的法律效力如何？⑤如果沒(méi)有如實(shí)報(bào)告，會(huì)產(chǎn)生什么樣的法律后果？等等。如果要建立健全慈善組織的重大活動(dòng)報(bào)告制度，如何妥善處理上述問(wèn)題就變得非常關(guān)鍵了。當(dāng)然，完善重大活動(dòng)報(bào)告制度是在肯定了他的合法性和合理性的前提下才可能的，但重大活動(dòng)報(bào)告制度的合法性并非沒(méi)有爭(zhēng)議。葛云松教授就認(rèn)為，重大活動(dòng)報(bào)告制度超越了法律規(guī)定的有關(guān)機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍，特別是重大活動(dòng)必須經(jīng)過(guò)業(yè)務(wù)主管單位審查批準(zhǔn)的規(guī)定。[5]因此，該制度沒(méi)有存在的依據(jù)，應(yīng)當(dāng)取消而不是完善。（三）信息公開(kāi)制度要求慈善組織應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公布。例如為保障基金會(huì)活動(dòng)的公開(kāi)性，相關(guān)規(guī)定要求：（1）基金會(huì)應(yīng)當(dāng)遵循公開(kāi)、透明的原則；[6]（2）基金會(huì)、基金會(huì)分支機(jī)構(gòu)、基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)以及境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、注銷(xiāo)登記，登記管理機(jī)關(guān)將向社會(huì)公告；[7]（3）理事會(huì)會(huì)議應(yīng)當(dāng)制作會(huì)議記錄，并由出席理事審閱、簽名；[8]（4）公募基金會(huì)組織募捐，應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布募得資金后擬開(kāi)展的公益活動(dòng)和資金的詳細(xì)使用計(jì)劃；[9]（5）基金會(huì)處理剩余財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公告。[10]（四）財(cái)產(chǎn)管理制度財(cái)產(chǎn)是慈善組織的重要能力資源，也是實(shí)現(xiàn)其慈善宗旨的重要手段，保障慈善組織財(cái)產(chǎn)的安全和有效利用，需要法律制度加以保障?，F(xiàn)行社團(tuán)條例關(guān)于社會(huì)團(tuán)體財(cái)產(chǎn)管理的規(guī)則，主要有以下幾個(gè)方面[11]：首先，規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的資產(chǎn)來(lái)源必須合法，任何單位和個(gè)人不得侵占、私分或者挪用社會(huì)團(tuán)體的資產(chǎn)。其次，規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的資金（包括經(jīng)費(fèi)以及開(kāi)展章程規(guī)定的活動(dòng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定所取得的合法收入），必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)，不得在會(huì)員中分配。再次，社會(huì)團(tuán)體接受捐贈(zèng)、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈(zèng)人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。最后，規(guī)定社會(huì)團(tuán)體專(zhuān)職工作人員的工資和保險(xiǎn)福利待遇，參照國(guó)家對(duì)事業(yè)單位的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。保障社會(huì)團(tuán)體的管理費(fèi)用維持在一個(gè)合理的標(biāo)準(zhǔn)上，避免社團(tuán)財(cái)產(chǎn)被專(zhuān)職工作人員變相私分?；饡?huì)管理?xiàng)l例對(duì)于基金會(huì)財(cái)產(chǎn)的管理，主要規(guī)定了兩個(gè)方面的制度：即法定支出比例以及投資管理制度。法定支出比例通過(guò)制度制約基金會(huì)“斂錢(qián)”“不花錢(qián)”或者“亂花錢(qián)”的主要措施，是確立基金會(huì)年公益支出的最低比例和運(yùn)作成本的最高比例。對(duì)基金會(huì)確定公益支出的最低比例在亞太地區(qū)比較流行，其理由和政策基礎(chǔ)是基金會(huì)等公益組織利用社會(huì)資源、享受稅收優(yōu)惠、以社會(huì)公益為己任，因此，應(yīng)當(dāng)積極為社會(huì)作貢獻(xiàn)，避免用公器謀私利。對(duì)公益支出的最低具體比例確定，各國(guó)的做法不盡相同，但主要考慮幾個(gè)因素的平衡：（1）要滿(mǎn)足社會(huì)公眾對(duì)基金會(huì)公益性的合理期待；（2）不要因此限制了基金會(huì)的能力和發(fā)展；（3）充分考慮不同基金會(huì)的差別?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年總收入的70%；非公募基金會(huì)每年用于從事章程規(guī)定的公益事業(yè)支出，不得低于上一年基金余額的8%?；饡?huì)工作人員工資福利和行政辦公支出不得超過(guò)當(dāng)年總支出的10%?！睂?duì)這三個(gè)比例數(shù)，進(jìn)行了三年多的論證，并大量聽(tīng)取了政府管理部門(mén)、民間組織管理學(xué)界以及基金會(huì)實(shí)務(wù)界的意見(jiàn)。目前，上述法定公益支出比例在執(zhí)法中遇到了一些問(wèn)題。登記管理機(jī)關(guān)通過(guò)年檢發(fā)現(xiàn)，超過(guò)半數(shù)以上的基金會(huì)不能完成法定公益支出要求，尤其是資金規(guī)模較小的非公募基金會(huì)，執(zhí)行不低于8%的公益支出及不高于10%的行政支出難度很大，如果嚴(yán)格執(zhí)法，許多基金會(huì)將會(huì)面臨嚴(yán)厲處罰。在此方面，借鑒美國(guó)相關(guān)規(guī)則中延長(zhǎng)計(jì)算周期（例如，以四年而不是一年為一個(gè)周期）的辦法不失為一個(gè)好出路：既嚴(yán)格執(zhí)法不損法律權(quán)威，又能照顧到基金會(huì)的實(shí)際困難。投資管理制度1988年的《基金會(huì)管理辦法》對(duì)基金會(huì)的投資進(jìn)行了限制，規(guī)定：基金會(huì)可以將資金存入金融機(jī)構(gòu)收取利息，也可以購(gòu)買(mǎi)債券、股票等有價(jià)證券，但購(gòu)買(mǎi)某個(gè)企業(yè)的股票額不得超過(guò)該企業(yè)股票總額的20%[12]?！