廣州老年福利政策的發(fā)展：現(xiàn)狀、特點與建議（1996~2014）

廣州老年福利政策的發(fā)展現(xiàn)狀、特點與建議（1996~2014）

一中國老年福利的相關研究老年社會福利既具有一般社會福利制度的共性，又體現(xiàn)老年人生理、心理特征的特殊性，是根據(jù)老年人年齡的特殊需要和身體特點由社會提供給他們的物質和社會服務。廣義的老年福利是指政府、社會組織、市場、家庭等主體按照法律、部門規(guī)章制度及相關程序、規(guī)范和要求，在老齡生活保障、老齡醫(yī)療保障、老齡日常照料等方面提供的管理與服務。一般包括老年人收入補貼、老年人醫(yī)療保健、老年人日常生活服務、老年人精神慰藉等社會項目（劉燕、阮凱，2011）。我國在老年人社會福利建設上起步較晚，相關研究始于20世紀80年代，近幾年隨著我國老齡化程度的加深與社會保障體系的完善，這一領域吸引了更多國內學者的關注，相關研究明顯增多。近年來，關注的問題主要有我國老年福利的制度與機構建設（胡湛、彭希哲，2012）、香港以及其他國家與地區(qū)的老年福利和養(yǎng)老服務對我國的啟示（郭瑜，2012；王建云，2014）、特殊老年人福利與照料（景躍軍、李元，2014）、養(yǎng)老模式與產業(yè)（聶建明，2014）。并且在碩、博士畢業(yè)論文中，也出現(xiàn)為數(shù)較多的關于老年福利、養(yǎng)老服務等個案研究，這進一步反映老年福利、養(yǎng)老服務等領域逐漸成為學術研究的熱點與重點。已有的老年福利研究可大致分為老年福利理論與實證研究兩大主題，理論探討主要圍繞老年福利的定義、老年福利多元供給主體及其互動、老年產業(yè)的發(fā)展前景及策略等進行。（一）老年福利的理論研究1.老年福利的定義與特點首先，老年福利的概念可以看作是老年保障概念的延伸。福利與保障是社會保障領域里兩個經?；煊玫母拍?。“大福利”的觀點認為，（社會）保障是（社會）福利中的物質保障的范疇，其目的是為了滿足基本生活需要。而（社會）福利既包括低層次的基本生活需要，也提供一般（社會）保障所不包含的精神服務與社會服務。因而，（社會）福利可以看作是基于社會職責，在（社會）保障的基礎上，保護和延續(xù)有機體的生命力（王振耀，2009）。與老年保障制度相比，老年福利制度①福利內容較為寬泛：既包括對老年人經濟與物質保障，也包括精神健康、價值實現(xiàn)、休閑娛樂、文化需求、特殊及日常照料等一系列內容。②福利供給主體更加多元：在政府主導的前提下，廣大的社會公共部門與社會工作者同時參與到老年福利設施建設與服務供給中。③福利目標旨意更高：老年福利不只滿足于保障老年人基本生活，還追求在實現(xiàn)老年人參與社會發(fā)展的更高層次的目標（陳銀娥，2004；王振耀，2009；彭華民，2002；甘鳳梅，2008）。以上特點也構成了老年福利區(qū)別于其他福利領域的重要特點。其次，老年福利作為社會福利概念的具體組成部分，其概念也有廣義與狹義兩個維度。鄭功成（2009）認為，廣義的社會福利是旨在解決廣大社會成員在各個方面的福利待遇問題、提高整體社會成員生活水平的一系列福利制度安排；狹義的社會福利則是特指針對兒童、老人、殘障人士等的社會化照顧與服務。彭華民（2002）指出，廣義的老年人社會福利包括老人社會救助、養(yǎng)老保險等，是國家和社會通過社會化的福利投入，以滿足和改善老年人的物質、精神需要的社會政策。狹義的老人社會福利特指根據(jù)老年人的特殊需求，由社會提供給老年人的特殊的、照顧性的物質和社會服務。還有的學者直接將老年福利的對象縮小為弱勢老人群體（MacnicolJ，2000）?？傮w而言，盡管不同國家和地區(qū)的學者對老年人社會福利內涵的界定有不同的理解，國內學者的定義也各有側重，但都強調國家和社會多方通過社會化手段，全面提升老年人的物質、精神生活質量。一般將老年社會福利視作社會福利體系中的一個專門領域，與殘疾人社會福利、兒童社會福利、婦女社會福利等并列。本文的“老年福利”采取狹義定義，指社會養(yǎng)老服務體系之外的、柔性的、起補充性作用的老年社會福利政策。主要內容有養(yǎng)老福利補貼、老年社會救助和老年優(yōu)惠政策、特殊老人服務和老年發(fā)展政策等。2.老年福利的理論源流與基礎縱向地看，老年福利概念源流于福利理論。亞當·斯密“看不見的手”的自由放任與自由競爭經濟理論對早期的福利經濟理論產生重大影響。