PPP模式現(xiàn)有法律框架現(xiàn)存問(wèn)題分析,法學(xué)畢業(yè)論文

PPP模式現(xiàn)有法律框架現(xiàn)存問(wèn)題分析,法學(xué)畢業(yè)論文內(nèi)容摘要：當(dāng)前我們國(guó)家的PPP形式仍以部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件為主來(lái)調(diào)整,國(guó)家層面尚未公布PPP基本法,在操作中,出現(xiàn)現(xiàn)行公布的PPP規(guī)范性文件與已有相關(guān)法律法規(guī)等文件不銜接甚至相沖突的問(wèn)題,對(duì)推行PPP形式構(gòu)成了一定的障礙。本文通過(guò)PPP形式現(xiàn)有法律框架的梳理和法律沖突研究,以期為當(dāng)下PPP立法提供參考。本文關(guān)鍵詞語(yǔ)：PPP;法律框架;法律沖突;1PPP形式現(xiàn)有的法律框架1.1PPP立法的淵源(立法法〕將法律文件分為法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、部門(mén)規(guī)章、地方規(guī)章、規(guī)范性文件。PPP項(xiàng)目形式的運(yùn)行需要一個(gè)良好的社會(huì)法律環(huán)境,當(dāng)前PPP項(xiàng)目的基礎(chǔ)法律文件的主要根據(jù)的是采購(gòu)法和招標(biāo)投標(biāo)法。然而這幾部法律法規(guī)制定時(shí)間較早,未考慮到PPP項(xiàng)目施行的特殊性,不能涵蓋PPP項(xiàng)目運(yùn)行中實(shí)際牽涉到的問(wèn)題。因而近年來(lái),國(guó)家相關(guān)部委密集發(fā)布近百條調(diào)整PPP法律關(guān)系的規(guī)范性文件,但規(guī)范性文件法律位階較低,當(dāng)前PPP項(xiàng)目施行中適用的法律位階較高的文件僅有下面幾部。1.2PPP法律淵源的適用原則為了維持法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一,不但各種法律部門(mén)在橫向上要互相銜接,而且各種法律淵源在縱向上要保持協(xié)調(diào)。在我們國(guó)家,根據(jù)立法法規(guī)定的立法層次,法律位階從低到高依次是:部門(mén)規(guī)章與地方規(guī)章、地方性法規(guī)、行政法規(guī)、法律、憲法。針對(duì)規(guī)范性文件,在實(shí)踐中按下面原則處理。(1)規(guī)范性文件效力高于部門(mén)規(guī)范性文件效力。(2)部門(mén)規(guī)范性文件之間,同一部門(mén)制定的,新規(guī)定優(yōu)于舊規(guī)定,特殊性規(guī)定優(yōu)于一般性規(guī)定。不同部門(mén)制定的,部門(mén)規(guī)范性文件優(yōu)先于地方部門(mén)規(guī)范性文件,而同一層級(jí)的部門(mén)制定的規(guī)范性文件規(guī)定存在不一致的,由于現(xiàn)前階段沒(méi)有共同上級(jí)機(jī)關(guān)的裁決,故根據(jù)詳細(xì)情況選擇適用。(3)行政訴訟法固然沒(méi)有將規(guī)范性文件作為行政案件裁判根據(jù),但根據(jù)我們國(guó)家行政訴訟法司法解釋的規(guī)定,合法的規(guī)范性文件可以以在裁判文書(shū)中引用。即合法有效的規(guī)范性文件能夠作為行政行為合法的根據(jù)。2PPP形式現(xiàn)有法律框架存在的問(wèn)題當(dāng)前及國(guó)家各部委公布的規(guī)范性文件多為原則性的指導(dǎo)文件,并未就PPP形式出臺(tái)真正意義上的國(guó)家層面的法律法規(guī)。因而,在詳細(xì)的PPP項(xiàng)目適用經(jīng)過(guò)中,存在與現(xiàn)有的法律法規(guī)及其他規(guī)范性文件銜接的問(wèn)題,而這些問(wèn)題相關(guān)的法律法規(guī)及規(guī)范性文件并未提供相應(yīng)的解決辦法,造成PPP項(xiàng)目施行經(jīng)過(guò)中擇機(jī)適用法的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。2.1PPP形式與采購(gòu)法的適用沖突(采購(gòu)法〕第9條、(采購(gòu)法施行條例〕第6條、(采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法〕第17條等相關(guān)法條中均有促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展,不得對(duì)投標(biāo)人實(shí)行差異不同待遇的規(guī)定。而(和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法〕(財(cái)庫(kù)[2020]215號(hào))、(關(guān)于推廣運(yùn)用和社會(huì)資本合作形式有關(guān)問(wèn)題的通知〕(財(cái)金[2020]76號(hào))均有綜合評(píng)估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)歷體驗(yàn)和財(cái)務(wù)實(shí)力等因素,擇優(yōu)選擇合作伙伴的規(guī)定。