慈善法配套法規(guī)文件出臺推動中國慈善法治進(jìn)程

慈善法配套法規(guī)文件出臺推動中國慈善法治進(jìn)程（~）

自2016年3月《慈善法》公布之后，配套的法規(guī)文件一直不斷，2016年9月1日前后民政部等相關(guān)政府部門集中出臺了一批文件來配合《慈善法》的實(shí)施，之后也持續(xù)性出現(xiàn)了一些相關(guān)法律與配套的法規(guī)、規(guī)章與政策文件。2017年，這一趨勢繼續(xù)維持。除《境外非政府組織境內(nèi)活動管理法》正式實(shí)施、《民法總則》創(chuàng)設(shè)“非營利法人”類別為慈善組織的定位奠定基礎(chǔ)以及志愿服務(wù)條例頒布實(shí)施之外，還有一些法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章與政策文件陸續(xù)出臺，推動中國的慈善法治進(jìn)程。一慈善稅制改革開始起步在《慈善法》中，對于慈善事業(yè)的稅收優(yōu)惠，雖然法條表述涉及慈善組織、捐贈人、受益人以及境外捐贈物資、慈善信托的稅收優(yōu)惠，但都是原則性的規(guī)定。唯一的突破是《慈善法》第八十條規(guī)定了“企業(yè)慈善捐贈支出超過法律規(guī)定的準(zhǔn)予在計算企業(yè)所得稅應(yīng)納稅所得額時當(dāng)年扣除的部分，允許結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除”。為了保持法律體系的融貫性，2017年2月，十二屆全國人大常委會第二十六次會議相應(yīng)修改了《企業(yè)所得稅法》，將其中的第九條表述為“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除；超過年度利潤總額12%的部分，準(zhǔn)予結(jié)轉(zhuǎn)以后三年內(nèi)在計算應(yīng)納稅所得額時扣除”。但此后國務(wù)院并未同步修改《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》，直到2018年2月21日，財政部與國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于公益性捐贈支出企業(yè)所得稅稅前結(jié)轉(zhuǎn)扣除有關(guān)政策的通知》（財稅〔2018〕15號），將2016年9月1日之后發(fā)生的公益性捐贈支出的稅收減免問題落地。與此相關(guān)，2018年2月7日，財政部與國家稅務(wù)總局發(fā)布《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》（財稅〔2018〕13號），對慈善組織自身的免稅資格認(rèn)定也有了新的政策。同時，針對慈善組織的稅制改革，2017年1月14日，財政部等10家單位共同發(fā)布《關(guān)于支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策管理辦法的通知》（財關(guān)稅〔2016〕71號），這個通知緊接2016年12月7日財政部、海關(guān)總署與國家稅務(wù)總局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于“十三五”期間支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策的通知》（財關(guān)稅〔2016〕70號），享受減免稅的主體包括了科技類民辦非企業(yè)單位，該通知的附件一就是專門性的《科技類民辦非企業(yè)單位免稅進(jìn)口科學(xué)研究、科技開發(fā)和教學(xué)用品管理辦法》，詳細(xì)列舉符合相關(guān)條件的科技類民辦非企業(yè)單位，可以申請免稅資格，按規(guī)定享受支持科技創(chuàng)新進(jìn)口稅收政策。