我國設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使研究-以14個(gè)城市的市容環(huán)衛(wèi)立法為例(2013~)

我國設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使研究以14個(gè)城市的市容環(huán)衛(wèi)立法為例(2013~)

一地方立法權(quán)下放引發(fā)的擔(dān)憂地方性法規(guī)是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分[1]，對推進(jìn)地方治理的現(xiàn)代化、促進(jìn)地方法治，進(jìn)而加強(qiáng)法治國家建設(shè)有著重要作用。因此，推進(jìn)地方立法實(shí)踐有著重要意義。2013年，黨的十八屆三中全會提出，逐步增加有地方立法權(quán)的較大的市的數(shù)量。2014年，十八屆四中全會進(jìn)一步提出，明確地方立法的權(quán)限范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議修改了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），這次修改的一個(gè)重要內(nèi)容就是賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，并明確其立法事項(xiàng)限于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面”。只有切實(shí)符合“地方性”的地方立法才能真正發(fā)揮作用，否則只能成為一紙空文，最終淪為“景觀式立法”?！读⒎ǚā返男薷倪m應(yīng)了社會發(fā)展需要，提高了地方法治水平[2]。但地方立法權(quán)主體的擴(kuò)張也帶來了兩種相應(yīng)的擔(dān)憂[3]。一種擔(dān)憂認(rèn)為立法主體的增多將導(dǎo)致地方立法權(quán)的濫用。在審議《立法法》修正案時(shí)，有委員提出放寬地方立法權(quán)很可能會造成立法權(quán)濫用，侵害中央立法權(quán)限，最終破壞我國法制統(tǒng)一[4]。而另一種擔(dān)憂則認(rèn)為，現(xiàn)在法律體系已經(jīng)形成，地方立法空間不大，而且省、自治區(qū)的人大常委會的立法與上位法重復(fù)的很多，再下放一級將會造成更多的重復(fù)現(xiàn)象[5]。上述兩種觀點(diǎn)均表達(dá)了對立法權(quán)下放的擔(dān)憂，內(nèi)容卻截然相反，前者可稱為“立法擴(kuò)張論”，后者可稱為“立法重復(fù)論”，正好對應(yīng)了對地方立法權(quán)提出的兩種要求“不抵觸”[6]和“不重復(fù)”[7]。如果擴(kuò)張論是正確的，那么地方立法顯然不是在亦步亦趨地重復(fù)上位法，自然也就不存在重復(fù)論的基礎(chǔ)；反之，則不需要擔(dān)心立法權(quán)的擴(kuò)張和濫用乃至破壞法治的統(tǒng)一。該問題在理論界引起廣泛討論和爭議，且兩種觀點(diǎn)均有文獻(xiàn)和數(shù)據(jù)支持。就擴(kuò)張論而言，改革開放以來，地方立法的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了中央立法，而且調(diào)整范圍也越來越廣[8]，因此相應(yīng)的地方立法中有著位數(shù)較多的創(chuàng)制性立法和擴(kuò)張性立法[9]。韓旭通過對浙江省的立法研究指出，1979～2010年30年間浙江省的立法具有很強(qiáng)的創(chuàng)制性或曰自主性，創(chuàng)制性立法一直是浙江立法的主旋律，兩個(gè)較大的市杭州市和寧波市的立法也是如此。而且，這些自主性很強(qiáng)的地方立法，已經(jīng)在當(dāng)?shù)毓残姓芾?、?jīng)濟(jì)管理、地方政權(quán)建設(shè)等方面發(fā)揮了重要的作用。同時(shí)韓旭的研究也指出，浙江省的立法主要集中在行政法和經(jīng)濟(jì)法領(lǐng)域，基本沒有涉及刑法和程序法[10]。據(jù)媒體報(bào)道，從1992年至2007年的15年中，深圳立法296件，其中約三分之一是在國家和其他地方立法沒有先例的情況下制定的，三分之一的法規(guī)都有創(chuàng)設(shè)性的規(guī)定。該報(bào)道認(rèn)為這些創(chuàng)制性立法縈系著深圳改革之魂、敢闖之魂，其所打造的法規(guī)基石鋪設(shè)了深圳繁榮發(fā)展之路[11]。但是，重復(fù)論也得到了相關(guān)的實(shí)證和文獻(xiàn)支撐。孫述洲通過研究上海市、湖南省、江西省、甘肅省四地消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)立法指出，四省市消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法規(guī)與上位法《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》文字重復(fù)90%以上的法條數(shù)占各自條款總數(shù)的15%以上，文字重復(fù)50%以上的法條數(shù)占各自條款總數(shù)的比例，均達(dá)到三分之一左右[12]。有學(xué)者選擇了河北省、江蘇省、浙江省、廣東省、山東省、安徽省和南京市七地固體廢物污染環(huán)境防治條例立法作為分析立法樣本發(fā)現(xiàn)，七地法規(guī)中的不必要重復(fù)條款占法條總數(shù)的20%左右[13]。屈茂輝在研究了涉及國有土地上房屋征收與補(bǔ)償制度的規(guī)范性文件后，認(rèn)為該制度中地方立法的重復(fù)率都比較高[14]。不同學(xué)者的研究表明這兩種觀點(diǎn)都有合理的成分，只是反映了地方立法的不同特點(diǎn)。考察相應(yīng)的法規(guī)條款，從不同的角度出發(fā)，卻得到了較為矛盾的結(jié)論。但究竟哪種觀點(diǎn)正確，無法從表面進(jìn)行判斷，需要進(jìn)行實(shí)證研究。因此，通過實(shí)證考察法規(guī)條款是談?wù)摿⒎?quán)下放影響的必經(jīng)之路。李明耀、王如斌認(rèn)為我國地方立法實(shí)踐中不同程度地存在越權(quán)立法和重復(fù)立法等兩方面問題，根源在于沒有理順中央與地方立法權(quán)之間、地方立法權(quán)主體與社會公眾之間、不同地方立法權(quán)之間的關(guān)系[15]。俞祺通過將重復(fù)和創(chuàng)制均納入分析對象進(jìn)行比較研究，以期研究不致偏頗，但俞祺進(jìn)行的是中央立法和設(shè)區(qū)的市的地方立法的文本比較，從而忽略了省級立法對設(shè)區(qū)的市的立法的影響。