因而,以上規(guī)范性文件規(guī)定和實(shí)踐中的詳細(xì)做法與采購(gòu)法等文件規(guī)定整體相悖。PPP項(xiàng)目實(shí)際上與一般的采購(gòu)項(xiàng)目不同,PPP項(xiàng)目的投資和融資主要由中標(biāo)社會(huì)資本成立的項(xiàng)目公司完成,社會(huì)資本的實(shí)力直接決定了華而不實(shí)標(biāo)之后能否順利完成融資。從當(dāng)前的國(guó)情來(lái)看,PPP項(xiàng)目即便中小企業(yè)順利中標(biāo)也無(wú)法完成后續(xù)的銀行融資的可能性很大,在我們國(guó)家中小企業(yè)普遍抗風(fēng)險(xiǎn)能力低、企業(yè)融資難的背景下,PPP這種風(fēng)險(xiǎn)大的項(xiàng)目可能并不合適中小企業(yè)介入。2.2PPP形式與招投標(biāo)法的適用沖突(招標(biāo)投標(biāo)法〕(2021年修正)第2條規(guī)定,在中國(guó)境內(nèi)的招投標(biāo)活動(dòng)適用該法,詳細(xì)適用范圍包括大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的項(xiàng)目及全部或者部分使用國(guó)有資金投資或者國(guó)家融資的項(xiàng)目。(采購(gòu)法〕(2020年修正)第7條規(guī)定,在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行的采購(gòu)適用本法,詳細(xì)適用范圍包括各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金的行為。兩部法律在適用范圍上存在部分穿插,界線難以確定:在PPP項(xiàng)目招標(biāo)階段新建、改擴(kuò)建項(xiàng)目,既牽涉工程建設(shè),又可能牽涉資金的使用,適用哪部法律;存量PPP項(xiàng)目,在既不牽涉工程建設(shè),也不使用資金的情況下應(yīng)當(dāng)適用哪部法律,如存量項(xiàng)目(TOT)使用者付費(fèi)形式下,可能兩部法律都不適用。當(dāng)前我們國(guó)家招投標(biāo)法及采購(gòu)法的相關(guān)規(guī)定是工程及工程相關(guān)的貨物與服務(wù)的采購(gòu)和招標(biāo)進(jìn)行約束。而根據(jù)(和社會(huì)資本合作形式操作指南〕(財(cái)金[2020]113號(hào)),PPP項(xiàng)目能夠在評(píng)選出最優(yōu)的候選投資人名單后,能夠依排名順序進(jìn)行會(huì)談,這與現(xiàn)行招投標(biāo)法律中的立法精神有一定的沖突。根據(jù)(招標(biāo)投標(biāo)法施行條例〕第9條的規(guī)定,特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人才能兩標(biāo)并一標(biāo),事實(shí)上PPP項(xiàng)目中屬于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目根據(jù)特許經(jīng)營(yíng)法流程進(jìn)行實(shí)踐的項(xiàng)目占少部分,這也存在通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)確定的社會(huì)資本(不具特許經(jīng)營(yíng)權(quán))兩標(biāo)并一標(biāo)的法律風(fēng)險(xiǎn)。2.3PPP形式與公司法的適用問(wèn)題為了實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隔離及方便監(jiān)管,PPP項(xiàng)目一般先設(shè)立SPV公司(特殊目的公司)。成立SPV公司即項(xiàng)目公司之后與項(xiàng)目施行機(jī)構(gòu)共同簽訂PPP項(xiàng)目合同。但PPP項(xiàng)目實(shí)際中標(biāo)的是社會(huì)資本方聯(lián)合體的,聯(lián)合體成員將成為項(xiàng)目公司的股東,而不再是采購(gòu)合同的當(dāng)事人?；诖藢?dǎo)致聯(lián)合體的連帶責(zé)任無(wú)法落實(shí),聯(lián)合體協(xié)議將成為一紙空文。我們國(guó)家公司法并未定義SPV公司(PPP項(xiàng)目公司)。在實(shí)踐中,PPP項(xiàng)目公司被看作是普通的有限責(zé)任公司,根據(jù)我們國(guó)家(公司法〕的規(guī)定,有限責(zé)任公司是公司法人以其全部資產(chǎn)對(duì)公司債務(wù)承當(dāng)全部責(zé)任的經(jīng)濟(jì)組織。但在設(shè)立SPV公司時(shí)關(guān)于出資比例的要求、以社會(huì)資本名義中標(biāo)后怎樣將項(xiàng)目轉(zhuǎn)移給SPV公司、SPV公司怎樣融資等,都無(wú)法在現(xiàn)行的公司法中找到相應(yīng)的規(guī)定。