推進城市三變改革實現(xiàn)公平共享發(fā)展-貴陽市房屋征收與補償工作經(jīng)驗

推進城市“三變”改革實現(xiàn)公平共享發(fā)展貴陽市房屋征收與補償工作經(jīng)驗

一貴陽市征收實施主體及征收部門機構(gòu)設(shè)置情況貴陽市國有土地上房屋征收主體為各區(qū)（縣、市）人民政府，市級未承擔(dān)具體的征收工作。貴陽市人民政府明確市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局為市級房屋征收部門，該局成立副縣級全額事業(yè)單位即市房屋征收管理中心，開展具體實施工作，并受委托對全市房屋征收工作實施監(jiān)督指導(dǎo)，編制數(shù)26名，實有在編人數(shù)22人。各區(qū)、縣、市（含經(jīng)開區(qū)）也成立了房屋征收部門，負責(zé)組織實施屬地行政區(qū)域的房屋征收與補償工作，其中南明、花溪兩區(qū)明確區(qū)住建局為征收部門，成立房屋征收管理局為實施單位開展具體工作；征收部門編制總數(shù)251名，實際在編人數(shù)180人，實施單位編制總數(shù)49名，實有在編43人。另外，為了強力推進貴陽市重大工程重點項目房屋和土地征收工作，市委、市政府于2013年10月成立了市重大工程重點項目房屋和土地征收工作領(lǐng)導(dǎo)小組及其指揮部，對全市重大工程重點項目房屋和土地征收工作實施統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督。二“三變”改革的意義貴陽市為進一步提升城市質(zhì)量、完善城市功能、有效提高市民生活水平，正大力加強和推進棚戶區(qū)改造。自2011年以來，累計啟動棚戶區(qū)城中村改造項目331個、3416萬平方米，惠及17.5萬戶61.5萬人。2018年擬改造5.89萬戶、950萬平方米，近三年即2018年至2020年擬改造15.5萬戶、2231萬平方米。為加快棚戶區(qū)改造進程，確保項目盡早實施建設(shè)，順利完成近三年的棚戶區(qū)改造任務(wù)，貴陽市人民政府決定在棚戶區(qū)改造房屋征收工作中推行城市“三變”改革，讓被征收人充分參與，共享城市發(fā)展“紅利”，實現(xiàn)社會、被征收人、企業(yè)、政府共贏地推進棚戶區(qū)改造房屋征收工作的新路?！叭儭备母锏囊耄@得了被征收人的積極響應(yīng)、支持和配合，有力助推了棚戶區(qū)改造房屋征收工作。目前，貴陽市有6個棚戶區(qū)改造項目引入“三變”改革先行先試，其中兩個位于主城云巖區(qū)的項目已起動：一是鹽務(wù)街特色創(chuàng)新功能區(qū)，為集醫(yī)療教育綜合、綜合商業(yè)服務(wù)、都市品質(zhì)住宅、城市文化公園四大功能板塊于一體的多元復(fù)合型高端城市綜合中心；二是六廣門城市綜合體，為集體育健身、文化休閑、生活娛樂、商務(wù)辦公四大功能板塊于一體的都市體育核心服務(wù)區(qū)。三“三變”改革主要做法及經(jīng)驗所謂“三變”，就是“資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股東”。（1）資源變資產(chǎn)。社區(qū)經(jīng)濟組織、市民合作經(jīng)濟組織將政府依法依規(guī)配置的自然資源、經(jīng)濟資源、社會事業(yè)資源和政策資源等公共資源使用權(quán)，通過股權(quán)投入享有股份權(quán)利。（2）資金變股金。在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，將財政投入城市建設(shè)和發(fā)展類的資金，依法依規(guī)量化入股到社區(qū)經(jīng)濟組織、市民合作經(jīng)濟組織，并通過這兩個經(jīng)濟組織采取獨立或與其他經(jīng)濟組織聯(lián)合經(jīng)營的方式，享有股份權(quán)利。（3）市民變股東。市民自愿將資源、資產(chǎn)、資金、技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)等，通過與社區(qū)經(jīng)濟組織、市民合作經(jīng)濟組織訂立協(xié)議等方式，入股經(jīng)營主體，享有股份權(quán)利。