此外，國家稅務(wù)總局、財政部、人社部、教育部與民政部發(fā)布了《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施支持和促進(jìn)重點(diǎn)群體創(chuàng)業(yè)就業(yè)有關(guān)稅收政策具體操作問題的公告》（2017年第27號），針對包括民辦非企業(yè)單位在內(nèi)的組織，如果吸納持《就業(yè)創(chuàng)業(yè)證》的人員，就可以享受稅收優(yōu)惠。整體而言，2017年慈善事業(yè)稅收制度的改革步伐非常之小，但千里之行，始于足下。從財政部、國家稅務(wù)總局等部門的課題立項(xiàng)情況來看，國家有望在之后的改革過程中加大稅收優(yōu)惠制度實(shí)施的幅度、逐步落實(shí)《慈善法》的原則規(guī)定，真正實(shí)現(xiàn)依法治國戰(zhàn)略的要求。二慈善信托規(guī)制進(jìn)一步改進(jìn)《慈善法》通過后，社會輿論給予高度評價的亮點(diǎn)之一就是慈善信托制度，將《信托法》沉寂多年的公益信托激活。但是實(shí)踐并不十分活躍，截至2018年3月底，全國共備案慈善信托77單，信托財產(chǎn)總規(guī)模為9.25億元。而2016年最后4個月，就有22單慈善信托備案，財產(chǎn)初始規(guī)模0.85億元。與2016年相比，2017年有關(guān)慈善信托最重要的事件是銀監(jiān)會與民政部共同發(fā)布《慈善信托管理辦法》這一規(guī)范性文件，作為《慈善法》規(guī)定的慈善信托制度在全國范圍內(nèi)展開的抽象行政行為。這一文件比2016年民政部與銀監(jiān)會共同發(fā)布的《關(guān)于做好慈善信托備案有關(guān)工作的通知》要更為系統(tǒng)全面，官方稱此文件標(biāo)志著慈善信托的規(guī)制體系初步建立。據(jù)民政部官網(wǎng)介紹，該辦法制定的基本思路“一是堅(jiān)持鼓勵發(fā)展，逐步將慈善信托打造成我國慈善事業(yè)的重要渠道；二是堅(jiān)持比較優(yōu)勢，充分發(fā)揮信托公司和慈善組織在慈善信托中的積極作用；三是堅(jiān)持風(fēng)險為本，確保慈善信托規(guī)范化、陽光化運(yùn)行；四是堅(jiān)持問題導(dǎo)向，切實(shí)解決慈善信托實(shí)踐中的瓶頸和障礙”。[1]與2016年的通知不同，該辦法由銀監(jiān)會牽頭，體現(xiàn)了專業(yè)分工，共分為總則、慈善信托的設(shè)立、備案、財產(chǎn)的管理和處分、變更和終止、促進(jìn)措施、監(jiān)督管理和信息公開、法律責(zé)任、附則等9章，落實(shí)了一些《慈善法》條文中未曾詳細(xì)規(guī)定的制度，例如第三十條規(guī)定了慈善信托財產(chǎn)可以進(jìn)行保值增值的方向，即一般“運(yùn)用于銀行存款、政府債券、中央銀行票據(jù)、金融債券和貨幣市場基金等低風(fēng)險資產(chǎn)”，但也給信托公司作為受托人的慈善信托更為寬松的政策，信托公司可以與委托人約定非低風(fēng)險資產(chǎn)投資。再例如第四十七條規(guī)定了銀監(jiān)會負(fù)責(zé)商業(yè)銀行慈善信托賬戶資金保管業(yè)務(wù)的監(jiān)督管理工作。之前，慈善組織在商業(yè)銀行設(shè)立信托專戶比較困難，因?yàn)樯虡I(yè)銀行會以沒有先例為由推諉，而商業(yè)銀行賬戶并不天然歸銀監(jiān)會管理，因?yàn)楦鶕?jù)目前中國人民銀行與銀監(jiān)會的分工，銀行賬戶的主管機(jī)關(guān)是中國人民銀行，有關(guān)銀行賬戶的規(guī)定也都是由中國人民銀行來制定，這個規(guī)定從銀行賬戶監(jiān)管的視角賦予銀監(jiān)會以權(quán)力，可以通過銀監(jiān)會跟商業(yè)銀行溝通，幫助慈善組織擔(dān)任受托人的慈善信托開設(shè)慈善信托專戶。此外，第四十四條也強(qiáng)調(diào)了慈善信托的委托人、受托人和受益人可以享受稅收優(yōu)惠，比起《慈善法》的措辭更為清晰，不過，這種稅收優(yōu)惠依然有待于“國家有關(guān)規(guī)定”，也就是依賴于整體的慈善事業(yè)稅制改革。