2.4PPP形式與物權(quán)法、擔(dān)保法的適用問(wèn)題公司融資與項(xiàng)目融資不同,正常的公司本身具有一定的資產(chǎn)及現(xiàn)金流,能夠用公司的資產(chǎn)來(lái)?yè)?dān)保融資。PPP項(xiàng)目公司設(shè)立時(shí)沒(méi)有資產(chǎn),只能進(jìn)行項(xiàng)目融資,能用來(lái)融資的只要將來(lái)的現(xiàn)金流即將來(lái)收益,將項(xiàng)目將來(lái)收益怎樣進(jìn)行質(zhì)押,在物權(quán)法和擔(dān)保法都沒(méi)有相應(yīng)的規(guī)定,主要還是依靠項(xiàng)目公司的股東增信來(lái)融資,這無(wú)疑讓項(xiàng)目融資成為空談?；诖?真正進(jìn)行項(xiàng)目融資時(shí),銀行項(xiàng)目融資的意愿較低,不利于PPP形式的推廣。將來(lái)的PPP立法工作應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目融資問(wèn)題,充分考慮與現(xiàn)行的擔(dān)保法及銀行法等做好銜接。2.5PPP形式與土地管理法的適用問(wèn)題根據(jù)現(xiàn)行的(土地管理法〕(2020年修正),國(guó)家依法實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度,獲得經(jīng)營(yíng)性土地的使用權(quán)必須通過(guò)招拍掛,而在需使用非劃撥方式項(xiàng)目用地的PPP項(xiàng)目時(shí),在授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)同時(shí)并不能保證將項(xiàng)目土地使用權(quán)授予中標(biāo)的社會(huì)資本。當(dāng)前相關(guān)部門(mén)固然出臺(tái)了PPP招標(biāo)與項(xiàng)目土地招標(biāo)一并辦理的文件,但缺乏詳細(xì)的施行辦法。將來(lái)的PPP立法工作應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目土地使用權(quán)問(wèn)題,明確獲取土地的方式、性質(zhì)等,充分考慮與現(xiàn)行的土地管理制度做好銜接。2.6PPP合同性質(zhì)的法律問(wèn)題由于沒(méi)有專門(mén)的法律對(duì)PPP合同的性質(zhì)及爭(zhēng)議解決作出規(guī)定,對(duì)PPP合同的認(rèn)定及爭(zhēng)議解決有兩種主要觀點(diǎn)。一種以為PPP合同性質(zhì)上屬于行政主體與行政相對(duì)人訂立關(guān)于民事權(quán)利義務(wù)的協(xié)議,以合同的方式來(lái)到達(dá)維護(hù)與增進(jìn)公共利益的目的,在其間行政主體享有行政優(yōu)益權(quán),屬于行政協(xié)議。因而,對(duì)于PPP項(xiàng)目合同的爭(zhēng)議解決應(yīng)該以行政訴訟的方式解決爭(zhēng)議。另一種以為PPP合同性質(zhì)上屬于民事法律行為,采購(gòu)人和供給商之間的權(quán)利和義務(wù),應(yīng)當(dāng)根據(jù)平等、自愿的原則以合同方式約定。2021年發(fā)布的(基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域和社會(huì)資本合作條例(征求意見(jiàn)稿)〕成認(rèn)PPP合同兼具民事性和行政性雙重屬性。即社會(huì)資本對(duì)行政機(jī)關(guān)詳細(xì)行政行為不服的,能夠提起行政復(fù)議或行政訴訟,其他PPP合同履行經(jīng)過(guò)中的爭(zhēng)議采用仲裁或訴訟等方式解決。將來(lái)的PPP立法時(shí)需要對(duì)PPP合同的性質(zhì)和爭(zhēng)議進(jìn)一步明確,既要具體表現(xiàn)出協(xié)議雙方的公平地位,又要實(shí)現(xiàn)爭(zhēng)議解決的高效,同時(shí)也應(yīng)與(行政訴訟法〕及(合同法〕等做好銜接。3對(duì)PPP立法的瞻望綜上所述,我們國(guó)家現(xiàn)行的法律法規(guī)已無(wú)法適應(yīng)及保障PPP形式的推廣與發(fā)展,亟待PPP上位法的出臺(tái)來(lái)解決PPP實(shí)踐中的法律問(wèn)題。由于PPP項(xiàng)目投資規(guī)模較高,動(dòng)輒十億百億,牽涉到國(guó)民生活的各個(gè)領(lǐng)域、項(xiàng)目合作周期也長(zhǎng)達(dá)幾十年、介入主體多、對(duì)項(xiàng)目所在地及區(qū)域經(jīng)濟(jì)影響重大,與各個(gè)部門(mén)法都有一定程度的適用,為推動(dòng)PPP形式良好有序發(fā)展,成為助力我們國(guó)家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的新工具,立法工作需統(tǒng)籌協(xié)調(diào),確保與現(xiàn)行法律法規(guī)做好銜接。以下為