城市低收入群體可通過政府優(yōu)先配置資源和資金享有股份權(quán)利，提高資產(chǎn)性收益。“三變”改革的實踐探索，對貴陽市實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展、后發(fā)趕超、同步小康具有重要意義，主要基于以下幾方面的目的。一是通過股權(quán)紐帶構(gòu)建發(fā)展共商共建機制。通過政府配置、政策引導(dǎo)和社會幫扶，讓市民特別是低收入困難群眾有資產(chǎn)入股；通過項目選擇、經(jīng)營主體選擇和監(jiān)管制度建立，讓市民入股的資產(chǎn)能保值增值；通過建立“多勞多得、不勞不得”的導(dǎo)向引領(lǐng)，建立公平、透明的政府配股“進退”機制，市民股權(quán)收益分配機制和共商共建發(fā)展機制，形成“我參與、我付出、我收獲”的發(fā)展氛圍。二是通過壯大集體經(jīng)濟提升基層組織戰(zhàn)斗力。圍繞壯大集體經(jīng)濟實力，讓社（居）合作經(jīng)濟組織參與到大項目、好項目中去，在激活沉睡資源、集聚分散資金的過程中發(fā)展壯大，讓集體經(jīng)濟發(fā)揮在收入分配中的公平調(diào)節(jié)功能，讓社（居）有人辦事、有錢辦事，讓基層黨組織在帶領(lǐng)市民發(fā)展致富的過程中增強凝聚力、組織力、戰(zhàn)斗力、號召力和發(fā)展力。三是通過解決“三分散”問題增強發(fā)展動能。抓住資源分散、資金分散、市民分散的主要問題，通過產(chǎn)業(yè)平臺和股權(quán)紐帶，最大限度地把資源整合起來、資金集聚起來、市民組織起來，提高組織化、規(guī)?；?、市場化發(fā)展水平，發(fā)揮資源集聚的最大效益。四是通過“先富帶后富”機制構(gòu)建逐步縮小貧富差距。積極探索“先富帶后富”更有效的制度安排，選擇有責(zé)任感、有信譽度、有實力的企業(yè)搭建產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺，讓老百姓參與合作經(jīng)營，讓這一部分先富起來的企業(yè)，在組織化、規(guī)?；?、市場化發(fā)展中，帶動貧困群眾發(fā)展致富。五是通過提高市民組織化程度完善社會治理體系。通過加強基層黨組織建設(shè)、配強領(lǐng)導(dǎo)班子、建強干部隊伍，通過合作經(jīng)濟組織章程、社（居）民約的約束，構(gòu)建黨的領(lǐng)導(dǎo)與各種經(jīng)濟組織和市民自我管理、自我監(jiān)督、自我服務(wù)、自我約束銜接互動的治理體系，提高市民的組織化程度，把分散的“游擊隊”變成產(chǎn)業(yè)大軍，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中提升市民的覺悟，引導(dǎo)市民聽黨話、感黨恩、跟黨走，增強國家意識、集體意識、合作意識、主人翁意識，提升對城市的歸屬感、認同感。六是通過聯(lián)股聯(lián)業(yè)、聯(lián)股聯(lián)責(zé)、聯(lián)股聯(lián)心構(gòu)建成果共享機制。習(xí)近平總書記指出，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享。貴陽市通過城市“三變”改革，實現(xiàn)聯(lián)股聯(lián)業(yè)、聯(lián)股聯(lián)責(zé)、聯(lián)股聯(lián)心，構(gòu)建發(fā)展共建、社會共治、成果共享的機制，努力打造經(jīng)濟發(fā)展的共同體、社會秩序的共同體、利益聯(lián)結(jié)的共同體，構(gòu)建共同擁有發(fā)展機會、共同享有發(fā)展成果的命運共同體，讓每一個人都有發(fā)展的機會，都有出彩的機會，形成人人參與、人人盡力、人人都有成就感的生動局面。