我國文化市場發(fā)展與監(jiān)管創(chuàng)新性研究

我國文化市場發(fā)展與監(jiān)管創(chuàng)新性研究

黨的十七屆六中全會提出，要構建統(tǒng)一開放競爭有序的現代文化市場體系。我國文化市場體系的發(fā)展是伴隨著改革開放和社會主義現代化建設的逐步深入，不斷成熟和壯大的。發(fā)軔于1979年廣東東方賓館的音樂茶座，發(fā)了中國文化市場的先聲。進入21世紀以來，網絡文化業(yè)態(tài)的形成和廣泛應用，使文化市場產品供應空前豐富，文化消費達到前所未有的高峰。這為文化產業(yè)成為國民經濟支柱性產業(yè)，為文化大發(fā)展大繁榮提供了歷史機遇和堅實的基礎。在新的歷史條件下，如何進一步培育市場主體，促進文化產品和要素的合理配置與流動，如何創(chuàng)新監(jiān)管方式，為文化大發(fā)展大繁榮提供良好的政策環(huán)境并保駕護航，是文化管理部門面臨的重要課題。本文將立足于當前文化市場發(fā)展與監(jiān)管的現狀，對下一步的發(fā)展趨勢進行科學研判，并提出相應的創(chuàng)新性監(jiān)管思路及手段，為加強文化市場建設與管理、創(chuàng)新文化市場監(jiān)管體制機制提供參考。一市場與管理現狀目前，中國的文化市場業(yè)已形成品種豐富、內容多樣、結構較為合理的市場格局。從市場門類看，文化市場主要涵蓋了文化文物、新聞出版、廣播電視電影三大領域，形成了實體與虛擬兩大文化消費市場門類：以歌舞娛樂、演出、音像、電影、藝術品、文物、書報刊、電子出版物等為代表的實體文化消費市場以及以網吧、網絡游戲、網絡音樂、網絡動漫、網絡視聽、網絡文學等為代表的虛擬文化消費市場。據統(tǒng)計，2010年我國文化及相關產業(yè)法人單位增加值達11052億元，占國內生產總值（GDP）的比重達2.75%。其中，全國文化市場經營機構數量為78.6萬個，從業(yè)人員達1388863人，經營面積7993萬平方米，資產總計1615億元，實現利潤總額375億元；全國出版、印刷和發(fā)行服務業(yè)實現總產出12698億元、增加值3503億元；全國廣播電視電影行業(yè)總收入達2238億元，其中電影行業(yè)帶來的綜合效益達157億元。在監(jiān)管上，形成了主體準入、內容管理、運營監(jiān)管和執(zhí)法監(jiān)督四個環(huán)節(jié)的文化市場管理體制，確立了“立、堵、建、疏、管”五管齊下的管理方式。截至“十一五”末，全國共有各級文化市場綜合執(zhí)法機構2653個，從業(yè)人員3萬人。在“十一五”期間共出動檢查30961803人次，受理舉報339402件，立案調查374086件，移交案件15964件，辦結案件334561件，警告經營單位552485家次，沒收非法物品11111萬余件，停業(yè)整頓97558家次，吊銷許可證16472家。二發(fā)展趨勢隨著世界多極化、經濟全球化的深入發(fā)展，圍繞綜合國力的全方位競爭更趨激烈。其中，文化的作用和地位更加凸顯。“文化既是推動社會發(fā)展的重要手段，又是社會文明進步的重要目標；既是凝聚人心的精神紐帶，又是民生幸福的關鍵內容；既直接貢獻于經濟增長，又對提升經濟發(fā)展質量發(fā)揮著重要作用”。[1]一方面，改革開放使中國的經濟得到巨大發(fā)展，經濟總量的不斷增大和恩格爾系數的持續(xù)下降，催生了文化消費的快速增長。黨的十七大提出推動文化大發(fā)展大繁榮，六中全會又制定了建設文化強國的偉大目標，為釋放文化生產力、變革文化的體制機制、培育文化要素市場、加快文化產業(yè)的成熟、繁榮文化市場指明了前進的方向。