三慈善募捐信息平臺建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)為了規(guī)范慈善組織開展互聯(lián)網(wǎng)公開募捐的行為，民政部公布了兩項(xiàng)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，分別是《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本技術(shù)規(guī)范》和《慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺基本管理規(guī)范》，這兩個行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是配合《慈善法》第二十三條、第二十七條有關(guān)互聯(lián)網(wǎng)募捐的規(guī)定以及民政部與工信部、新聞出版廣電總局、國家網(wǎng)信辦《公開募捐平臺服務(wù)管理辦法》而出臺，自2017年8月1日起正式施行。作為互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺建設(shè)的國家標(biāo)準(zhǔn)，這兩項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)同時作為民政部“指定”“慈善信息平臺”的重要依據(jù)?！洞壬品ā分惺褂谩爸付ā边@個措辭，造成一定的執(zhí)法認(rèn)知的困境。民政部門“指定”慈善信息平臺的行為到底屬于什么性質(zhì)？行政許可、行政確認(rèn)還是行政委托合同？民政部門并沒有給出明確地答復(fù)。根據(jù)《關(guān)于遴選慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺的通知》（民辦函〔2016〕275號），遴選的程序類似于委托合同，組織民政部門和網(wǎng)信部門代表、社會組織領(lǐng)域代表或?qū)＜?、互?lián)網(wǎng)領(lǐng)域?qū)＜?、新聞傳媒代表組成評審委員會進(jìn)行評審。民政部首批遴選的13家信息平臺，其基礎(chǔ)設(shè)施并不一致，因此，這兩個基本規(guī)范不僅是為遴選后來批次的信息平臺提供基本標(biāo)準(zhǔn)，也是要求首批13家信息平臺改進(jìn)的標(biāo)準(zhǔn)，其中包括所有的信息平臺不僅要提供信息發(fā)布的平臺功能，而且還必須提供互聯(lián)網(wǎng)募捐服務(wù)的平臺功能，這種二合一的標(biāo)準(zhǔn)是否符合《慈善法》的規(guī)定，有學(xué)者提出了質(zhì)疑。其中一家信息平臺也因此退出。在互聯(lián)網(wǎng)中，提供網(wǎng)絡(luò)募捐服務(wù)有特殊的含義，與其他電子媒介不同。無論是廣播、電視還是報刊，只有慈善募捐信息的發(fā)布具有媒介化，而募捐的渠道依然是傳統(tǒng)的，必須直接匯款到慈善組織的賬號之中。而互聯(lián)網(wǎng)募捐平臺則可通過第三方支付的方式，先將捐款打入平臺賬戶之中，這種募捐服務(wù)已經(jīng)完全有別于傳統(tǒng)的募捐信息發(fā)布，因此，對慈善募捐信息平臺進(jìn)行更為清晰的界定已經(jīng)是迫切需求。兩個標(biāo)準(zhǔn)出臺之后，民政部辦公廳于2018年1月4日發(fā)布《關(guān)于遴選第二批慈善組織互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺的通知》（民辦函〔2018〕2號），雖然沒有改變遴選的基本原則，但也進(jìn)一步完善了遴選程序，預(yù)計會有新的10家左右互聯(lián)網(wǎng)公開募捐信息平臺被指定。此外，民政部、中國紅十字總會發(fā)布了《關(guān)于紅十字會開展公開募捐有關(guān)問題的通知》（民電〔2017〕145號），強(qiáng)調(diào)紅十字會開展互聯(lián)網(wǎng)公募，要與其他慈善組織一視同仁，通過民政部統(tǒng)一或者指定的信息平臺發(fā)布募捐信息，并且在民政部統(tǒng)一的信息平臺定期發(fā)布募捐使用情況，每年向同級民政部門報送社會捐贈及其使用情況并及時向社會公開。