且俞祺選擇的樣本城市大多是之前擁有立法權(quán)的“較大的市”，并不足以說明《立法法》授權(quán)后帶來的影響[16]。黃鍇對浙江省立法文本與省內(nèi)設(shè)區(qū)的市立法文本進(jìn)行了比較，但忽略了“必要重復(fù)”對重復(fù)率的影響，也不能完全反映設(shè)區(qū)的市立法重復(fù)問題[17]。重復(fù)論和擴(kuò)張論或創(chuàng)制論雖然名義不同，看似是風(fēng)馬牛不相及的，但是兩者均是反映地方立法權(quán)的行使問題，相互對立又相輔相成，同時(shí)在重復(fù)和擴(kuò)張之間存在一個(gè)中間地帶——細(xì)化，可以說重復(fù)、細(xì)化、擴(kuò)張三部分構(gòu)成了一般完整的地方立法。甚至可以說重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制是一體三面的，重復(fù)論和擴(kuò)張論相互對應(yīng)，故考察地方立法重復(fù)率也相應(yīng)能得出細(xì)化率和創(chuàng)制率。因此本文通過對設(shè)區(qū)的市地方立法和該領(lǐng)域相應(yīng)的省級立法及中央立法進(jìn)行對比，分別計(jì)算其相關(guān)的比值，以期得出較為合理的設(shè)區(qū)的市重復(fù)立法率并進(jìn)一步分析其原因，以此探究設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使。二審視：設(shè)區(qū)的市立法與上位法之聯(lián)系分析我國設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)的行使問題，最好的方法或許是對全國設(shè)區(qū)的市地方立法進(jìn)行一個(gè)全面的考察，但對現(xiàn)行有效的將近5000部設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)進(jìn)行全面研究既無必要也無可能。（一）初探：設(shè)區(qū)的市與上位法之選取要把握設(shè)區(qū)的市立法與上位法關(guān)系，可以通過樣本分析以小見大。從全國選取四川省、寧夏回族自治區(qū)、河北省、吉林省、福建省等5個(gè)省、自治區(qū)的14個(gè)市[18]（瀘州市、綿陽市、成都市、銀川市、石嘴山市、邯鄲市、唐山市、保定市、白城市、長春市、廈門市、三明市、漳州市、南平市）的城市市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域立法[19]（以下簡稱“市容環(huán)衛(wèi)立法”）作為分析樣本，雖然這14件法規(guī)不能全面地反映所有設(shè)區(qū)的市立法權(quán)行使的現(xiàn)狀，但是較為典型地反映出了設(shè)區(qū)的市地方立法的一些特點(diǎn)。選取市容環(huán)衛(wèi)立法作為樣本的理由如下：（1）表現(xiàn)出較強(qiáng)的地方性，中央干預(yù)較少，有著較大的立法空間；（2）該領(lǐng)域的立法權(quán)被《立法法》授予設(shè)區(qū)的市行使；（3）截至2019年2月，多個(gè)省、自治區(qū)的省級地方性法規(guī)和相應(yīng)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)均涉及該領(lǐng)域，提供了為數(shù)眾多的分析樣本。地方性法規(guī)和其他的地方規(guī)范性文件的一個(gè)重大區(qū)別就在于地方性法規(guī)可以設(shè)置行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制[20]，因此，分析地方立法的重點(diǎn)是分析其具有法律責(zé)任的條款，即考察地方立法在行政許可、行政處罰和行政強(qiáng)制等方面的設(shè)定。這其中，有關(guān)法律責(zé)任和法律后果的處罰條款設(shè)計(jì)范圍最廣、數(shù)量最多，更具有綜合性和廣泛性的特點(diǎn)，所以，考察地方立法中的行政處罰條款更能反映出地方立法和上位法的關(guān)系。同時(shí)，規(guī)范內(nèi)部的法條之間并非“井水不犯河水”的獨(dú)立關(guān)系，而往往存在千絲萬縷的聯(lián)系，一些法條的適用往往以另一些法條為前提。拉侖茲曾提出“不完全法條”的概念[21]。在現(xiàn)代立法中，這種依靠其他法條才能產(chǎn)生效力，抑或需要組成法條群才能產(chǎn)生效力的情形愈來愈多，這就導(dǎo)致了在地方立法中僅以某一條文的重復(fù)徑直認(rèn)定為“重復(fù)上位法”存在不合理性。而且我國的立法體制是“一元、兩級、多層次”。雖然我國法律淵源復(fù)雜，立法主體為數(shù)較多，但必須承認(rèn)的一個(gè)前提是我國只有一個(gè)統(tǒng)一的法律體系[22]。故存在上位法的某些法條，如果地方立法不重復(fù)，要么有損地方立法的相對自主性和完整性，要么通過改變上位法而破壞我國法制的統(tǒng)一。因此，對這部分重復(fù)，我們做出否定性的評價(jià)是沒有意義的，它理應(yīng)排除在不必要的重復(fù)之外。因此，基于上述原因，本文從具有法律后果的條款入手，研究地方立法中這些條款同上位法的關(guān)系，進(jìn)而分析設(shè)區(qū)的市地方立法同上位法的關(guān)系。此外，因?yàn)楦鞯匾?guī)范對于相同的內(nèi)容在條款的設(shè)置上差異過大，如果直接以條款為分析對象不能較為合理地得出分析數(shù)據(jù)。故分析樣本時(shí)，沒有直接以各地立法的“條”或“款”作為分析和統(tǒng)計(jì)單位，而是直接以懲罰的“行為”作為分析工具。（二）對比：設(shè)區(qū)的市立法與上位法之比較以地方立法規(guī)制“行為”為分析工具有著極大的優(yōu)越性。例如國務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（2017年修正）[23]第三十四條第（一）項(xiàng)禁止的“隨地吐痰、便溺，亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物”行為在《南平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法中》第二十五條中被拆分為“隨地吐痰、便溺”和“亂扔瓜果皮核、紙屑、煙蒂、飲料罐、玻璃瓶（渣）、包裝袋（盒）等廢棄物”兩項(xiàng)。故條款數(shù)據(jù)上的誤差將會對分析樣本的結(jié)果造成不良影響。而如果以“行為”為單位，就可以較大程度地避免上述問題，比如，可以將國務(wù)院規(guī)定第三十四條第（一）項(xiàng)歸納為“禁止隨地排泄”和“禁止隨意丟棄廢物”兩個(gè)行為。