1920年，庇古《福利經濟學》（1920）的出版標志著福利經濟學作為經濟學的一門分支學科正式誕生，使福利這一課題形成完整的理論體系并在經濟學界產生重大影響。在福利國家論的視角下逐漸形成對福利國家發(fā)展的共識，即通過福利國家政策來維持和發(fā)展社會福利事業(yè)，兼顧經濟效率與社會公平（胡玉潔，2007）。橫向地看，老年福利可以在功能學理論、沖突理論、社會交換理論、符號互動理論、現(xiàn)代化理論、福利國家理論、社會生物學理論以及哈貝馬斯、布迪厄、吉登斯等社會學家關于老年福利的相關思想（劉燕、阮凱，2011）中找到理論基礎。此外，還有學者探究老年福利制度中的法律安排（楊志超，2012）等。3.老年福利的制度與供給主體伴隨著經濟社會的發(fā)展，現(xiàn)代老年福利是一項正式的制度安排，是一種體現(xiàn)社會政策和經濟政策交互作用、協(xié)調發(fā)展的發(fā)展型社會政策：老年福利制度本身的發(fā)展就是社會文明進步的見證。縱觀老年福利制度的發(fā)展過程，經濟因素、道德因素、政治因素和社會因素是影響其發(fā)展進程的主要因素。其中經濟因素發(fā)揮著舉足輕重的作用，同時社會因素中諸如社會變遷、社會成員分化、社會矛盾激化等等也都直接或者間接地影響著老年福利制度的發(fā)展。西方老年福利的實踐經歷了從剩余性福利到制度性福利再到發(fā)展性福利的過程。羅曼尼斯克因認為社會福利的發(fā)展是從慈善走向公平，社會福利是一個從剩余性社會福利向發(fā)展性社會福利逐漸轉變的連續(xù)譜（田凱，2001）。在我國，老年福利的發(fā)展一方面受到中國整體社會福利的制約與影響。另一方面，中華“家”文化、“孝”文化的源遠流長又使得我國老年福利有其自身的特殊性。簡言之，我國老年福利制度的發(fā)展與我國特殊的政治、經濟、文化等諸多因素緊密相關，走過了一條從家庭養(yǎng)老（李銀河，2009）、到“家庭——政府及機關單位”養(yǎng)老（劉同昌，2007）、再到多元主體合作模式的轉變路徑。（二）老年福利的實證研究我國關于老年福利的實證研究大部分集中在以下幾方面。1.西方老年福利模式研究縱觀老年福利發(fā)展的實踐，西方老年福利制度走過了一條“剩余性福利——制度性福利——發(fā)展性福利”的歷程，其中經濟因素、道德因素、政治因素和社會因素是影響其發(fā)展進程的主要因素（田凱，2001）。我國學者重點關注以美國為代表的歐美獨立型老年福利模式、以瑞典等北歐國家為代表的斯堪的納維亞模式、以日本等東亞國家為代表的同居型模式和我國香港模式。概括地說，獨立型老年福利模式強調社區(qū)支持老年人的家庭，以專業(yè)性的上門服務支持老年人在家庭生活的能力。斯堪的納維亞模式以瑞典為典型，以國家稅收作為福利金來源，強調惠普性。同居型模式因為更符合東亞國家的家庭與養(yǎng)老觀念，因而在儒家文化圈國家較為常見，日本政府鼓勵老年人與子女分而不離的養(yǎng)老方式，推行了一系列有利于家庭養(yǎng)老的社會政策（胡玉潔，2007）。我國香港家庭贍養(yǎng)的實踐以及從家庭單一責任向社會共同責任轉變的經歷為內地在經濟發(fā)展和人口老齡化的進程中有效分配資源、管理資金與服務方面提供了寶貴的經驗與啟示。2.我國老年福利現(xiàn)狀研究在中國，養(yǎng)老模式正在經歷由家庭養(yǎng)老到社會化養(yǎng)老的轉變。在我國相當長的封建時期里，家庭是承擔養(yǎng)老責任的主要單位。古代的統(tǒng)治階級主要通過立法維護孝文化價值觀和老人對家庭財產的控制權，即家長制，來實現(xiàn)與鞏固家庭養(yǎng)老模式（段秋關、王立民，2005；瞿同組，2006），即所謂的“養(yǎng)兒防老”。從1911年中華民國成立至1949年新中國成立，大家庭式的生活方式仍然沒有改變，依舊由家庭主要承擔養(yǎng)老責任，但社會化老年福利有了一定提升（陶立群，2002；王子今、劉悅斌、常宗虎，2002），各地縣一級地區(qū)基本上建立救濟院和養(yǎng)老所（王子今、劉悅斌、常宗虎，2002）。新中國成立至今，我國已形成了一個以憲法為依據(jù)，由相關的法律法規(guī)組成的保護老年人合法權益的制度體系。