四慈善信息公開與慈善財產(chǎn)保值增值的規(guī)范積極制定民政部作為《慈善法》實(shí)施的主要行政機(jī)關(guān)，在2017年積極開展規(guī)章與相關(guān)規(guī)范性文件的制定工作，例如以通知形式印發(fā)《社會組織抽查暫行辦法》（民發(fā)〔2017〕45號），與財政部、國務(wù)院扶貧辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于支持社會工作專業(yè)力量參與脫貧攻堅(jiān)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2017〕119號）以及與多部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)中發(fā)揮社會工作專業(yè)人才作用的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2017〕126號）等。當(dāng)然，最引人注目的當(dāng)屬2017年并未出臺的兩個征求意見稿。第一個是《慈善組織保值增值投資活動管理暫行辦法（征求意見稿）》。《慈善法》第五十四條授權(quán)國務(wù)院民政部門制定具體辦法，以方便慈善組織為實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)保值增值而進(jìn)行投資。該征求意見稿于2017年12月7日開始征求意見，學(xué)界與行業(yè)界回應(yīng)非常熱烈。因?yàn)闊o論何種類型的慈善組織，都面臨慈善財產(chǎn)的保值增值問題，而且巨大的慈善財產(chǎn)投資理財?shù)幕貓舐识嫉陀谕ㄘ浥蛎浡?，造成事?shí)上的財產(chǎn)縮水。[2]因此，如何妥善利用巨額的慈善財產(chǎn)，使之不至于因?yàn)殄视诶碡敹H值，制定一個全慈善行業(yè)的財產(chǎn)保值增值管理辦法就勢在必行，而且這也是法律的要求?！洞壬平M織保值增值投資活動管理暫行辦法（征求意見稿）》共25條，對慈善組織為實(shí)現(xiàn)財產(chǎn)保值增值開展投資活動的基本原則，投資范圍、模式及條件，投資決策運(yùn)行、投資風(fēng)險控制、監(jiān)督管理等方面進(jìn)行了規(guī)范。該征求意見稿出來之后，不少大型基金會根據(jù)這個征求意見稿在制定各自的保值增值細(xì)則，有的等待辦法出臺，有的直接已經(jīng)開始試行。第二個是《慈善組織信息公開辦法（征求意見稿）》。民政部對于慈善組織的信息公開問題一向非常重視，2006年就制定了一部規(guī)章即《基金會信息公布辦法》；之后一直嘗試制定公益組織信息公開制度?！洞壬品ā分贫ㄖ?，為了貫徹實(shí)施《慈善法》中有關(guān)慈善組織信息公開義務(wù)的規(guī)定，2017年12月13日，民政部起草了《慈善組織信息公開辦法（征求意見稿）》，開始向社會征求意見。該征求意見稿共25條，對慈善組織信息公開的原則、內(nèi)容、渠道、時限、監(jiān)督和法律責(zé)任作出規(guī)定。《慈善法》制定之后，有關(guān)慈善信息的相關(guān)制度與措施出臺不少，這也是應(yīng)對信息社會有關(guān)慈善信息的各類糾紛增多的現(xiàn)狀，包括之前所述有關(guān)慈善募捐信息平臺的建設(shè)也是圍繞慈善信息展開的。此外，2018年11月8日，民政部還起草了《社會組織信用信息管理辦法（征求意見稿）》公開征求意見，該辦法作為一項(xiàng)規(guī)章已經(jīng)于2018年1月24日公布實(shí)施。相關(guān)的規(guī)范性文件還有《中央編辦（國務(wù)院審改辦）發(fā)展改革委公安部民政部工商總局關(guān)于實(shí)行行政審批中公民、企事業(yè)單位和社會組織基本信息共享的通知》《中央編辦民政部關(guān)于加強(qiáng)事業(yè)單位和民辦非企業(yè)單位登記管理工作中信息共享與業(yè)務(wù)協(xié)同的通知》《關(guān)于推進(jìn)社會組織統(tǒng)一社會信用代碼制度建設(shè)和信息共建共享有關(guān)事項(xiàng)的