另一方面，在全球化和科技發(fā)展的背景下，催生了多元文化的交匯、共處、共生、協(xié)調和平衡；在同西方各種意識形態(tài)和思潮交融交流交鋒的過程中，需要堅持以我為主、為我所用，以更加寬廣的眼界和博大的胸懷，積極吸收借鑒世界各國人民創(chuàng)造的一切有利于加強我國社會主義文化建設的有益經驗，一切有利于豐富我國人民社會主義文化生活的優(yōu)秀文化成果，一切有利于發(fā)展我國文化事業(yè)和文化產業(yè)的經營管理理念和機制。這既是文化市場發(fā)展面臨的歷史機遇，也是文化市場監(jiān)管面臨的空前挑戰(zhàn)。在這樣一個宏大的背景下，文化市場呈現出以下的發(fā)展趨勢。（一）網絡形態(tài)的文化產品與服務，逐步取代傳統(tǒng)文化形態(tài)，成為文化消費的主要領域互聯網、移動網等信息網絡的發(fā)展，使“賽博空間”（cyberspace）已成為不容置疑的現實，對全球范圍內的政治、經濟、文化、社會領域產生了深刻的影響和根本的變革。網絡形態(tài)的文化產品與服務實際上已成為全球化進程中的一支重要力量，逐漸超越演藝、歌舞娛樂、音像等傳統(tǒng)文化市場，成為文化產業(yè)中增速最快、勢頭最好、規(guī)模最大的領域。以網絡游戲、網絡視頻、網絡音樂、網絡動漫、網絡文學、網絡演出、網吧為代表的網絡文化市場既具備傳統(tǒng)文化市場教育、娛樂、服務等功能，又呈現出許多傳統(tǒng)市場無法比擬的特性：一是網絡文化生產和消費不受時空限制；二是網絡文化生產和消費的個性化；三是網絡文化產品和服務具有共享性，而非傳統(tǒng)文化市場的排他性；四是在網絡文化市場中，生產者與消費者界限模糊，具有同一性的特點?；谝陨咸攸c，一方面，網絡文化的產品與服務呈現出爆炸式發(fā)展勢頭，形成了跨越式發(fā)展的模式，對中國的經濟發(fā)展產生了強勁的拉動作用。例如，2000年，中國網絡游戲市場規(guī)模僅為3000萬元，10年后的2010年攀升到349億元，增長幅度達1160多倍。2000年，音像制品是人們音樂消費的主要載體，十載光陰，昔日的大眾消費萎縮成小眾消費，人們欣賞、消費音樂的方式已轉移到網絡載體。據統(tǒng)計，當年內容服務提供商市場規(guī)模達23億元，成為支撐和推動網絡音樂市場發(fā)展的中堅力量。另一方面，網絡無邊界的特點，使網絡文化產品的傳播具備了脫離地域限制的自由；網絡數字化的特性，使網絡文化產品產生了瞬時傳播的能力。它能夠超越國界、超越意識形態(tài)、超越傳統(tǒng)國家管理的控制。同時，網上文化產品生產和消費一體化的趨勢，使得網絡事件突發(fā)性強，難以預防，事后懲戒的技術難度大。這些特點和特性給文化消費和管理帶來挑戰(zhàn)，以往熟知和行之有效的管理體制、機制和方式面臨著失靈的困境。網絡空間法律的滯后與缺失，使網絡中的倫理道德、價值觀念、行為規(guī)范，與社會主義核心價值體系漸行漸遠。在追求商業(yè)利潤的驅使下，對網民“眼球”的吸引導致網絡文化消費主義盛行，文化創(chuàng)造的商業(yè)目的追求取代了精神追求，娛樂功能排斥了審美價值和精神文化價值。因此，趨利避害、創(chuàng)新管理是繁榮文化市場的必然舉措。（二）文化市場管理與社會管理日益趨同文化市場是連接文化生產和消費的紐帶，是經濟發(fā)展和社會文明的必然需求。當前，我國既處于發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，又處于社會矛盾的凸顯期。在經濟快速發(fā)展中，社會的不平衡、不協(xié)調、不可持續(xù)問題依然突出。隨著文化大發(fā)展大繁榮的不斷推進，參與的市場要素日益增多，涉及的市場主體日趨復雜，文化市場的管理已不囿于文化行業(yè)內部事務。它涉及面廣，與其他職能部門、行政相對人、消費者都有著密切聯系，其社會性特點明顯。