精準(zhǔn)扶貧：關(guān)鍵問(wèn)題與推進(jìn)之策

精準(zhǔn)扶貧關(guān)鍵問(wèn)題與推進(jìn)之策

2016年“中央一號(hào)”文件明確提出：實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧，因人因地施策，分類(lèi)扶持貧困家庭，堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)。較之于傳統(tǒng)扶貧政策，精準(zhǔn)扶貧是社會(huì)大扶貧格局下的認(rèn)知提升，是互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代背景下的技術(shù)呼喚，是全面小康目標(biāo)導(dǎo)向下的路徑選擇，是協(xié)作共贏視野下的資源配置優(yōu)化。作為新時(shí)期我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略導(dǎo)向，精準(zhǔn)扶貧政策的提出是對(duì)接經(jīng)濟(jì)新常態(tài)要求扶貧資源優(yōu)化配置和發(fā)展質(zhì)量提升的政策回應(yīng)，與我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)政策從普惠式向適度競(jìng)爭(zhēng)式轉(zhuǎn)變的精髓一致，旨在重塑扶貧工作在社會(huì)系統(tǒng)中的地位以及強(qiáng)化扶貧工作與其他社會(huì)工作的關(guān)聯(lián)，重在關(guān)注扶貧對(duì)象意愿瞄準(zhǔn)、理順?lè)鲐氋Y源作用體系并進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，提高扶貧效率，促進(jìn)貧困人口脫貧。一實(shí)施精準(zhǔn)扶貧的關(guān)鍵問(wèn)題（一）誰(shuí)來(lái)扶？——扶貧主體意識(shí)回歸扶貧開(kāi)發(fā)主體歷來(lái)有“政府主體”與“多元協(xié)作”之爭(zhēng)，依據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)“利益及責(zé)任”的權(quán)責(zé)認(rèn)定機(jī)理和科斯產(chǎn)權(quán)定律，扶貧開(kāi)發(fā)行為對(duì)于提高民眾福利和社會(huì)發(fā)展具有較強(qiáng)的正面效應(yīng)，但這種效應(yīng)又具有明確的對(duì)象性和區(qū)域性。對(duì)于精準(zhǔn)扶貧工作主體認(rèn)定，應(yīng)該按照“利益即責(zé)任”原理針對(duì)不同類(lèi)別、不同區(qū)域、不同程度的扶貧開(kāi)發(fā)對(duì)象，具體問(wèn)題具體分析。原則的清晰意味著管理的靈活，政府職責(zé)與市場(chǎng)作用的精準(zhǔn)、共同的扶貧開(kāi)發(fā)理念認(rèn)知和良好的扶貧開(kāi)發(fā)工作秩序可以有效降低扶貧開(kāi)發(fā)成本，最大限度保障扶貧開(kāi)發(fā)工作主體各司其職，協(xié)作共贏。（二）扶持誰(shuí)？——扶貧資源供需對(duì)接的基礎(chǔ)一是涉及扶持對(duì)象的確定。即貧困程度的衡量和在此基礎(chǔ)上的扶貧對(duì)象身份識(shí)別，關(guān)鍵是對(duì)于不同地區(qū)、不同類(lèi)型的貧困生成機(jī)理的深度剖析，多維貧困標(biāo)準(zhǔn)的指標(biāo)體系設(shè)計(jì)與準(zhǔn)確衡量。二是精準(zhǔn)扶貧對(duì)象的選擇。扶貧開(kāi)發(fā)資源與扶貧對(duì)象發(fā)展意愿的供需對(duì)接是精準(zhǔn)扶貧的精髓，扶貧開(kāi)發(fā)工作開(kāi)展中應(yīng)關(guān)注不同的扶貧開(kāi)發(fā)方式對(duì)接貧困水平不同的扶貧對(duì)象、相同的扶貧開(kāi)發(fā)方式對(duì)應(yīng)不同類(lèi)型的扶貧對(duì)象等問(wèn)題。三是扶貧對(duì)象的“進(jìn)入—退出”動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。面對(duì)人類(lèi)社會(huì)絕對(duì)貧困比例下降和相對(duì)貧困比例逐步提高的現(xiàn)實(shí)，建構(gòu)于貧困科學(xué)測(cè)量、依托大數(shù)據(jù)挖掘與分析基礎(chǔ)之上的貧困人口“進(jìn)入—退出”扶貧開(kāi)發(fā)工作體系的工作機(jī)制亟待健全和完善，需要進(jìn)一步明晰和發(fā)現(xiàn)貧困人口動(dòng)態(tài)貧困行為機(jī)理，構(gòu)建扶貧對(duì)象正向退出機(jī)制和科學(xué)合理的貧困風(fēng)險(xiǎn)防范體系，盡可能防止貧困。（三）怎么扶？