又如《石家莊市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》（2010年修正）第八條規(guī)定：“不得在街道兩側(cè)和公共場地堆放物料、搭建建筑物、構(gòu)筑物或者其他設(shè)施。因建設(shè)等特殊需要，必須征得城市管理部門同意，按規(guī)定辦理有關(guān)手續(xù)。并應(yīng)當(dāng)保持整潔，接受監(jiān)督管理。在街道兩側(cè)臨時(shí)設(shè)置攤位、停車場，須征得城市管理部門同意后，按照有關(guān)規(guī)定辦理審批手續(xù)。各經(jīng)營者要按指定的范圍、地點(diǎn)、時(shí)間擺攤經(jīng)營，攤位周圍五米內(nèi)保持整潔。嚴(yán)禁占道、占用公共場所露天燒烤。市區(qū)街道兩側(cè)和廣場周圍禁止店外經(jīng)營?！痹摋l共四款，規(guī)制占用道路和公共場所的行為，該條包括“堆放物料”“搭建建筑物”“臨時(shí)設(shè)攤”“臨時(shí)設(shè)置停車場”“占道露天燒烤”“戶外經(jīng)營”等六種行為。而其他的地方立法可能會規(guī)定到一條之內(nèi)，如《白城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第十二條規(guī)定“禁止在市區(qū)街路兩側(cè)建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施設(shè)備上懸掛或堆放有礙市容觀瞻的物品，禁止商販占用街道隨意擺攤設(shè)點(diǎn)、流動經(jīng)營，禁止中重型車輛碾壓人行步道、小區(qū)巷道，禁止擅自在街路兩側(cè)占道修理、清洗車輛、收購廢品、擺放物品、堆放物資等。違反規(guī)定的，由城管部門依法清理，并處200元至500元罰款”。該條僅僅一個(gè)條文同樣規(guī)制占用道路和公共場所的行為，卻包括“戶外吊掛”“臨時(shí)設(shè)攤”“流動經(jīng)營”“車輛越界行駛”“占道修車”“占道洗車”“收購廢品”“堆放物資”等八種行為。因此，以條款為分析對象并不能較為合理地反映出條文的重復(fù)率，而以行為作為分析工具可以跨越不同的條款對其進(jìn)行分析，能夠得出較為合理的分析數(shù)據(jù)。另外，盡管對所有的樣本數(shù)據(jù)以統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行認(rèn)定并檢驗(yàn)，但統(tǒng)計(jì)者的主觀性難免帶來相應(yīng)的誤差，所以，本文統(tǒng)計(jì)結(jié)果上較微小的數(shù)字差異可能并不代表兩者間的實(shí)質(zhì)性區(qū)別。在具體分析之前，首先整體對比下位法相對于上位法的規(guī)制情況，因此根據(jù)上述認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，將14個(gè)設(shè)區(qū)的市及相應(yīng)的上位法中市容環(huán)衛(wèi)立法中規(guī)制的行為數(shù)量統(tǒng)計(jì)如下（見表1）。同時(shí)以“行為比”即下位法行為數(shù)和上位法行為數(shù)的比值為分析指標(biāo)。行為比越高，說明在一定程度上下位法的擴(kuò)張程度越高，行為比越低則情況相反。在本文的統(tǒng)計(jì)中，列為上位法的法規(guī)為國務(wù)院的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》和5個(gè)省、自治區(qū)的市容環(huán)衛(wèi)立法。其中國務(wù)院的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定應(yīng)處罰行為19項(xiàng)，在表1中不再列出，僅僅列出設(shè)區(qū)的市立法與該上位法的行為比，以行為比一指代設(shè)區(qū)的市立法相對于中央立法的應(yīng)處罰行為比值。而省級領(lǐng)域的市容環(huán)衛(wèi)立法規(guī)制的應(yīng)處罰行為數(shù)將在表1中列出，設(shè)區(qū)的市立法相對于省級立法的應(yīng)處罰行為比值以行為比二指代。表1市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域地方立法規(guī)制行為數(shù)量統(tǒng)計(jì)法規(guī)歸屬法規(guī)名稱行為數(shù)行為比一行為比二福建省福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法17廈門市廈門市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例221.161.29三明市三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例311.631.82漳州市漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)定130.680.76南平市南平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法3822.24河北省河北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例①47保定市保定市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例361.890.77邯鄲市邯鄲市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例482.531.02唐山市唐山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例311.630.66吉林省吉林省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例21白城市白城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例422.212長春市長春市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例502.632.38四川省四川省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例28成都市成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例3821.36綿陽市綿陽市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例432.261.54瀘州市瀘州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例281.471寧夏回族自治區(qū)寧夏回族自治區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例32石嘴山市石嘴山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例271.420.84銀川市銀川市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例291.530.91平均值34①1.791.33①該條例制定于2008年，經(jīng)2011年和2017年兩次修改，但修改均為個(gè)別條款。