近年來，在黨和政府的關心與支持下，各級民政部門建立健全了保護特困老人基本生活權益的社會保障網(wǎng)絡，通過推廣福利社會化、專業(yè)化，逐步形成國家-市場-社區(qū)-家庭為主體的老年福利與服務體系（甘鳳梅，2008）。綜合我國學者的相關研究，廣義層面上的中國特色的老年人社會福利服務體系主要包括收入福利、醫(yī)療福利、日常照料福利、精神慰藉福利等（陶立群，2002）。近年來，關于社區(qū)養(yǎng)老、養(yǎng)老產業(yè)化、機構養(yǎng)老（朱鳳華，2004；王莉莉，2014）等研究顯著增長。狹義層面的老年福利體系內容則主要由老年津貼、老年救助、老年優(yōu)待、老年發(fā)展等組成。3.老年福利比較研究老年福利的比較研究包括國際層面國家或地區(qū)間比較或國內層級不同省市、鄉(xiāng)村間的比較等。國外學者在國際比較方面的研究源于20世紀。西方從事老年福利國際比較的學者和研究有很多，例如柯林·吉列恩與《全球養(yǎng)老保障：改革與發(fā)展》（2002）、日本佛教大學的樸光俊及《東亞地區(qū)社會保障比較研究的意義和課題：有關養(yǎng)老保險的問題》（2005）等。國內這一方面的研究成果也頗為豐富，例如《港臺與內地老年福利津貼經濟保障對比》（高雨芹，2010）、《日韓老年福利比較及其啟示》（劉袁平，2006）、《西方老年福利制度及我國的思考》（劉靜林，2005）等等。二廣州市發(fā)展老年福利事業(yè)的政策框架與實踐截至2013年底，廣州市共有60歲以上戶籍老年人133.04萬，占戶籍人口總數(shù)的15.98%[1]，2015年預計超過140萬，占戶籍人口的比重超過16%，2020年將達到180萬人，預計到2050年占戶籍人口的比重高達29.87%，屆時空巢老人、80周歲以上高齡老人分別占老年人口的45%和16%，空巢老人總數(shù)已超過52萬。其中，失能、半失能老人呈上升趨勢。而目前除廣州市戶籍老人外，非戶籍常住老人、港澳老人對廣州市養(yǎng)老床位也有需求[2]。客觀地說，廣州市目前存在相當龐大的老齡人口，面臨較大的老齡化壓力與挑戰(zhàn)，老齡事業(yè)發(fā)展處在關鍵時期。（一）廣州市老年福利事業(yè)的政策體系中華人民共和國《憲法》第十四條、第四十四條、第四十五條對老年福利權給予明確規(guī)定，尤其第四十五條第一款“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利”的規(guī)定更是為老年福利權提供了憲法依據(jù)；1996年10月1日我國頒布專門針對老年福利的《中華人民共和國老年人權益保障法》，并在2012年對該法做出修訂；《民法通則》規(guī)定老年人應受到法律保護；《勞動法》確保勞動者在年老時應獲得幫助或補償；《婚姻法》明確子女對父母承擔贍養(yǎng)義務，對拒絕承擔贍養(yǎng)義務并造成惡劣后果的行為，將依據(jù)《刑罰》進行處罰。國家也通過不斷完善老年人立法的方式為老齡事業(yè)的發(fā)展提供制度保障?！秶壹壐＠涸u定標準》、《社會福利機構基本規(guī)范》、《中國老齡工作七年發(fā)展綱要（1994-2000年）》、《關于加強老齡工作的決定》、“社區(qū)老年福利服務星光計劃”、《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十一五”計劃綱要（2001-2005年）》、《城市社會福利事業(yè)單位管理工作試行辦法》、《農村敬老院管理暫行辦法》、《社會福利機構管理暫行辦法》、《關于老年人服務機構有關稅收政策的通知》、《關于加強維護老年人合法權益工作的意見》等一系列法規(guī)與政策的出臺已基本建立起一套涵蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、生活和護理、權益維護、精神文化生活的老齡政策法規(guī)體系。在黨的領導和中央政策的指導下，廣州市結合全市經濟發(fā)展目標和老齡工作實際，頒布相關的政策制度來積極配合與貫徹全國、全省老年福利政策。