——扶貧工作的“業(yè)務(wù)流程再造”扶貧資源發(fā)揮作用需要與不同的發(fā)展方式相結(jié)合，結(jié)合上述“誰(shuí)扶持”、“扶持誰(shuí)”的本質(zhì)思考，按照“五個(gè)一批”工程倒逼發(fā)展主體、扶持主體和可能的發(fā)展方式是解決“怎么扶”問(wèn)題的邏輯所在。依據(jù)十八屆三中全會(huì)做出的“市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性的作用”的決定，當(dāng)前以政府為主導(dǎo)的扶貧開(kāi)發(fā)政策與機(jī)制需要進(jìn)行調(diào)整，基于市場(chǎng)規(guī)律構(gòu)建“政府—市場(chǎng)”雙導(dǎo)向扶貧開(kāi)發(fā)機(jī)制，切實(shí)解決扶貧資源的來(lái)源和后續(xù)保障問(wèn)題，尤其要妥善處理好上下級(jí)扶貧部門(mén)責(zé)權(quán)與事權(quán)的關(guān)系、政策嚴(yán)謹(jǐn)性與靈活性的關(guān)系、扶貧資金統(tǒng)籌整合與分割使用的關(guān)系，針對(duì)傳統(tǒng)扶貧工作進(jìn)行業(yè)務(wù)流程再造，提高扶貧績(jī)效。精準(zhǔn)扶貧工作的“怎么扶”另一考慮重心是發(fā)展方式的傳承、創(chuàng)新和兼容問(wèn)題，不同的發(fā)展方式對(duì)于勞動(dòng)力、土地、組織、技術(shù)及其他發(fā)展資源有著不同的訴求，不同時(shí)代發(fā)展環(huán)境下的發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與跨越均在一定程度上對(duì)發(fā)展中的弱勢(shì)群體——潛在的貧困對(duì)象產(chǎn)生生計(jì)影響，影響其生計(jì)策略轉(zhuǎn)變和即將面臨的生計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。（四）如何落實(shí)？——過(guò)程監(jiān)測(cè)與效果評(píng)估兼顧精準(zhǔn)扶貧貴在落實(shí)。依照扶貧開(kāi)發(fā)共富共贏標(biāo)準(zhǔn)，重視扶貧對(duì)象參與，開(kāi)展有效的政策實(shí)施評(píng)價(jià)、精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)效果評(píng)估以及扶貧對(duì)象的政策滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，并將評(píng)估結(jié)果納入利益相關(guān)主體尤其是政府、企業(yè)與社會(huì)組織的考核體系中，切實(shí)實(shí)現(xiàn)扶貧開(kāi)發(fā)工作“量質(zhì)雙升”，實(shí)現(xiàn)扶貧治理能力的現(xiàn)代化。二推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的破解之策（一）把握結(jié)構(gòu)性貧困特征，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧需要系統(tǒng)思維精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，只有對(duì)各項(xiàng)改革系統(tǒng)設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌試驗(yàn)、協(xié)同推進(jìn)，才能取得較好的制度創(chuàng)新績(jī)效。多維貧困視角分析建檔立卡扶貧對(duì)象的致貧因素，因病、因殘、因?qū)W、因?yàn)?zāi)、因規(guī)制等，致貧原因錯(cuò)綜復(fù)雜。區(qū)別于經(jīng)濟(jì)收入單指標(biāo)的傳統(tǒng)貧困衡量標(biāo)準(zhǔn)，貧困的結(jié)構(gòu)性特征要求精準(zhǔn)扶貧工作轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思維，全方位解讀和界定貧困，并以此為基礎(chǔ)實(shí)施分類(lèi)指導(dǎo)、因戶(hù)施策、多措并舉與綜合幫扶。頂層設(shè)計(jì)階段，應(yīng)充分尊重扶貧開(kāi)發(fā)與貧困人口減貧脫貧規(guī)律，重視扶貧開(kāi)發(fā)政策體系尤其是“三位一體”大扶貧格局與區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)布局、城鄉(xiāng)一體化、公共服務(wù)均等化等制度關(guān)聯(lián)，對(duì)不同政策制度之間的協(xié)同性和耦合性進(jìn)行科學(xué)論證，強(qiáng)化制度政策相互之間目標(biāo)的協(xié)同以合力獲取服務(wù)扶貧開(kāi)發(fā)工作資源。