2017年9月頒發(fā)的《河北省人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于修改部分法規(guī)的決定（2017）》第六條規(guī)定修改《河北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》第三十七條第一款，將教學(xué)、科研和特殊情況下飼養(yǎng)家畜家禽的審批取消。①該數(shù)值僅計(jì)算設(shè)區(qū)的市立法中規(guī)定的應(yīng)處罰行為的平均數(shù)，而沒有將省級的數(shù)值納入。|Excel下載表1市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域地方立法規(guī)制行為數(shù)量統(tǒng)計(jì)從表1的數(shù)據(jù)來看，似乎能夠得出設(shè)區(qū)的市立法擴(kuò)張程度較高的結(jié)論。大部分設(shè)區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)立法中的應(yīng)處罰行為的數(shù)量都多于上位法規(guī)定的應(yīng)處罰行為的數(shù)量。行為比一中，有6個(gè)城市的比值大于或等于2，71.43%以上的城市比值大于1.5，僅有1個(gè)城市的比值小于1；從行為比二看，僅有3個(gè)城市的比值大于或等于2，兩個(gè)城市的比值大于1.5且小于2，而其余9個(gè)城市的比值徘徊在1附近，甚至有5個(gè)城市比值低于1。從平均值來看，行為比一的平均值接近1.8，而行為比二的平均值卻不足1.5。因此，從以上數(shù)據(jù)的分析中可以看出，在市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的立法中，設(shè)區(qū)的市地方立法相對于中央立法來說擴(kuò)張程度較高，而相對于省級地方立法來說，擴(kuò)張程度較低，甚至沒有擴(kuò)張。造成這種現(xiàn)象的原因何在？僅從該表格中不能得出合理的解釋，需要進(jìn)一步分析設(shè)區(qū)的市立法中規(guī)定的應(yīng)處罰行為與中央立法和省級地方立法規(guī)定的應(yīng)處罰行為的關(guān)系。三梳理：設(shè)區(qū)的市立法與上位法關(guān)系分析前文已經(jīng)提到，下位法相對于上位法來說有重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制三種關(guān)系，因此本文將設(shè)區(qū)的市地方立法和上位法放置于這三種關(guān)系的比較之中。由于語言存在模糊性的特征，概念相互之間存在交叉的模糊地帶，在研究設(shè)區(qū)的市立法與上位法的關(guān)系之前，有必要對關(guān)系類型的內(nèi)涵和外延進(jìn)行定義，因此首先確定這三者的語義地帶。（一）重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)定1.立法重復(fù)的認(rèn)定立法重復(fù)是下位法的篇章結(jié)構(gòu)和上位法一一對應(yīng)；下位法和上位法“一字不差”或大部分照抄；在內(nèi)容上把上位法的條款進(jìn)行分解、變換、組合，重新表述上位法[24]。本文以應(yīng)處罰行為為分析對象，故第一種情形在此無法涉及。而第二種情形是相對容易識別的。第三種情形相對復(fù)雜，需要對下位法條文和上位法條文之間的內(nèi)容吻合度作出判斷，較易與規(guī)范的細(xì)化現(xiàn)象發(fā)生混淆。比如《成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十五條規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)在城市道路上施工、維修管道、清疏溝渠、打圍作業(yè)、裝卸物品的，應(yīng)當(dāng)采取防塵降塵措施，及時(shí)清除有關(guān)構(gòu)筑物、渣土、淤泥、污物等，保障正常通行，保持路面清潔。”該條與其上位法《四川省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十一條規(guī)定相重合。四川省的條例第二十一條規(guī)定：“經(jīng)批準(zhǔn)，占用或者挖掘城市道路的，施工產(chǎn)生的垃圾應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)。竣工后應(yīng)當(dāng)及時(shí)恢復(fù)路面原狀?！背啥际械臈l例看似對四川省條例規(guī)制的占用道路施工進(jìn)行了分類，屬于規(guī)范細(xì)化。然而，將“占用或者挖掘城市道路的”施工變?yōu)椤霸诔鞘械缆飞鲜┕?、維修管道、清疏溝渠、打圍作業(yè)、裝卸物品的”只是對上位法條文中的概念在語言中進(jìn)行了列舉，并未在上位法框架內(nèi)作出有意義的區(qū)分，沒有實(shí)質(zhì)上細(xì)化這一規(guī)范，因此這種情況應(yīng)被歸入下位法與上位法重合的范疇。2.立法細(xì)化的認(rèn)定所謂立法細(xì)化，是指下位法在上位法的框架之內(nèi)對上位法的規(guī)定進(jìn)行區(qū)分，對不同的行為予以不同的處罰，并且處罰幅度在上位法規(guī)定的框架之內(nèi)；或者是下位法對上位法不易執(zhí)行的規(guī)定明確其標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。前者如《寧夏回族自治區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第四十九條第五項(xiàng)規(guī)定：“單位或個(gè)人違反第三十三條第一款規(guī)定，在市區(qū)飼養(yǎng)家畜家禽的，責(zé)令限期改正，給予警告；逾期拒不改正的，處以二百元至一千元罰款?！毕挛环ā躲y川市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第四十八條規(guī)定：“違反本條例第二十六條規(guī)定，擅自飼養(yǎng)家禽、家畜的，責(zé)令限期處理。