2001年廣州市委、市政府發(fā)出《關于進一步加強老齡工作的通知》，首次發(fā)布《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃和2015年遠景目標規(guī)劃綱要》，2001年5月廣州市政府常務會議通過《廣州市老年人優(yōu)待辦法》，2003年廣州市老齡工作委員會頒布《廣州市老年人優(yōu)待證管理暫行規(guī)定》，同年根據(jù)國務院批準頒布實施的《中國老齡事業(yè)發(fā)展“十五”計劃綱要（2001-2005年）》，2006年制定《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》，2009年廣州市民政局發(fā)布《關于報送90歲至99歲老人長壽保健金發(fā)放情況的通知》，2010年發(fā)布《廣州市民政局、廣州市財政局關于向全市80周歲以上長者統(tǒng)一發(fā)放長壽保健金的通知》，2010年印發(fā)《廣州市星光老年之家管理辦法》，2011年廣州市民政局聯(lián)合廣州市財政局制定《關于擴大我市長者長壽保健金發(fā)放范圍和提高發(fā)放標準的工作程序的通知》、《廣州市老齡事業(yè)發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、新出臺《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》，2014年廣州市民政局印發(fā)《廣州市公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候試行辦法》、《廣州市養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃（2013-2020年）》等。形成以《中華人民共和國老年人權益保障法》為中心，《廣東省老年人權益保障條例》、《廣州市老年人優(yōu)待辦法》為法規(guī)規(guī)章，一系列規(guī)范性文件為保障實施的政策體系[3]?？v觀2000年后廣州市老齡工作政策，不難發(fā)現(xiàn)其中蘊含的政策思路以及未來可能的趨勢。第一，老年福利與老齡服務意識逐漸加強。廣州市老年福利與老齡服務事業(yè)起步于2000年，以黨中央、國務院開展老年福利與老齡服務工作為精神，結合廣州市地方實際，在廣州市委、市政府的領導下，以及廣州市民政局、財政局、人力資源和社會保障局等相關部門的緊密配合下，陸續(xù)推出針對老年人的各項優(yōu)惠政策和權益保障法規(guī)；將進一步擴大老年福利范圍，落實在社區(qū)居家養(yǎng)老與機構養(yǎng)老的推行中。第二，老年福利資金投入不斷增加，長壽保健金覆蓋面逐步擴大。2009年第九次全市民政局局長信息交流會議議定，廣州市長者長壽保健金僅90歲至99歲高齡老人發(fā)放[4]；2010年向全市80周歲以上具有廣州市戶籍的長者、駐穗部隊由部隊服務管理的離退休干部、計劃或尚未移交地方安置的離退休干部發(fā)放長壽保健金[5]；2011年擴大長壽保健金發(fā)放范圍，向70～79周歲長者發(fā)放，同時提高現(xiàn)行80周歲以上長者長壽保健金標準[6]。第三，老年福利從救助、優(yōu)待走向全面發(fā)展。廣州市老年人福利最早從老年人社會救助起步，向全市老年人提供經濟、法律救助等；2011年修改后的《廣州市老年人優(yōu)待辦法》提高了老年人的優(yōu)待標準，部分優(yōu)待項目惠及非戶籍老人；近年來，為提升老年人幸福生活指數(shù)，老年福利在豐富老年人精神文化方面做出更大努力，老年大學課程更加豐富、新穎，老年藝術團辦得有聲有色，廣州老年人的晚年生活豐富多彩。第四，廣州市老年福利與老齡服務在具備適度普惠性的同時，突出對特殊老人群體的照料。經過十多年的實踐發(fā)展，廣州市老年福利覆蓋面已有了明顯擴大，部分優(yōu)待項目惠及非廣州戶籍老人，在適度普惠性上做出了較大成績。同時也充分考慮老年群體的特殊性，對高齡、“三無”（無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力）老人，低保低收入老人，殘疾老人等特殊群體實行重點照料，體現(xiàn)了“以人為本”的發(fā)展精神。（二）廣州市老年福利事業(yè)的實踐廣州市自1992年就進入人口老齡化城市行列。1999年末，全市60歲以上老年人口占全市總人口的12%。預計到2030年，全市老年人占總人口25%。老齡問題已成為廣州市不容忽視的重大社會問題。廣州人口老齡化進程比全省要快。廣東省在1996年進入人口老齡化階段，比全國早約4年，廣州市則更早，而且進程將以比全省更急促的步伐邁進。