（二）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革深化，提高貧困人口資產(chǎn)性收益農(nóng)村發(fā)展滯后成為全面小康社會(huì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的短板，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要途徑是促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革深化，利用市場(chǎng)機(jī)制使得農(nóng)村資源收益顯化。一是將扶貧對(duì)象既有資源確權(quán)，完善相關(guān)法規(guī)制度有序開(kāi)展農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)、土地與房屋確權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)確權(quán)等工作，產(chǎn)權(quán)明晰有助于資源要素合理流動(dòng)，增強(qiáng)貧困人口從事發(fā)展脫貧工作的積極性，同時(shí)也可為其收益權(quán)、處置權(quán)等發(fā)展權(quán)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。二是完善資源（產(chǎn)權(quán)）交易平臺(tái)建設(shè)，聯(lián)通城鄉(xiāng)，實(shí)現(xiàn)土地、勞動(dòng)力等農(nóng)村資源要素的市場(chǎng)價(jià)格形成機(jī)制，資金、土地和勞動(dòng)力在內(nèi)的各種資源要素會(huì)根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格的提示，尋求最適宜自身資源稟賦的地區(qū)和產(chǎn)業(yè)進(jìn)行結(jié)合，進(jìn)而減少市場(chǎng)扭曲，提高貧困人口收益水平。三是關(guān)注扶貧資源利用的效率分析，傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)強(qiáng)調(diào)的是公共產(chǎn)品正向外部性效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)，未考慮扶貧資源的產(chǎn)出收益，致使扶貧開(kāi)發(fā)工作成為扶貧資源投入的“無(wú)底洞”。對(duì)此，一方面可以考慮扶貧開(kāi)發(fā)服務(wù)提供的市場(chǎng)化改革，以降低成本提高效率，如政府購(gòu)買(mǎi)扶貧服務(wù)、“政銀?！倍嘣壗Y(jié)合；另一方面可以將公共資源（如財(cái)政扶貧支出、財(cái)政支農(nóng)支出、特惠政策等），以招投標(biāo)的形式形成資產(chǎn)，再將其股份化并授予貧困戶(hù)，以增加貧困人口的財(cái)產(chǎn)性收入，但資產(chǎn)收益扶持制度主要針對(duì)的是自主創(chuàng)收能力受限制的貧困人口；再一方面，對(duì)產(chǎn)生效益的經(jīng)營(yíng)性扶貧項(xiàng)目采取成本回收或效益分享制度，建立脫貧分享基金，用于扶貧開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的滾動(dòng)支持。（三）強(qiáng)化貧困人口的動(dòng)態(tài)管理，創(chuàng)新脫貧區(qū)域正向退出機(jī)制強(qiáng)化貧困人口的動(dòng)態(tài)管理，有助于摸清扶貧底數(shù)，厘清貧困成因和脫貧路徑，靶向扶貧?？梢罁?jù)制定的扶貧對(duì)象識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)科學(xué)調(diào)查，針對(duì)貧困人口建檔立卡，運(yùn)用現(xiàn)代信息處理技術(shù)與數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)，建立和完善貧困人口管理和服務(wù)平臺(tái)；理順貧困統(tǒng)計(jì)部門(mén)與扶貧開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)部門(mén)、公安、民政、教育等機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)“合作式管理”，克服單一模式，推進(jìn)管理的整體性與多元化；加強(qiáng)扶貧對(duì)象“進(jìn)入—退出”的影響因素分析，及時(shí)總結(jié)減貧脫貧經(jīng)驗(yàn)，洞察新型致貧原因并及時(shí)創(chuàng)新工作機(jī)制與方式。傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)政策賦予貧困區(qū)域較多的資金、政策、權(quán)利等發(fā)展資源，區(qū)域利益本位主義限制了貧困區(qū)域主動(dòng)“脫貧摘帽”的積極性，影響國(guó)家區(qū)域間整體協(xié)調(diào)發(fā)展，也在一定程度上導(dǎo)致了扶貧資源的錯(cuò)誤配置與資源浪費(fèi)。