拒不改正的，予以沒收，可按每只（頭）處20元以上200元以下罰款；飼養(yǎng)犬類、信鴿等寵物，影響市容環(huán)境衛(wèi)生或居民生活的，責(zé)令改正。拒不改正的，予以沒收，并處20元以上200元以下罰款?！便y川市的條款細(xì)化對家畜家禽的處罰幅度為“每只（頭）處20元以上200元以下罰款”。后者如《寧夏回族自治區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十六條規(guī)定禁止在劃定的區(qū)域外進(jìn)行汽車清洗等經(jīng)營活動，下位法《石嘴山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第二十五條在此基礎(chǔ)上對其細(xì)化規(guī)定，明確從事汽車清洗活動所需的條件：“設(shè)置機(jī)動車清洗場所的，應(yīng)當(dāng)符合國家標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，并具備以下條件：（一）經(jīng)營場所符合市容和環(huán)境衛(wèi)生相關(guān)規(guī)定；（二）有污水、淤泥收集、處理等設(shè)施；（三）法律、法規(guī)、相關(guān)技術(shù)規(guī)范規(guī)定的其他條件?！庇秩纭逗愂谐鞘惺腥莺铜h(huán)境衛(wèi)生條例》第四十二條屬于規(guī)制施工作業(yè)的條款，其第（一）項(xiàng)規(guī)定“施工現(xiàn)場按照規(guī)定設(shè)置硬質(zhì)材料連續(xù)圍檔，主干道不得低于2.5米，其他道路不得低于1.8米；屬于道路和各類管線施工現(xiàn)場一并設(shè)置安全標(biāo)志和警示燈具”和第（三）項(xiàng)規(guī)定“施工現(xiàn)場的進(jìn)出道路硬化，進(jìn)出1∶1設(shè)置車輛沖洗設(shè)施，防止施工現(xiàn)場進(jìn)出車輛帶泥污染道路”是對《河北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》第二十七條對施工作業(yè)要求的細(xì)化，該條款僅僅規(guī)定：“城市施工現(xiàn)場作業(yè)應(yīng)當(dāng)符合下列規(guī)定：（一）在批準(zhǔn)的占地范圍內(nèi)封閉作業(yè)；（二）臨街施工現(xiàn)場周圍設(shè)置安全護(hù)欄和圍蔽設(shè)施；（三）停工場地及時(shí)整理，并符合安全標(biāo)準(zhǔn)；（四）拆除建筑物、構(gòu)筑物，采取防塵措施；（五）對車輛進(jìn)出施工現(xiàn)場道路進(jìn)行硬化；（六）渣土及時(shí)清運(yùn)，保持整潔；（七）駛離施工現(xiàn)場的車輛保持清潔；（八）施工排水按規(guī)定排放，不得外泄污染路面：（九）工程竣工后，及時(shí)清理和平整場地。”從以上條文的分析中可以看出，立法細(xì)化要求下位法條文對上位法抽象的概念作出有意義的區(qū)分，而立法重復(fù)只是簡單地對上位法規(guī)定的再現(xiàn)，但兩者都沒有超出上位法的框架。3.立法創(chuàng)制的認(rèn)定地方立法創(chuàng)制是指在上位法尚未規(guī)定的情況下下位法就將其納入立法規(guī)制，或者下位法的內(nèi)容超出了上位法規(guī)定的范圍。本文視角下討論的立法創(chuàng)制僅僅涉及立法的“擴(kuò)張”而不涉及立法的“收縮”，只有規(guī)范內(nèi)容的擴(kuò)張才意味著地方立法機(jī)關(guān)進(jìn)行了創(chuàng)制性活動，而單純減少上位法規(guī)定的內(nèi)容可能是因?yàn)橹贫C(jī)關(guān)認(rèn)為沒有必要過多重復(fù)上位法已有的規(guī)定，應(yīng)該納入立法重復(fù)的視角。立法創(chuàng)制的表現(xiàn)形式較多，如《長春市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第四十條規(guī)定：“承擔(dān)清除冰雪責(zé)任的單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定的時(shí)限、標(biāo)準(zhǔn)完成清除冰雪任務(wù)。違反前款規(guī)定的，處以二百元以上兩千元以下的罰款?！睂ο鄳?yīng)的責(zé)任人創(chuàng)制了冰雪清除的義務(wù)，并規(guī)定了法律后果。而上位法《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》并未規(guī)定相應(yīng)的內(nèi)容，另一上位法《吉林省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十三條僅做了宣示性規(guī)定：“市（州）、縣（市）人民政府應(yīng)當(dāng)制定清除冰雪預(yù)案并組織實(shí)施，及時(shí)清除城市道路上的冰雪?！痹谠摋l例第七章“法律責(zé)任”中并無處罰責(zé)任。又如，《瀘州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第七十一條規(guī)定：“違反本條例第三十九條規(guī)定，未按照規(guī)定的時(shí)間或者地點(diǎn)投放大件垃圾的，責(zé)令限期改正，對個(gè)人處五十元以上二百元以下罰款，對單位處五千元以上二萬元以下罰款?！睂耐斗胚M(jìn)行了分類，創(chuàng)制了“大件垃圾投放”這一規(guī)制行為。其上位法《四川省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》關(guān)于垃圾的投放僅在第三十四條第一款規(guī)定：“任何單位和個(gè)人，都應(yīng)當(dāng)依照城市市容環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式傾倒垃圾、糞便?！边@些創(chuàng)制在地方立法中存在不多，但均補(bǔ)充了上位法的不足和調(diào)整的空白。綜上，本文中所稱的重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制可用表2予以歸納。