全省預計在21世紀40年代中期人口老齡化水平達25%，而廣州市則預計在21世紀30年代中期即達此水平，而且負擔更重[7]。自千禧年始，在狹義的老年福利政策框架下，廣州市具體針對不同年齡段、特殊老年群體等開展社會化養(yǎng)老福利的各項實踐。1.廣州市老年福利津貼（1）企業(yè)退休人員生活補貼。2007年10月廣州市政府常務會議審議并原則通過《關于提高本市企業(yè)退休人員生活保障水平的方案（暫定名）》。廣州將對本市已參加本市城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險，2006年6月30日（含本日）以前的企業(yè)退休人員發(fā)放生活補貼[8]。同年11月采取“普調”+“年值”+“限幅”的辦法上調每月生活補貼，廣州企業(yè)退休人員的養(yǎng)老保障是同期全國所有省會城市中的最高水平[9]。（2）試點農村60歲以上老人養(yǎng)老補貼。2009年廣東試點農村60歲以上老人領取養(yǎng)老補貼工作，試點縣符合條件的老人每月可拿55元的補貼。[10]（3）高齡老人津貼。廣州市老年福利津貼是由廣州市政府及其相關部門對達到法定退休年齡但未達到相應收入標準，不享有基本社會養(yǎng)老保險金的老年人發(fā)放的一種非繳費型的生活補貼。高齡老人津貼的具體執(zhí)行辦法由各地方行政機關制定，目前廣州市各區(qū)縣老年福利津貼的發(fā)放起點為具有廣州市戶籍的70周歲以上的高齡老人。自2010年7月起，廣州市對具有本市戶籍且年滿80歲及以上的老年人發(fā)放高齡老人津貼。津貼最低標準按年齡呈階梯式分布：80～89歲老人每人50元/月；90～99歲老人每人100元/月；100歲及以上老人每人200元/月。津貼以現(xiàn)金的形式按月存入老人的個人賬戶。[11]2011年7月，廣州市將長壽保健金發(fā)放范圍擴大至70周歲以上長者，并提高80周歲以上長者長壽保健金發(fā)放標準，鼓勵有條件的區(qū)（縣級市）采取更高標準。[12]2.廣州市老年社會救助老年社會救助是老年群體在低于生活底線、面臨困境時，通過申請程序得到國家和社會按照法定標準提供的現(xiàn)金、物質或是其他任何形式的救助以脫離困境。2003年，廣州市財政全額撥款500萬元，啟動“廣州市社會化管理退休人員特困救助資金”，以后每年增加投入300萬元。2003年12月31日實施《廣州市社會化管理退休人員特殊困難臨時救助暫行辦法》，在經濟、法律、生活、醫(yī)療、住房和心理等方面為老人提供救助。（1）經濟救助。廣州市主要通過完善城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度、推進養(yǎng)老金制度、擴大養(yǎng)老保險覆蓋面以及老年福利津貼制度等方式，針對無收入和低收入的老年群體提供經濟救助。在廣州市敬老月期間，100周歲以上老年人由其戶籍所在地的區(qū)、縣級市人民政府發(fā)放每人不少于1000元的慰問金。（2）法律救助。近年來，老年人合法權益受侵犯的現(xiàn)象越來越嚴重，主要侵權行為有贍養(yǎng)糾紛、扶養(yǎng)糾紛、繼承糾紛、房產糾紛和其他侵犯老年人的人身財產權益的行為。2000年初廣東省司法廳選派工作人員擔任各地老齡工作機構、涉老福利機構的法律顧問，設立老年人服務網(wǎng)點，開展遺囑、再婚老人的婚前財產、遺產繼承等各類公證業(yè)務[13]。2003年廣州市法律援助中心推出了十項便民措施，對老年人法律援助工作實行政策傾斜，對無行動能力的孤寡老人實行上門服務；向符合條件的老年人發(fā)放法律援助證[14]。（3）生活救助。廣州市針對無法獨立生活的高齡老人和殘疾老人，積極興辦養(yǎng)老院、托老所、老年公寓等。2014年8月，《廣州市養(yǎng)老服務機構設施布局規(guī)劃（2013-2020年）》透露，將在2014年至2020年期間，每年動工建設8100張養(yǎng)老床位，在原十區(qū)范圍內新選址53處地塊建設養(yǎng)老機構[15]。同時，廣州市公辦養(yǎng)老院免費接納“三無”老人（無勞動能力，無生活來源，無贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人或者其贍養(yǎng)人和扶養(yǎng)人確無贍養(yǎng)和扶養(yǎng)能力），向低保低收入老人、經濟困難老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務。