四“三變”改革的背景“三變”改革，最初是貴州省委常委、省政府常務(wù)副省長李再勇同志在時任貴州省六盤水市委書記時，為深化農(nóng)村改革、促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、加快農(nóng)民脫貧致富步伐，于2014年提出、2015年推行的農(nóng)村改革。六盤水市的農(nóng)村“三變”改革取得了顯著成效，受到了中央領(lǐng)導(dǎo)、國家部委的高度關(guān)注和充分肯定，且“三變”寫進了2017年中央一號文件。2017年8月，李再勇從六盤水市調(diào)任貴陽市委書記，提出“要堅持以人民為中心的發(fā)展思想，找準工作路徑，做好‘三變’文章，完善城市功能，提升城市品質(zhì)，努力建設(shè)人民群眾有更多獲得感的更高水平的全面小康社會”的工作部署，圍繞建設(shè)“公平共享創(chuàng)新型中心城市，以生態(tài)為特色的世界旅游名城”的目標，在棚戶區(qū)改造過程中，讓群眾充分參與，最大限度地共享公共服務(wù)，形成政府、市民、企業(yè)三方共建共享的命運共同體，通過“資源變資產(chǎn)、資金變股金、市民變股東”的城市“三變”改革，改單次獲利為長期受益，破解“征收貴”的問題；改被動征收為主動參與，破解“征收慢”的問題。由此，貴陽開展城市“三變”、棚戶區(qū)改造房屋征收引入“三變”改革的制度應(yīng)運而生，市委、市政府于2017年底分別出臺了開展城市“三變”改革試點工作的指導(dǎo)意見和加快城市“三變”改革推進棚戶區(qū)城中村改造的試行實施方案，構(gòu)建了政府、企業(yè)、市民共商共建共治共享的城市發(fā)展格局。（1）推進資源變資產(chǎn)。鼓勵棚戶區(qū)改造被征收人將房屋、土地、地上構(gòu)筑物等資產(chǎn)進行價值評估后全部或部分入股，并按股權(quán)享有合法收益。（2）推進資金變股金。在不改變資金使用性質(zhì)和用途的前提下，政府將棚戶區(qū)改造補助資金依法量化到政府平臺公司或社區(qū)經(jīng)濟合作組織，由政府平臺公司或社區(qū)經(jīng)濟合作組織投資入股經(jīng)營主體，通過獨立或與其他經(jīng)濟組織聯(lián)合經(jīng)營的方式，享有合法收益。對于選擇貨幣補償?shù)谋徽魇杖?，按照自愿參與的原則，可將全部或部分貨幣補償資金以入股市民合作經(jīng)濟組織的方式投資經(jīng)營主體，按股權(quán)享有合法收益。（3）推進市民變股東。采取自愿入股的原則，棚戶區(qū)改造被征收人可將自己擁有的資源、資產(chǎn)、資金、技術(shù)、知識產(chǎn)權(quán)等，通過與社區(qū)經(jīng)濟組織、市民合作經(jīng)濟組織以合同或協(xié)議方式投資入股經(jīng)營主體，按股權(quán)享有合法收益；被征收人屬城市低收入群體的，可通過政府優(yōu)先配置資源和資金的方式入股社區(qū)經(jīng)濟組織，在社區(qū)經(jīng)濟組織中占有股權(quán)并享有合法收益。同時建立健全被征收人入股退出機制，對需要退股的被征收人，可依法退股。在棚戶區(qū)改造房屋征收推進“三變”改革工作中，由建設(shè)項目屬地黨委、政府領(lǐng)導(dǎo)，社區(qū)主導(dǎo)，成立市民合作經(jīng)濟組織，歸集被征收人的資源、資產(chǎn)、資金等，通過“社會資本+平臺公司+市民合作經(jīng)濟組織”“社會資本+市民合作經(jīng)濟組織”“平臺公司+市民合作經(jīng)濟組織”等方式，在社會資本、平臺公司、被征收人之間形成“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)”的股份合作聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)共建共享。