貴州政府購買公共文化服務(wù)的困境及對策

貴州政府購買公共文化服務(wù)的困境及對策（2014~）

一政府購買公共文化服務(wù)的新形勢（一）文化需求構(gòu)成民生的重要組成部分過去，人們往往將民生理解為人的生老病死、衣食住行等最基本的生存需求。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人們的物質(zhì)生活水平得到提高，在公共文化服務(wù)消費需求日益增長的今天，人民群眾對文化的強烈渴求，使民生之本由原來的生產(chǎn)、生活資料上升為生活形態(tài)、文化消費、市民精神等既有物質(zhì)需求也有精神特征的樣態(tài)，文化權(quán)利已經(jīng)成為公民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的重要組成部分?？梢哉f，人民群眾對物質(zhì)生活和精神生活的雙重需要，構(gòu)成了當(dāng)今民生的主要內(nèi)容。然而，與此相交織的是，公共文化產(chǎn)品（服務(wù)）短缺、供給方式單一、有效供給不足等深層次矛盾與挑戰(zhàn)亦不斷凸顯。（二）政府購買是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求目前，為學(xué)術(shù)界公認的新公共管理理論認為：（1）在政府與公眾之間的關(guān)系上，政府不再是發(fā)號施令的權(quán)威官僚機構(gòu)，而是以人為本的服務(wù)提供者，公民是享受公共服務(wù)的“顧客”。政府以顧客需求為導(dǎo)向，堅持服務(wù)取向，以提供全面而優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品、公平公正的公共服務(wù)為第一要務(wù)。（2）政府職能由“劃槳”轉(zhuǎn)為“掌舵”。政府在公共行政中的角色應(yīng)是制定政策而不是執(zhí)行政策。至于掌舵的途徑，可以通過重塑市場、向私人部門施加各種可行和有利的影響讓其“劃槳”。（3）政府管理應(yīng)廣泛引入市場競爭機制，通過市場測試，讓更多私營部門參與公共服務(wù)的提供，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，節(jié)省成本。由此可見，按照“服務(wù)型政府”和“有限政府”的原則，為提高公共文化供給的效率，除了政府舉辦的公共機構(gòu)以外，各種社會組織和個人，包括營利性組織和非營利組織，通過一定的機制，都能夠轉(zhuǎn)化為公共文化資源的供給主體。政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，就是通過發(fā)揮市場機制的作用，把政府直接向社會公眾提供的一部分公共文化服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費用。這種新的管理模式，是現(xiàn)代國家行政管理理念和模式的創(chuàng)新，是我國建設(shè)服務(wù)型政府的必然要求。（三）政府購買公共文化服務(wù)的政策導(dǎo)向新一屆國務(wù)院對進一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)做出重大部署，明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會力量，加大購買服務(wù)的力度。中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，“推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”，并且將政府購買服務(wù)看作推進政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類改革的重要推力之一。十八屆五中全會更是強調(diào)，創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式，能由政府購買服務(wù)提供的，政府不再直接承辦；能由政府和社會資本合作提供的，廣泛吸引社會資本參與。國家政策很明確，即能交給市場的全部交給市場。有關(guān)政府購買公共文化服務(wù)，國家和地方政府（以貴州省貴陽市為例）也已出臺了一系列法律法規(guī)和規(guī)范性文件：《政府采購法》（2003年1月1日起施行）《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)文化部等部門關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕37號）《財政部關(guān)于推進和完善服務(wù)項目政府采購有關(guān)問題的通知》（財庫〔2014〕37號）財政部《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號）；貴州省根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定也出臺了相應(yīng)的規(guī)章制度和規(guī)范性文件：《省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（黔府辦發(fā)〔2014〕39號）和《貴陽市關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見（試行）》（筑辦發(fā)函〔2014〕132號）、《貴陽市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)政府購買公共文化服務(wù)管理辦法（暫行）》（筑府辦發(fā)〔2015〕25號）等。其實，從以上文件發(fā)布的時間順序便可看出，公共文化服務(wù)消費需求日益增長，國家和地方政府正在努力創(chuàng)新公共文化服務(wù)的供給方式。這是一個長期的過程，規(guī)章制度的建立應(yīng)當(dāng)與實踐相結(jié)合。但現(xiàn)狀是，在政府購買公共文化服務(wù)的實踐中仍然存在大量的程序性缺失與技術(shù)性障礙。二相關(guān)規(guī)章制度不適應(yīng)現(xiàn)實需求（一）《政府采購法》規(guī)定的采購合同實質(zhì)不平等《政府采購法》第四十三條明確規(guī)定“政府采購合同適用合同法。