（4）醫(yī)療救助。2005年廣州在全國率先推出對退休人員的特殊困難救助，納入社區(qū)管理的退休職工除了享受醫(yī)療保險之外還可享受特殊困難救助[16]。2012年出臺的《廣州重特大疾病醫(yī)療救助試行辦法》將兒童和老年人報銷比例相對提高了10%，同時施行的還有《廣州市醫(yī)療救助試行辦法》[17]。市各公立醫(yī)療機構專設老年人優(yōu)先服務窗口，持卡老人普通門診掛號免費；各基層醫(yī)療機構為轄區(qū)內老年人建立健康檔案，為轄區(qū)內65周歲以上的老年人每年進行一次定點免費體檢和保健指導[18]。（5）住房救助。對租住公房的孤寡老人或贍養(yǎng)者無撫養(yǎng)能力的老年人免收租金；優(yōu)先保障符合廉租房申請的老年人戶，并給予一定的優(yōu)待。[19]3.廣州市老年人優(yōu)待2001年10月廣州市根據(jù)《中華人民共和國老年人權益保障法》及有關規(guī)定，結合本市實際情況，制定頒布《廣州市老年人優(yōu)待辦法》。2011年廣州市法制辦向市民征求《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》建議，草案提高了老年人的優(yōu)待標準，部分優(yōu)待項目擴大到非戶籍老人。新出臺的《廣州市老年人優(yōu)待辦法（修訂稿草案）》設定多種老年人優(yōu)待項目，例如半價或免費乘坐廣州市行政區(qū)域內線路公共汽（電）車、過江輪渡和地鐵；半價或免費進入未免費開放的公辦公園、景點、博物館、紀念館、烈士紀念建筑物、公共圖書館等。[20]4.廣州市老年人發(fā)展服務廣州市各區(qū)縣開辦了數(shù)量較多的老年大學，開設鋼琴、舞蹈、書法、烹飪等各式課程，大大豐富了老年人的精神生活；海珠區(qū)在人力資源和社會保障局及退休人員管理辦公室的指導下，于1996年成立退休人員文藝團隊——海珠藝術團，多次參加國際、全國、全省文藝演出，廣受好評。貧困老年人參加老年大學（學校）學習，憑廣州市老年人優(yōu)待卡、五保證、廣州市最低生活保障金領取證和廣州市低收入困難家庭證享受學費全免或半價優(yōu)待。[21]5.廣州市特殊老人服務針對廣州市特殊老人群體，如“三無”老人、低保低收入老人、殘疾老人、高齡老人，已實行社會化管理，在市區(qū)內居住并已交納了特殊人員安置費，但本人不愿意在養(yǎng)老院實行終身安置的孤寡退休人員等，廣州市制定了《廣州市社會化管理特殊人員參加居家養(yǎng)老暫行辦法》《廣州市社會化管理退休人員特殊困難臨時救助暫行辦法》《關于規(guī)范我市養(yǎng)老服務收費問題的通知》《廣州市公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候試行辦法》《廣州市殘疾人社會保障體系和服務體系建設先行市工作方案（2014-2016年）》等一系列專項政策。在實踐方面，廣州市公辦養(yǎng)老機構優(yōu)先為“三無”老人、低保低收入老人、經濟困難老人提供無償或低收費的供養(yǎng)、護理服務，通過特殊保障通道入住的農村“五?！崩夏耆耍赓M入住公辦養(yǎng)老機構，其供養(yǎng)費用由同級財政部門保障。生活不能完全自理的低保、低收入困難家庭老年人入住公辦養(yǎng)老機構，其基本養(yǎng)老服務收費按照廣州市城鎮(zhèn)最低生活保障標準的1.5倍收取。通過特殊保障通道入住的農村“五?！崩夏耆?，免費入住公辦養(yǎng)老機構，其供養(yǎng)費用由同級財政部門保障。[22]對殘障老人群體則建立困難殘疾人專項補助金、重度殘疾人護理補貼的增長機制，探索建立殘疾人綜合津貼制度。確保困難殘疾人納入社會救助體系，優(yōu)先納入保障房、廉租房和農村危房改造的范圍，以及為80歲以上高齡老人免費安裝平安鐘等等[23]。三廣州老年福利事業(yè)發(fā)展的特點與面臨挑戰(zhàn)廣州市的老年福利事業(yè)形成了以法律為基石、普惠為出發(fā)點、公共財力為支撐、均衡化為目標、多方主體聯(lián)動發(fā)展為推動力、持續(xù)照料為形式的發(fā)展特點（張凡，2011）。