同時，對符合解困安置條件的，實施兜底共享助力精準解困，按套內(nèi)面積戶均不低于45平方米的標準進行解困安置，在改造過程中形成的共享部分公共停車場、服務(wù)型綜合超市、社區(qū)養(yǎng)老等資產(chǎn)由政府依法確定的公司經(jīng)營，經(jīng)營收入部分用于提高被改造區(qū)域內(nèi)收入困難被征收人的保障水平和后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展；對符合條件且自愿入股的被征收人，按照合同或協(xié)議約定，項目建設(shè)期內(nèi)，可以根據(jù)同期貸款基準利率上浮10%～15%享有收益，項目經(jīng)營期內(nèi)，按享有股權(quán)比例再進行收益分配，風(fēng)險共擔(dān)、利益共享；對棚戶區(qū)改造后產(chǎn)生的公益性崗位和經(jīng)營性崗位優(yōu)先安排低收入、就業(yè)困難的被征收人就業(yè)。通過推行以上體制機制，被征收人積極配合，征遷和建設(shè)進度大大加快，阻力大幅度減小，社會資本踴躍進入棚戶區(qū)改造領(lǐng)域，并積極提供大量的共享資源，主動承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。這是一種典型的“政府讓利、企業(yè)微利、群眾得利”工作思路，社會資本參與城市建設(shè)雖無暴利，但能夠穩(wěn)定獲得收益，參與意愿很高，成為政府和城市居民可信賴的帶動龍頭。五相關(guān)政策支持“三變”改革一是推動土地科學(xué)利用與開發(fā)。貴陽市出臺了關(guān)于城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)管理的暫行規(guī)定和確定改造項目土地開發(fā)實施主體的一次性招標相關(guān)規(guī)定，規(guī)定在符合規(guī)劃和低效用地再開發(fā)的前提下，土地使用權(quán)人可通過自主、聯(lián)營、轉(zhuǎn)讓、入股等多種方式對獲取的土地進行改造開發(fā)；堅持整片改造與非集中改造相結(jié)合，針對點狀分布、開發(fā)價值低、不能實現(xiàn)投入與產(chǎn)出自身平衡的棚戶區(qū)地塊，可采取一事一議，與轄區(qū)內(nèi)其他開發(fā)價值較好的地塊進行捆綁開發(fā)；對納入省、市棚戶區(qū)改造計劃的項目，符合低效用地再開發(fā)的，經(jīng)貴陽市人民政府批準，可將棚戶區(qū)改造項目及擬改造項目土地的開發(fā)實施主體通過一次性招標確定，達到一定條件后土地使用權(quán)通過協(xié)議方式出讓。二是強化規(guī)劃建設(shè)與管理。為實現(xiàn)棚戶區(qū)改造項目投入與產(chǎn)出的自身平衡，在改造方案編制中可適度、合理提高規(guī)劃指標，如適度、合理提高規(guī)劃指標后仍然不能實現(xiàn)自身平衡的，在規(guī)劃單元內(nèi)，按照整體規(guī)劃、分類建設(shè)、同步驗收的要求，可采取拆除重建、綜合整治、功能改變的方式實施棚戶區(qū)改造。三是加大財政支持力度。對棚戶區(qū)改造項目免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費等各種行政事業(yè)性收費和政府性基金。落實好棚戶區(qū)改造安置住房稅收優(yōu)惠政策，適當(dāng)減免電力、通信、市政等入網(wǎng)、管網(wǎng)增容等經(jīng)營性收費。同時，對市、區(qū)兩級財政土地純收益分成向區(qū)級財政傾斜。四是配套政策規(guī)范國有土地上房屋征收程序和行為。貴陽市在全省已出臺《貴州省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈貴州省國有土地上房屋征收補償住房保障辦法（暫行）〉〈貴州省國有土地上房屋征收評估機構(gòu)選定辦法（暫行）〉〈貴州省國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補償指導(dǎo)意見〉的通知》（黔府辦發(fā)〔2011〕116號）、《貴州省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳關(guān)于印發(fā)〈貴州省國有土地上房屋征收與補償指導(dǎo)意見〉的通知》（黔建房通〔2015〕386號）的基礎(chǔ)上，結(jié)合全市實際，制定了加強全市國有土地上房屋征收補償工作管理的配套政策規(guī)定。