表2設(shè)區(qū)的市立法與上位法關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)重復(fù)下位法重復(fù)上位法條文或?qū)ι衔环l文重新表述但內(nèi)容一致細(xì)化下位法在上位法框架內(nèi)進(jìn)行區(qū)分或明確上位法規(guī)定創(chuàng)制下位法將上位法尚未規(guī)定的事項(xiàng)納入調(diào)整范圍|Excel下載表2設(shè)區(qū)的市立法與上位法關(guān)系的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)（二）地方立法與上位法關(guān)系的梳理認(rèn)定為了梳理設(shè)區(qū)的市地方立法與上位法的關(guān)系，將設(shè)區(qū)的市市容環(huán)衛(wèi)領(lǐng)域的立法規(guī)定的應(yīng)處罰行為與上位法規(guī)定的應(yīng)處罰行為進(jìn)行對比，分別計(jì)算出重復(fù)率、細(xì)化率和創(chuàng)制率（分別以重復(fù)行為數(shù)、細(xì)化行為數(shù)、創(chuàng)制行為數(shù)除以行為總數(shù)）。因設(shè)區(qū)的市有著中央立法和省級立法雙重的上位法，將分別計(jì)算設(shè)區(qū)的市地方立法所占比例（見表3、表4）。同時(shí)為了進(jìn)一步明確上位法之間的關(guān)系，相應(yīng)地也將計(jì)算省級立法的重復(fù)率、細(xì)化率和創(chuàng)制率（見表5）。表3設(shè)區(qū)的市地方立法和中央立法的關(guān)系單位：個(gè)，%法規(guī)名稱行為總數(shù)重復(fù)行為重復(fù)率細(xì)化行為細(xì)化率創(chuàng)制行為創(chuàng)制率廈門市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例224184181464三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例3151613421342漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法3892411291847保定市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例36154210281131邯鄲市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例48183814291633唐山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例319291548723白城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例42102415361740長春市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例50122415302346成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例38123213341334綿陽市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例4392117401740瀘州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例2862110361243石嘴山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例271141830830銀川市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例2982811381034平均值349.52811.33313.239|Excel下載表3設(shè)區(qū)的市地方立法和中央立法的關(guān)系表4設(shè)區(qū)的市地方立法和省級地方立法的關(guān)系單位：個(gè)，%法規(guī)名稱行為總數(shù)重復(fù)行為重復(fù)率細(xì)化行為細(xì)化率創(chuàng)制行為創(chuàng)制率廈門市市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例223149411045三明市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例318265161858漳州市市容和環(huán)境衛(wèi)生“門前三包”責(zé)任區(qū)管理若干規(guī)平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法3871814371745保定市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例3612331747719邯鄲市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例48112327561021唐山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例3110321755413白城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例4281924571024長春市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例5091830601122成都市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例3811292053718綿陽市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例4310232558819瀘州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例287251657518石嘴山市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例2710371244519銀川市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例299311345724平均值348.52516.548.5926|Excel下載表4設(shè)區(qū)的市地方立法和省級地方立法的關(guān)系表5市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域省級立法和中央立法的關(guān)系單位：個(gè)，%法規(guī)名稱行為總數(shù)重復(fù)行為重復(fù)率細(xì)化行為細(xì)化率創(chuàng)制行為創(chuàng)制率福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例47112323491328吉林省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例21419838943四川省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例287251657518寧夏回族自治區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例327221650928平均值2972413.8488.228|Excel下載表5市容環(huán)境衛(wèi)生領(lǐng)域省級立法和中央立法的關(guān)系從表3、表4、表5的觀察發(fā)現(xiàn)，在重復(fù)、細(xì)化、創(chuàng)制三種關(guān)系中，設(shè)區(qū)的市立法無論是與中央立法比較還是與省級立法比較，重復(fù)率都是最低的，分別為28%和25%，同樣省級立法中的重復(fù)率為24%，也是最低的?？