一方面，文化市場既要按照行業(yè)管理要求去運行，也有賴于各個職能部門的參與，其經營活動要遵守各有關部門的法律法規(guī)，如消防安全、治安管理、工商規(guī)定、食品規(guī)范等；另一方面，社會經濟發(fā)展中各個時期突出的矛盾和沖突，往往映射在文化產品和經營活動中，甚至成為社會矛盾和沖突的載體，例如未成年人進入網吧、電子娛樂場所，沉迷網絡游戲等現象，從管理上看是文化市場管理及執(zhí)法的問題，但從根源上探究，有些未成年人之所以沉迷，與其家庭失和、教育缺失等關系密切，沉迷是果，缺失是因。不能只是揚湯止沸，還要釜底抽薪，從社會管理和社會和諧的角度去觀照。面對如上趨勢，在文化市場管理中既要把握好文化市場管理的特殊性，又要遵循社會管理的普適性，應當而且必須將理念思路、體制機制、法律政策、方法手段放置于整個社會大背景下進行通盤考慮。特別是在互聯網廣泛運用、信息傳播多元與快速的背景下，需要在協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等諸多方面做到與社會管理相適應，防止個案的文化經營事件產生蝴蝶效應。（三）公權力與私權利相交疊加，使知識產權保護與公共文化利益的維護面臨更加復雜的局面在經濟全球化進程不斷加快，國際文化交流與合作不斷加深的趨勢中，對知識和智力資源的創(chuàng)造、占有和運用，已成為世界各國提升核心競爭力、增強綜合國力的戰(zhàn)略選擇。作為現代產權制度的重要組成部分，知識產權保護的作用和地位日益突出。文化市場知識產權保護工作，不僅是國際關注的問題，也是國內面臨的問題；不僅是文化單個領域的問題，也是涉及全局的問題；不僅是當前存在的問題，也是長期困擾我們的問題；不僅是文化市場管理的問題，也是關乎文化產業(yè)健康長久發(fā)展的問題。與國外知識產權保護以司法保護為主不同，我國當前在知識產權保護上實行的是行政執(zhí)法和刑事司法相銜接的保護體制。這樣的保護體制決定了文化市場在知識產權保護中作用凸顯、職責重大。國際上，近年來在WTO知識產權案和市場準入案中，對我國加強行政執(zhí)法保護的要求和壓力日趨增大。在國內，2011年全國文化市場知識產權保護的案由在全年執(zhí)法案件中的比例提升至30%左右。在強化打擊力度、加大保護措施的基礎上，要創(chuàng)新機制，協(xié)調、平衡好知識產權保護的各方利益和相關執(zhí)法邊界，才能基于我國經濟發(fā)展水平、產業(yè)發(fā)展現狀和市場管理能力，有效地做好保護工作，不失偏頗。一是處理好公權力與私權利的關系。知識產權從法律權屬上歸根結底是指以滿足個人需要為目的的權利，即私權。而行政執(zhí)法則是以維護公益為目的的公團體及其責任人在職務上的權力，亦稱為國家權力或公共權力，即公權。在社會關系的調整中，公權與私權通過不同方式既相互獨立又互為補充。由于我國是行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的保護體制，行政執(zhí)法的公權力既要維護私利最大化實現，保護國家得以產生、存在和發(fā)展的合理性基礎，同時又不能濫用公權，為利益集團所綁架。二是協(xié)調好行政保護的資源配置。行政執(zhí)法從職責屬性上看是有限執(zhí)法，其行政資源是有限的，其職責功能也是特定的。它是以維護公共利益為前提，通過監(jiān)督管理，對可能造成私權損害的行為進行糾偏和匡正。只有在侵犯知識產權的行為造成公共利益的損害時，它的介入才是公正、合法、有效的。在知識產權領域公共利益主要包括公共傳播、公共秩序、公平競爭、公共安全、公共道德等五個方面。體現在執(zhí)法實踐中，即需對屢次侵權、惡意侵權、內容違規(guī)侵權、經營性侵權等違法行為予以查處。三是把握好知識產權保護與國家文化安全維護的尺度。在經濟全球化進程中資本主義強勢文化的擴張，是通過形成西方的文化霸權和第三世界對西方的“文化歸附”實現的。例如，在網絡音樂市場中，西方國家利用全球范圍內互聯網法制普遍缺失的情況下，以百萬級的數量向我國進行音樂產品的傾銷，造成我國音樂產業(yè)萎靡、原創(chuàng)產品不振。