創(chuàng)新脫貧區(qū)域正向退出機(jī)制，一方面調(diào)整現(xiàn)行扶貧開(kāi)發(fā)政策體系，實(shí)現(xiàn)“普惠式扶貧向競(jìng)爭(zhēng)式扶貧”政策建構(gòu)轉(zhuǎn)變，重視發(fā)展中減貧，亦即將扶貧資源利用領(lǐng)域與方向適度調(diào)整為既能促進(jìn)區(qū)域發(fā)展又可帶動(dòng)減貧的領(lǐng)域；另一方面在鼓勵(lì)發(fā)達(dá)區(qū)域承擔(dān)更多扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任的同時(shí)，給予其較多的政策、資金和較大的自由裁量空間等支持。（四）厘清財(cái)政扶貧思路，促進(jìn)財(cái)政金融政策聯(lián)動(dòng)政府作為扶貧開(kāi)發(fā)工作的主力軍，面對(duì)新時(shí)期扶貧攻堅(jiān)的艱巨任務(wù)，需要進(jìn)一步厘清思路，緊緊圍繞兜住底線、加快發(fā)展兩個(gè)方面，從轉(zhuǎn)移支付、財(cái)稅政策、體制調(diào)整等方面入手，推動(dòng)精準(zhǔn)扶貧：一是健全完善醫(yī)療保障機(jī)制和農(nóng)村兜底保障機(jī)制，減少“因病致貧、因病返貧”現(xiàn)象，持續(xù)提高貧困認(rèn)定線標(biāo)準(zhǔn)，做到醫(yī)療保障、農(nóng)村低保與扶貧開(kāi)發(fā)的有效銜接。二是加大財(cái)政扶貧資金投入，提高資金使用精準(zhǔn)度。改革財(cái)政扶貧資金分配方式、支持重點(diǎn)、項(xiàng)目審批權(quán)限等管理機(jī)制，通過(guò)可用財(cái)力增量一定比例用于扶貧等方式建立長(zhǎng)期穩(wěn)定的財(cái)政扶貧投入機(jī)制，嚴(yán)格資金使用與監(jiān)管，確保資金發(fā)揮最大效益，促進(jìn)貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、富民產(chǎn)業(yè)培育、民眾能力素質(zhì)提升等。促進(jìn)財(cái)政金融政策聯(lián)動(dòng)，發(fā)揮財(cái)政資金杠桿作用，強(qiáng)化金融支撐：一是支持做大金融產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)服務(wù)和創(chuàng)新產(chǎn)品；二是建立以精準(zhǔn)扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款、農(nóng)戶(hù)小額信用貸款、貧困村互助資金增信計(jì)劃和小額信用保證保險(xiǎn)貸款為主體的精準(zhǔn)扶貧金融服務(wù)體系，不斷滿(mǎn)足貧困戶(hù)發(fā)展的資金需求；三是完善投資擔(dān)保機(jī)制，優(yōu)化扶貧信息共享和績(jī)效考核機(jī)制，降低信貸風(fēng)險(xiǎn)。（五）實(shí)施精準(zhǔn)扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)評(píng)估，重塑脫貧人口生計(jì)空間扶貧開(kāi)發(fā)監(jiān)測(cè)評(píng)估有助于扶貧工作的查漏補(bǔ)缺，并且可為未來(lái)的扶貧移民工作提供方向。但傳統(tǒng)扶貧開(kāi)發(fā)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估思路存在尚待完善之處：將績(jī)效評(píng)估視為一個(gè)概念，沒(méi)有將績(jī)效和評(píng)估兩個(gè)概念進(jìn)行區(qū)分；僅僅將績(jī)效評(píng)估視為效果評(píng)價(jià)，未對(duì)其“扶貧開(kāi)發(fā)全過(guò)程進(jìn)行反思，探討扶貧開(kāi)發(fā)規(guī)律，發(fā)現(xiàn)障礙因素，以更好的解決扶貧開(kāi)發(fā)相應(yīng)問(wèn)題”的作用給予必要的關(guān)注；精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估不能僅僅從政府的角度展開(kāi)，扶貧對(duì)象的發(fā)展意愿與訴求評(píng)估不可或缺等，精準(zhǔn)扶貧績(jī)效評(píng)估工作必須進(jìn)行創(chuàng)新和改進(jìn)，以掌握扶貧項(xiàng)目提高精準(zhǔn)績(jī)效的規(guī)律，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出改進(jìn)建議，提高扶貧資源利用效率。扶貧對(duì)象生計(jì)困境的原因是其擁有的是貧困的生計(jì)空間，生計(jì)空間的再塑造是提高