梢缘贸鋈缦陆Y(jié)論：設(shè)區(qū)的市重復(fù)立法規(guī)定所占比例較低，純粹復(fù)制上位法條文的情況并不多見。另外從具體內(nèi)容看，單純復(fù)制上位法規(guī)定的情況也較為罕見。重復(fù)立法多數(shù)都對重復(fù)內(nèi)容進(jìn)行了改寫和重構(gòu)，完全復(fù)制上位法內(nèi)容的比例并不多見。一個(gè)值得關(guān)注的現(xiàn)象是，設(shè)區(qū)的市立法相對于中央立法來說，創(chuàng)制率最高為39%，細(xì)化率次之為33%，創(chuàng)制率與細(xì)化率相差不大；設(shè)區(qū)的市立法相對于省級立法來說，細(xì)化率最高為48.5%，創(chuàng)制率次之僅有26%，相差22.5個(gè)百分點(diǎn)。同樣是上位法，設(shè)區(qū)的市立法相對于中央立法創(chuàng)制率較高但是與細(xì)化率差別不大，而相較于中央立法細(xì)化率最高且與創(chuàng)制率相差較大。這一差別，通過省級立法與中央立法的關(guān)系似乎可以看出端倪，省級立法相對于中央立法來說，細(xì)化率最高為48%，創(chuàng)制率次之為28%?？梢缘贸鋈缦陆Y(jié)論：三級立法權(quán)之間，地方立法權(quán)的行使主要是對上位法的細(xì)化，有少許的創(chuàng)制和重復(fù)；設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使主要是對省級立法的細(xì)化，并有少許的創(chuàng)制和重復(fù)，因此設(shè)區(qū)的市立法相對于中央立法有較高的創(chuàng)制率。而且從具體的內(nèi)容來看，設(shè)區(qū)的市地方立法規(guī)制的行為，相對于中央立法來說是創(chuàng)制行為，相對于省級立法來說卻是重復(fù)或細(xì)化行為。例如，《唐山市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生條例》規(guī)定了責(zé)任區(qū)制度和責(zé)任人的義務(wù)，該條例第十一條第三、四款規(guī)定：“城市市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人對責(zé)任區(qū)范圍內(nèi)的積雪應(yīng)當(dāng)及時(shí)清掃和鏟除，違反規(guī)定的，責(zé)令改正；拒不改正的，處以五十元以上二百元以下罰款；對責(zé)任區(qū)內(nèi)的垃圾、糞便應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，并依照城市市容和環(huán)境衛(wèi)生主管部門規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式傾倒。違反規(guī)定的，予以警告，責(zé)令改正，不足一噸處以五十元以上二百元以下罰款；超過一噸處以每噸一百元以上五百元以下罰款；責(zé)任人對責(zé)任區(qū)內(nèi)違反市容和環(huán)境衛(wèi)生管理規(guī)定的行為應(yīng)當(dāng)予以制止并向有關(guān)部門報(bào)告。無法落實(shí)行為人的，由責(zé)任人恢復(fù)原狀或者清除。”國務(wù)院的《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》并無該制度，故該條款相對于中央立法是創(chuàng)制性規(guī)定。但《河北省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》卻同樣設(shè)定了條款，該條例第三十二條規(guī)定：“城市市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人對責(zé)任區(qū)內(nèi)的垃圾、糞便應(yīng)當(dāng)及時(shí)清運(yùn)，依照市容和環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門規(guī)定的時(shí)間、地點(diǎn)、方式傾倒。違反規(guī)定的，予以警告，責(zé)令改正，不足一噸處以五十元以上二百元以下罰款；超過一噸處以每噸一百元以上五百元以下罰款。城市市容和環(huán)境衛(wèi)生責(zé)任人對責(zé)任區(qū)內(nèi)的積雪，應(yīng)當(dāng)及時(shí)清掃和鏟除，違反規(guī)定的，責(zé)令改正；拒不改正的，處以五十元以上二百元以下罰款?！睆纳鲜鑫谋究梢钥闯觯撝贫葢?yīng)當(dāng)是河北省的創(chuàng)制性立法，而唐山市的立法幾乎是重復(fù)了河北省的立法，可以說是“重復(fù)立法”。又如，《南平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第十五條創(chuàng)設(shè)“主要街道和重點(diǎn)區(qū)域的經(jīng)營者”的義務(wù)，應(yīng)當(dāng)保持門店美觀、清潔，處理好經(jīng)營垃圾，禁止隨意堆放、丟棄，這在國務(wù)院的條例中并無相應(yīng)的規(guī)定；但是另一上位法《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第二十八條規(guī)定：“機(jī)場、車站、碼頭、停車場、影劇院、體育場（館）、集貿(mào)市場、游樂場、醫(yī)院、商店、公園、風(fēng)景區(qū)等公共場所，經(jīng)營、管理單位應(yīng)按環(huán)境衛(wèi)生的要求設(shè)置符合標(biāo)準(zhǔn)的廁所、垃圾容器、廢物箱等環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施，并定期組織清掏、保潔、維修。商業(yè)攤點(diǎn)、建設(shè)施工工地和臨時(shí)搭建用戶應(yīng)自行設(shè)置生活垃圾、污水和糞便的集裝容器?！币虼?