（1）《貴陽市人民政府辦公廳關(guān)于貫徹落實〈國有土地上房屋征收與補償條例〉的通知》（筑府辦發(fā)〔2011〕112號）。（2）《貴陽市國有土地上房屋征收補償管理意見》（筑府發(fā)〔2012〕47號）。（3）《市人民政府辦公廳關(guān)于進一步加強和規(guī)范全市國有土地上房屋征收與補償管理工作的通知》（筑府辦發(fā)〔2014〕56號）。（4）《市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)貴陽市國有土地上房屋征收補助和獎勵辦法的通知》（筑府辦發(fā)〔2014〕57號）。通過以上四個規(guī)范性文件，從房屋征收計劃的編制與備案、被征收房屋情況的調(diào)查登記與數(shù)據(jù)信息錄入和復(fù)核、房屋征收補償方案的擬定與審核備案、建設(shè)項目房屋征收社會穩(wěn)定風(fēng)險評估、征收補償協(xié)議的簽訂與備案、征收補償費用的資金管理和產(chǎn)權(quán)調(diào)換房源保障、房屋征收中介服務(wù)機構(gòu)及工作人員的監(jiān)督管理、房屋征收工作流程、房屋征收中的相關(guān)補助與獎勵等方面加強全市房屋征收工作的統(tǒng)籌管理，規(guī)范全市房屋征收行為，統(tǒng)一相關(guān)補助標準，確保全市“依法征收、和諧征收、陽光征收”。六如何“三變”在開展棚戶區(qū)改造項目房屋征收工作推進城市“三變”過程中，關(guān)鍵是要找準哪些資源可以變成資產(chǎn)，資金如何變成股金，資金從哪里來，被征收人怎么參與，同時在項目策劃時把被征收人共享、社區(qū)加強基礎(chǔ)自治相結(jié)合，并以法律化的形式確立，避免矛盾的產(chǎn)生，讓被征收人隨著項目的建設(shè)，在建設(shè)中享受一定的利益或者分紅，在房屋征收結(jié)束后能夠繼續(xù)參與繼續(xù)分紅，從以前單一的收入變成收益長期化。所以，要多方面考慮，既要解決房屋征收的問題，又要讓被征收人通過城市“三變”的一些理念和舉措得到更多的收益，更要解決好被征收人中低收入群體的收入問題，這就需要商業(yè)行為和政府脫貧政策行為相結(jié)合，涉及怎么做的問題。對此，云巖區(qū)委、區(qū)政府將“鹽務(wù)街特色創(chuàng)新功能區(qū)”和“六廣門城市綜合體”兩個建設(shè)項目作為探索“三變”改革的試點項目，具體運作方式如下。項目最終形成的共享資產(chǎn)通過資產(chǎn)運營公司運營，所產(chǎn)生的收益作為入股群體的長期收益，而資產(chǎn)運營公司的股份由三家公司共同組成：一是國有平臺公司占56%，二是共享公司占32%，三是共建公司占12%（最終按三個公司實際投入股金調(diào)整股比）。股金由共建公司面向被征收人歸集，其中兜底共享的股權(quán)關(guān)系通過共享公司與低收入被征收人形成。（一）共建共享流程步驟1：成立城市合作共建投資管理有限公司（以下簡稱“共建公司”）。步驟2：共建公司通過定向募集方式，吸收在房屋征收期限內(nèi)簽約的被征收人成為共建公司股東，成為共建公司股東后，共建公司向被征收人股東定向募集每戶不超過80萬元的資金對試點項目進行投資（1萬～80萬元）。步驟3：項目建設(shè)期內(nèi)，共建公司通過借款合同將其持有的資金出借給國有公司，期限以項目建設(shè)期為準，年化收益為5.72%，共建公司獲取資金出借收益后向被征收人股東進行支付。步驟4：項目建成時，被征收人可按自愿原則與國有公司進行股份轉(zhuǎn)讓，國有公司可向被征收人定向收購其持有的共建公司股份。步驟5：項目建成后，由共建公司參股資產(chǎn)運營公司，其將從資產(chǎn)運營公司獲得的長期穩(wěn)定收入，按同股同權(quán)方式向股東分紅，實現(xiàn)長期共享。步驟6（股份轉(zhuǎn)讓）：自愿參與項目投資的被征收人在項目建設(shè)期內(nèi)原則上不能轉(zhuǎn)讓股份，如確需轉(zhuǎn)讓的，由國有公司按原價受讓其股份。建設(shè)期結(jié)束時被征收人股東可自由選擇退出或繼續(xù)持股，選擇退出的，由國有公司按初始投資額的1.15倍受讓其股份；選擇繼續(xù)持股的，繼續(xù)參與