同時，又在WTO的規(guī)則下，攻擊我對其知識產權不保護和市場不開放，以窮竭我國行政的、刑事的、司法的資源維護其利益。因此，在文化市場執(zhí)法中要把握好知識產權保護與國家文化安全維護的尺度，從被動的不平等的文化支配，轉向積極的主動的文化選擇，實現多元文化的交匯、共處、共生、協(xié)調和平衡。三創(chuàng)新發(fā)展文化市場發(fā)展的不竭動力需要運行有序的文化市場秩序作保障。健康的文化市場環(huán)境又依賴于規(guī)范高效的文化市場管理，而管理有效的核心則在于體制機制。在創(chuàng)新文化管理體制中，創(chuàng)建適應文化大發(fā)展大繁榮的體制機制是文化行政的創(chuàng)新重點。（一）雙三角的管理結構與行政機關垂直管理海關、金融、工商等不同，文化市場是以屬地管理為主，地方文化行政部門，既受本級政府統(tǒng)一領導，同時接受國務院或上級政府主管部門的業(yè)務指導，形成了全國文化市場管理的“雙三角”結構（見圖1）。圖1政策規(guī)制“倒三角”如圖1所示，文化市場的管理政策制定主要集中在中央與各省級文化行政部門。地市、縣區(qū)級文化部門多為執(zhí)行政策的角色。如此，政策的統(tǒng)一性和連貫性得以實現。在此結構中，省級文化主管部門既是政策的執(zhí)行者，也是政策的制定者，在執(zhí)行中央相關政策規(guī)定的總體框架下，因地制宜，根據本地的實際情況進行調整和細化，出臺指導本地工作的規(guī)章制度。如圖2所示，文化市場監(jiān)管和執(zhí)法工作主要集中在市縣文化市場綜合執(zhí)法機構。它們是文化市場的一線管理力量。中央與省級文化行政部門漸次地充當業(yè)務指導的角色，它們不參與具體的監(jiān)管處罰工作，而是對市場監(jiān)管和執(zhí)法過程中出現的各類新問題、新現象進行宏觀把握，并給出指導意見。圖2監(jiān)管執(zhí)法“正三角”（二）文化體制改革中的市場管理結構調整基于雙三角形管理結構，有效地整合管理資源、創(chuàng)新體制、激活機制，成為文化市場管理的改革方向與改革重點。黨的十七大和十七屆六中全會提出，在文化市場領域“構建統(tǒng)一開放競爭有序的現代文化市場體系”。在這個目標中，文化市場管理結構調整與制度安排成為題中應有之義。2004年，文化領域進行了綜合行政執(zhí)法改革試點，其后不斷加大力度，2010年底此項改革已基本完成。主要內容有兩個：一是建立文化市場管理的責任主體，即整合副省級及副省級以下城市文化（文物）、廣電、新聞出版（版權）各行政部門，實現三局合一，形成新的責任主體；二是整合副省級及副省級以下城市文化（文物）、廣電、新聞出版（版權）范圍等執(zhí)法隊伍，形成合一的綜合執(zhí)法隊伍，用被授權或委托的方式，行使文化市場相對集中的行政處罰權。這樣的制度安排，厘清了文化市場管理中多頭管理、政出多門的關系，將政策制定與行政執(zhí)法相對分離、相互監(jiān)督，形成清晰的管理格局，產生完整并有機結合的“平行四邊形”管理結構。如圖3所示，在“平行四邊形”的管理結構中，通過政策規(guī)制與監(jiān)管執(zhí)法的雙向融合統(tǒng)一，實現了中央、省級、地市級、縣區(qū)級的有機搭配，既體現中央及省級部門的宏觀指導、整體把握作用，又充分發(fā)揮基層監(jiān)管執(zhí)法第一線的力量作用，實現執(zhí)法重心下移。圖3監(jiān)管處罰與政策規(guī)制有機結合“平行四邊形”目前，各級文化行政部門正加快進度、加大力度推進綜合執(zhí)法改革。作為改革內容之一的行使行政處罰權的綜合執(zhí)法隊伍改革進展順利，地市級機構組建率達99%，縣區(qū)級機構組建率達92%。與此同時，各地的文化市場管理