下文在總結廣州老年福利事業(yè)發(fā)展的特點及成績的基礎上，主要分析未來面臨的挑戰(zhàn)。（一）廣州老年福利事業(yè)發(fā)展的特點1.社區(qū)居家養(yǎng)老服務普惠化為緩解養(yǎng)老機構不足和社會對養(yǎng)老服務需求多樣化的矛盾，廣州市于2005年開始推行社區(qū)居家養(yǎng)老服務。目前，全市各條街道都設立了社區(qū)居家養(yǎng)老服務部，組建了服務隊伍，為轄區(qū)內所有有需求的老年人提供日常生活照顧、精神慰藉、心理輔導、康復護理、醫(yī)護保健、緊急救助等服務，同時政府對“三無”孤老、特困、殘疾等特殊困難老人，老年烈屬、殘疾軍人等優(yōu)撫對象，獨居老人等老年人實行政府購買服務。經過近十年發(fā)展，初步形成了政府主導、多元參與、服務多樣的社區(qū)居家養(yǎng)老服務格局，逐步建立了覆蓋城鄉(xiāng)的居家養(yǎng)老服務網(wǎng)絡，為居家老人提供了多樣化的養(yǎng)老服務。目前，全市共建有153個家庭綜合服務中心、146個居家養(yǎng)老服務部、1460個社區(qū)星光老年之家、1113個農村老年人活動站點、24個居家養(yǎng)老服務示范中心、120個日間托老服務機構，32所粗具規(guī)模的老年大學。堅持政府保障基本，由政府出資為1.3萬“三無”老人、低保低收入困難家庭老人等6類對象和社會化管理特殊人員購買社區(qū)居家養(yǎng)老服務。免費為3.5萬戶80周歲以上老年人安裝“平安通”緊急呼援服務系統(tǒng)，累計處理緊急呼援等服務3.37萬宗。通過發(fā)揮社會力量，將家庭綜合服務中心等居家養(yǎng)老服務設施委托專業(yè)機構運營，有效激發(fā)了運營活力，為居家老年人提供生活照料、家政服務、餐飲配送、文化教育、文體康樂、康復保健、心理慰藉、信息支援、緊急援助等養(yǎng)老服務。[24]2.養(yǎng)老服務產業(yè)化2012年廣州率先成立全國首家致力于養(yǎng)老產業(yè)發(fā)展的民間組織——廣東省養(yǎng)老服務產業(yè)促進會，邁開廣州養(yǎng)老產業(yè)化發(fā)展的新步伐。[25]2014年廣州市又將率先為養(yǎng)老服務產業(yè)制定標準，日前專門成立了養(yǎng)老服務產業(yè)專家委員會，對養(yǎng)老服務產業(yè)的重大決策提供政策咨詢、理論指導和技術支持；開展跟蹤研究和接受委托參與或組織對項目發(fā)展規(guī)劃并進行研究和論證；還將圍繞老年人要求解決的焦點問題，開展咨詢服務活動，提出切實可行的解決方法。與此同時，還將在全國率先加強養(yǎng)老服務產業(yè)的標準化建設，規(guī)范養(yǎng)老服務產業(yè)市場，制定行業(yè)公約，建立產業(yè)市場監(jiān)督機制，制定誠信企業(yè)、產品評定機制等。[26]廣州醫(yī)科大學衛(wèi)生職業(yè)技術學院在2014年首次開設中職“老年人服務與管理”專業(yè)，專業(yè)課程設置將涵蓋老年護理、老年康復、老年醫(yī)學和老年社會工作四大板塊，涉及教授養(yǎng)老機構經營與管理、老年護理學、老年病學、老年社會工作、老年心理學等核心課程。畢業(yè)生可在各類養(yǎng)老、托老機構、社區(qū)服務中心、鎮(zhèn)街居家養(yǎng)老服務部、NGO組織和老年大學等從事老年服務與管理工作。若干年后可成為各級養(yǎng)老機構主管人員、養(yǎng)老行業(yè)高級技師、養(yǎng)老行業(yè)策劃與組織人員、社會工作組織主管與負責人，或自己創(chuàng)辦老年服務機構。[27]3.老年福利電子化2009年廣州市首發(fā)老年人社會保障卡，該卡集成社保卡與老年人優(yōu)待卡的全部功能，實現(xiàn)就醫(yī)、乘車、消費、享受優(yōu)待“一卡通”[28]，既方便老年人出行，也有利于實現(xiàn)提升政府工作電子化程度。4.老齡事業(yè)國際化廣州市憑借與港澳相鄰的區(qū)位優(yōu)勢，通過《老年人優(yōu)待辦法》啟動城鄉(xiāng)居民高齡老人政府津貼制度試點工作，吸引港澳投資者在珠三角地區(qū)興辦養(yǎng)老機構和殘疾人福利機構，積極推動老年事業(yè)國際化。