痘饡?huì)管理?xiàng)l例》的思路是放松對(duì)基金會(huì)“掙錢(qián)”的管制。在基金會(huì)投資方面，鼓勵(lì)基金會(huì)按照合法、安全、有效的原則積極實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值，對(duì)基金會(huì)實(shí)現(xiàn)保值、增值的方式未作具體限定，投資決策由基金會(huì)理事會(huì)把握。同時(shí)，為了增強(qiáng)基金會(huì)決策者的審慎義務(wù)，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》還在法律責(zé)任中規(guī)定，基金會(huì)理事會(huì)違反條例和章程規(guī)定決策不當(dāng)，致使基金會(huì)遭受財(cái)產(chǎn)損失的，參與決策的理事應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任[13]。對(duì)于不能向社會(huì)募集資金的非公募基金會(huì)而言，投資管理問(wèn)題比公募基金會(huì)更加突出。因此，一般的非公募基金會(huì)都組織了強(qiáng)有力的投資團(tuán)隊(duì)，并吸收專(zhuān)業(yè)人士參與投資管理，并由理事會(huì)通過(guò)專(zhuān)門(mén)的投資管理規(guī)定作為基金會(huì)章程的補(bǔ)充，授權(quán)投資管理委員會(huì)進(jìn)行投資決策。從比較法的角度言之，法律對(duì)基金會(huì)的投資增殖限制引導(dǎo)措施主要是通過(guò)稅收杠桿實(shí)現(xiàn)，美國(guó)非營(yíng)利組織法規(guī)則中關(guān)于“超額持股限制規(guī)則”[14]“高風(fēng)險(xiǎn)投資規(guī)范”[15]以及“從事與章程宗旨無(wú)關(guān)的商業(yè)活動(dòng)”[16]等規(guī)范投資活動(dòng)的規(guī)范，都是通過(guò)稅收法而確立的。作為組織法的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，對(duì)于投資管理問(wèn)題難有大的作為空間。與基金會(huì)的財(cái)產(chǎn)管理制度比較，民辦非企業(yè)單位的財(cái)產(chǎn)管理制度比較簡(jiǎn)單。根據(jù)條例的規(guī)定，民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)來(lái)源必須合法，任何單位和個(gè)人不得侵占、私分或者挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)。民辦非企業(yè)單位開(kāi)展章程規(guī)定的活動(dòng)，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定取得的合法收入，必須用于章程規(guī)定的業(yè)務(wù)活動(dòng)。民辦非企業(yè)單位接受捐贈(zèng)、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈(zèng)人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。民辦非企業(yè)單位應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公布[17]。（五）法律責(zé)任制度對(duì)于慈善組織違反法律和嚴(yán)重違反章程的行為，登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定，依照法定的處罰種類(lèi)和處罰程序，對(duì)慈善組織或其負(fù)責(zé)人給予行政處罰。從現(xiàn)有的法律規(guī)定來(lái)看，慈善組織的處罰制度主要是由《社團(tuán)條例》、《基金會(huì)條例》和《民非條例》這三大法規(guī)來(lái)設(shè)定的，從內(nèi)容上看，處罰制度主要包括處罰的種類(lèi)和處罰的原因這兩個(gè)方面。1.處罰的種類(lèi)根據(jù)現(xiàn)有的法規(guī)規(guī)定，登記管理機(jī)關(guān)可以作出的行政處罰主要包括警告、責(zé)令改正、責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員、責(zé)令停止活動(dòng)、責(zé)令補(bǔ)交稅收減免、沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)、沒(méi)收違法經(jīng)營(yíng)額或者違法所得、罰款和撤銷(xiāo)登記[18]。其中，警告、責(zé)令停止活動(dòng)、沒(méi)收非法財(cái)產(chǎn)和撤銷(xiāo)登記的處罰對(duì)三種形式的慈善組織都適用，而責(zé)令改正、沒(méi)收違法經(jīng)營(yíng)額或者違法所得和罰款只適用于社會(huì)團(tuán)體和民辦非企業(yè)單位；責(zé)令補(bǔ)交稅收減免的處罰只適用于基金會(huì)；責(zé)令撤換直接負(fù)責(zé)的主管人員則只適用于社會(huì)團(tuán)體。2.處罰的原因（1）社會(huì)團(tuán)體根據(jù)《社團(tuán)條例》第32、第33條的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體或社會(huì)團(tuán)體的有關(guān)人員有下列違法行為的，登記管理機(jī)關(guān)可以根據(jù)情節(jié)的輕重分別作出不同種類(lèi)的行政處罰。這些違法行為具體包括：①申請(qǐng)登記時(shí)弄虛作假，騙取登記的；②自取得《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書(shū)》之日起1年未開(kāi)展活動(dòng)的；③涂改、出租、出借《社會(huì)團(tuán)體法人登記證書(shū)》，或者出租、出借社會(huì)團(tuán)體印章的；④超出章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍進(jìn)行活動(dòng)的；⑤拒不接受或者不按照規(guī)定接受監(jiān)督檢查的；⑥不按照規(guī)定辦理變更登記的；⑦擅自設(shè)立分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)，或者對(duì)分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)疏于管理，造成嚴(yán)重后果的；⑧從事?tīng)I(yíng)利性的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的；⑨侵占、私分、挪用社會(huì)團(tuán)體資產(chǎn)或者所