，《南平市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第十五條是對《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第二十八條的細(xì)化，而后者是對中央立法的創(chuàng)制。因此，在設(shè)區(qū)的市地方立法中，絕大多數(shù)是圍繞上位法已有規(guī)定進(jìn)行的延伸和拓展，并在可操作性上進(jìn)一步細(xì)化。而且就創(chuàng)制性規(guī)定來說，一方面設(shè)區(qū)的市地方立法的創(chuàng)制性規(guī)定大多是圍繞地方特征，如前文提到的長春市條例規(guī)定的冰雪清除問題，針對的是當(dāng)?shù)鬲?dú)有的天氣特征；另一方面，獨(dú)立性創(chuàng)制也可能與地方管理的嚴(yán)格程度相關(guān)，如瀘州市對大件垃圾的規(guī)定?？傮w而言，完全超越上位法和地方特征的創(chuàng)制性規(guī)定并不存在，設(shè)區(qū)的市立法權(quán)的行使大部分是在細(xì)化上位法已有的規(guī)定和重復(fù)上位法的規(guī)定。四保守性傾向與謹(jǐn)慎立法通過上一部分的分析可以看出，我國設(shè)區(qū)的市地方立法大體上具有遵從上位法的保守傾向，同時(shí)又不完全重復(fù)上位法的規(guī)定，而是在可操作范圍內(nèi)進(jìn)一步細(xì)化上位法。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的原因是多方面的，一是源于上位法日益詳盡的規(guī)定[25]，設(shè)區(qū)的市能夠獨(dú)立創(chuàng)制立法的領(lǐng)域不足。二是我國強(qiáng)調(diào)法制統(tǒng)一，如十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾指出：“（地方立法）要與國家立法保持一致，不得違反上位法。在國家已經(jīng)立法的領(lǐng)域，地方立法的任務(wù)是把國家的法律、法規(guī)與本地的實(shí)際情況結(jié)合起來，進(jìn)一步具體化，保證其在本行政區(qū)域內(nèi)得到貫徹實(shí)施。這類實(shí)施性的地方立法，要特別注意和國家法律、行政法規(guī)保持一致，不得違反上位法?！盵26]三是我國曾貫徹“宜粗不宜細(xì)”的立法思想，立法細(xì)化有著較大的現(xiàn)實(shí)需求[27]。四是從“法律秩序”（LegalOrder）理論出發(fā)來看，法律秩序是一個(gè)不同級的諸規(guī)范的等級體系，較低的規(guī)范為一個(gè)較高的規(guī)范所決定，后者又為一個(gè)更高的規(guī)范所決定，層層遞進(jìn)，形成整個(gè)法律秩序的統(tǒng)一體[28]，地方立法為中央立法所決定，理論上應(yīng)當(dāng)是對其的細(xì)化。五是“地方性事務(wù)”[29]概念界定不清，《立法法》規(guī)定了專屬于中央立法權(quán)的事項(xiàng)，但對于地方法規(guī)規(guī)制的“地方性事務(wù)”卻沒有規(guī)定，其他法律同樣沒有對該概念的解讀或限定[30]。這些理論解釋雖從不同角度分析了設(shè)區(qū)的市立法細(xì)化或者說地方立法創(chuàng)制率不高的原因，卻并不能說明為何設(shè)區(qū)的市立法細(xì)化率最高，因?yàn)檫@些理論解釋同樣能夠得出設(shè)區(qū)的市地方立法重復(fù)率最高的結(jié)論[31]。如果我們從地方立法的保守性問題，深入分析地方人大的立法行為，能夠看出地方人大立法以“謹(jǐn)慎立法”為主，從而能夠理解地方立法以細(xì)化為主的行為邏輯。目前我國正處于政府治理模式轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期[32]，關(guān)于中國治理模式的轉(zhuǎn)型學(xué)界論述頗多，在此不再贅述[33]。但從運(yùn)行條件來說，轉(zhuǎn)型期的地方人大不僅受到壓力型、法理型等多種機(jī)制影響[34]，而且面臨著日益復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會條件。故而設(shè)區(qū)的市人大行使地方立法權(quán)不僅要滿足合法性要求，更要能夠解決經(jīng)濟(jì)社會中的實(shí)際問題。因此，設(shè)區(qū)的市人大一方面要保持對上位法的遵從，立法不超脫上位法的界限，維護(hù)法制統(tǒng)一；另一方面考慮到自身的特殊條件，設(shè)區(qū)的市人大必須對地方特殊的調(diào)整對象作出回應(yīng)，對當(dāng)?shù)厍闆r進(jìn)行規(guī)制。如地方性法規(guī)的執(zhí)行需要強(qiáng)制力的保障，地方人大在立法時(shí)不應(yīng)該僅僅提出一個(gè)行政管理或者民事權(quán)利的基本原則，而不對具體調(diào)整手段作任何規(guī)定，使整個(gè)制度變成“空中樓閣”。但從立法權(quán)限來看，法規(guī)的設(shè)定需要通過行政執(zhí)法或者民事司法兩種調(diào)整手段來確保執(zhí)行，然而地方立法在此方面僅存在有限的空間。因此，設(shè)區(qū)的市人大在立法時(shí)無論是賦予行政機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)，還是設(shè)定相對人義務(wù)，抑或設(shè)定公民民事權(quán)利，都顯得左右為難。設(shè)區(qū)的市立法即使設(shè)定一項(xiàng)管理權(quán)限，由于受到上位法的限制，無法設(shè)定相應(yīng)的行政處罰或者行政強(qiáng)制，管理權(quán)也就無從“落地”；有時(shí)規(guī)定了公民的一項(xiàng)民事權(quán)利，在明確對應(yīng)民事義務(wù)時(shí)，卻猶豫是否會觸碰到民事基本制度而越權(quán)。而且在我國單一制之下，特別強(qiáng)調(diào)地方立法對上位法的“不抵觸”。如十二屆全國人大法律委員會主任委員喬曉陽曾指出：“（地方立法）要與國家立法保持一致，不得違反上位法。在國家已經(jīng)立法的領(lǐng)域，地方立法的任務(wù)是把國家的法律、法規(guī)與本地的實(shí)際情況結(jié)合起來，進(jìn)一步具體化，保證其在本行政區(qū)域內(nèi)得到貫徹實(shí)施。這類實(shí)施性的地方立法，要特別注意和國家法律、行政法規(guī)保持一致，不得違反上位法。”[35]故而設(shè)區(qū)的市人大在多重壓力之下呈現(xiàn)保守性傾向。立法技術(shù)也加深了設(shè)區(qū)的市地方立法的保守性傾向。受限于立法技術(shù)，倘若地方立法的原創(chuàng)性過于粗糙，超出合理界限，在當(dāng)前的信息時(shí)