[29]2010年廣州友好老年公寓在這方面做出有益探索，它總結外國養(yǎng)老院的成功經驗和失敗教訓，創(chuàng)立全國第一家“開放式”養(yǎng)老院。公寓設立社工公關部，專門負責公寓的對外公共關系；成立實踐基地，定期在公寓舉行活動；成立老年大學，開設舞蹈班、歌詠班、詩畫班等；發(fā)揮老年人余熱，邀請身體健康、熱心公益、工作經驗豐富、文化水平較高的老人去大中小學幼兒園講學。與國際接軌、同時結合本地區(qū)經濟社會發(fā)展實際的運行管理機制，為其贏得“養(yǎng)老服務放心機構十佳單位”、“全國愛心護理工程示范單位”等一系列稱號和殊榮。[30]（二）廣州老年福利事業(yè)發(fā)展面臨的主要挑戰(zhàn)一方面，對照“十二五”規(guī)劃提出的目標任務，廣州老齡福利事業(yè)發(fā)展面臨巨大挑戰(zhàn)。另一方面，對比香港等老年社會福利發(fā)達地區(qū)的實踐，廣州老年社會福利服務存在的問題與差距則更加明顯。香港的老年社會福利體系主要由養(yǎng)老保險、老年社會救助及老年福利組成，其中老年福利體系具體包括長者社區(qū)支援服務、安老院舍服務和長者醫(yī)療與健康服務（劉祖云、田北海，2008）。香港老年服務提供模式具有普惠范圍廣、專業(yè)程度高、志愿性強的特點，福利經費來源多元且比例較為均衡，并能充分調動與整合各類老齡福利資源以提升整體服務效益。相比之下，廣州市老年福利事業(yè)主要存在以下問題。1.老年福利資金來源單一廣州老年福利資金主要由政府財政撥款，集體投入、發(fā)行福利彩票等方式籌集股票。而社會福利社會化還應該通過投資主體的多元化來籌集更多的老年人社會福利所需的資金，社會福利的供給如果能夠及時、有效的滿足老年人日益增長的社會福利需求，那么可以減輕勞動年齡人口的養(yǎng)老壓力。正在確定中的新型福利制度的經費來源主要包括：政府財政撥款，集體投入、發(fā)行福利彩票、社會捐獻、服務收費。多元化的資金籌集方式愈顯突出，其中，社會組織和個人將在投資中扮演著越來越重要的角色。2.為老服務資源缺乏優(yōu)化整合，為老服務體系尚未形成近年來，廣州市政府在為老服務方面投入了不少人力、物力和財力，也建成了一批敬老樓（院）、“星光老年之家”、老人活動中心等社區(qū)服務設施設備，為養(yǎng)老服務提供了一定的條件。但對這些養(yǎng)老服務設施的管理，行政色彩很濃，況且部門與部門之間缺乏溝通和合作，沒有基本的評估標準和有效的監(jiān)督管理機制。實際上現(xiàn)在開設的老齡社區(qū)服務項目并不少，但是這些服務項目缺乏有機整合和統(tǒng)一管理，養(yǎng)老公共服務資源的整合達不到邊際效益最大化，達不到專業(yè)要求，一定程度上忽視對老年人的心理健康的重視。[31]就目前來看，普遍存在對老年人的心理健康的重要性認識不足、老年心理咨詢工作發(fā)展緩慢的問題。并且由于社區(qū)居家養(yǎng)老模式不成熟，“9064”（90%的老年人在社會保障體系和服務體系支持下通過家庭照顧養(yǎng)老，6%左右的老人由社區(qū)提供日間照料和托老服務，4%的老人入住養(yǎng)老機構）的養(yǎng)老體系尚未完成，更全面的為老服務實施乏力。3.老年福利城鄉(xiāng)差異較大目前廣州市公辦老年福利機構主要向具有廣州市戶籍的城鎮(zhèn)老年人傾斜，未能覆蓋農村及非戶籍老齡人口。例如，于2014年1月20日起正式施行《廣州市公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候試行辦法》（以下簡稱《試行辦法》）面向符合《試行辦法》的60周歲及以上、具有本市戶籍、無暴力傾向且精神狀況穩(wěn)定、無傳染性疾病并且自愿入住的老年人實現(xiàn)床位在線申請。目前可以申請輪候入住的是廣州市的公辦養(yǎng)老機構，包括正在運營的廣州市老人院、越秀區(qū)東山福利院、海珠區(qū)社會福利院、荔灣區(qū)荔灣頤樂園、白云區(qū)社會福利服務中心、黃埔區(qū)福利院、花都區(qū)養(yǎng)老院、番禺區(qū)社會福利院、從化市敬老院和增城市頤養(yǎng)院；也可以提前輪候正在建設的公辦養(yǎng)老機構，包括廣州市第二老人院、海珠區(qū)老年公寓、天河區(qū)第一老人院、南沙區(qū)老人院、蘿崗區(qū)福利院和增城市養(yǎng)老院。而農村敬老院和民辦養(yǎng)老機構未被