采購人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù)，應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定”。但對采購合同雙方權(quán)利義務(wù)的配置并不合理，第十七條規(guī)定“集中采購機構(gòu)進行政府采購活動，應(yīng)當(dāng)符合采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質(zhì)量優(yōu)良和服務(wù)良好的要求”。該規(guī)定的初衷是為了節(jié)約資金、防止腐敗，但實踐中，既不符合市場經(jīng)濟的要求，也起不到任何實質(zhì)性作用，政府采購結(jié)果質(zhì)次價高的現(xiàn)象普遍存在。政府購買，其實質(zhì)是社會出力、政府買單。政府購買的“單”是“力”所體現(xiàn)的社會價值，在本文的語境中，指的就是“文化服務(wù)”所體現(xiàn)的價值。文化服務(wù)的價格是其價值的貨幣表現(xiàn)形式，其高低應(yīng)由市場經(jīng)濟決定，而不應(yīng)當(dāng)取決于法律的硬性規(guī)定。從法理角度看，政府部門與文化生產(chǎn)者之間簽訂購買合同，雖雙方意向達成一致，并不意味著雙方追求的目的相同。政府部門簽訂政府購買合同是為了執(zhí)行公務(wù)，即向社會公益性提供公共文化服務(wù)；而合同相對方（文化生產(chǎn)者）則是為了營利，或者說至少不負有公益性（免費或低價）提供產(chǎn)品或服務(wù)的義務(wù)。政府部門可以提倡公益責(zé)任，社會力量公益性提供公共文化服務(wù)的途徑多種多樣（如志愿者服務(wù)），但不能以簽訂合同的形式將公益責(zé)任強加到合同相對方（文化生產(chǎn)者）身上，法律不能一味地強調(diào)政府購買的公益性而忽視合同相對方（文化生產(chǎn)者）的合法權(quán)利?！罢徺I”公益性的體現(xiàn)應(yīng)當(dāng)是人民群眾最終能免費或低價地享受公共文化服務(wù)，而不必糾纏于政府購買所有環(huán)節(jié)的公益程度；充分發(fā)揮市場的作用，運用第三方評估或消費者反饋等機制進行防范監(jiān)督才是解決問題的關(guān)鍵所在。否則，既不能節(jié)約資金、防止腐敗，同時又降低了購買效率，人民群眾也得不到真正的實惠。（二）法定購買程序適用困難政府購買公共文化服務(wù)不同于普通貨物（工程）采購，有其自身的特殊性，并不適用于現(xiàn)行的法定購買程序，實踐中的變通執(zhí)行致使相關(guān)法律規(guī)定形同虛設(shè)。1.文化服務(wù)主體特殊在市場經(jīng)濟環(huán)境下，提供公共文化服務(wù)的主體呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、個性化（文化服務(wù)產(chǎn)品通常依靠的是生產(chǎn)主體、主創(chuàng)人員的個人勞動，可能存在非企業(yè)或非正規(guī)登記的社團等其他組織）等特點。按照“服務(wù)型政府”和“有限政府”的原則，為了提高公共文化供給的效率，在實踐中除政府外，文化企業(yè)、掌握文化資源的事業(yè)單位、文化社會團體（含未登記但經(jīng)常開展文化活動的民間文化團體）、個人以及各種臨時組合的文化組織或團隊等，這些均可成為政府購買公共文化服務(wù)的承接主體。但根據(jù)《政府采購法》第二十二條對供應(yīng)商條件的規(guī)定，在實踐中將有可能找不到完全符合資格的承接主體，合法的承接主體實際上又不具備供給能力，最終導(dǎo)致實際承接主體因不符合法律規(guī)定而被迫掛靠“合法”承接主體的變通做法。2.文化服務(wù)客體特殊首先，作為公共文化服務(wù)客體的文化服務(wù)產(chǎn)品，本身是一種創(chuàng)造性生產(chǎn)（如文藝表演、設(shè)計創(chuàng)作等），通常是單件（一次性）生產(chǎn)，可以說其生產(chǎn)具有唯一性；其次，文化服務(wù)的生產(chǎn)與消費往往是同時進行，不能像貨物交易那樣進行售后服務(wù)（維修或者退、換貨）；最后，文化服務(wù)屬于智力型生產(chǎn)，通常取決于生產(chǎn)者（創(chuàng)作者）本身的知識結(jié)構(gòu)和創(chuàng)新能力，帶有極強的主觀性，難以找到可以量化的客觀評價標(biāo)準(zhǔn)，既不能僅以價格的高低來衡量文化服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量的好壞，且部分同類文化服務(wù)產(chǎn)品也不具備可比性?！墩少彿ā肪筒少彿绞降南嚓P(guān)規(guī)定（如競爭性談判遵循低價中標(biāo)原則）對于公共文化服務(wù)的采購而言，并不適用。實踐中，大多數(shù)文化服務(wù)產(chǎn)品均采取單一來源的采購方式，且絕大多數(shù)實際上并不符合《政府采購法》所規(guī)定的單一來源采購情形。（三）購買內(nèi)容不明確我國大多數(shù)地方政府規(guī)定的購買內(nèi)容并不明確，導(dǎo)致政府購買實踐操作困難，本文以貴州省貴陽市為例?！顿F州省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》（黔府辦發(fā)〔2014〕39號）提出了指導(dǎo)性目錄，《貴陽市關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見（試行）》（筑辦發(fā)函〔2014〕132號）沿用了省里規(guī)定。該目錄公共文化類下包括10項：公共文化規(guī)劃和政策研究、宣傳服務(wù)，公共文化資訊收集與統(tǒng)計分析，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護及傳承、傳播，公共文化基礎(chǔ)設(shè)施的管理與維護服務(wù)，政府舉辦的公益性文藝演出、電影放映等，政府組織的公益性藝術(shù)品創(chuàng)作，政府組織的文化交流合作與推廣，文化產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與政策研究項目，政府組織的群眾性文化活動的組織與實施，其他政府委托的文化服務(wù)。但該目錄仍然很籠統(tǒng)，有基層文化部門的工作人員反映，涉及公共文化服務(wù)的許多事項不知道能否列入或列在哪一項下。三健全規(guī)章制度推進政府購買當(dāng)前，政府向社會力量購買服務(wù)工作尚處于探索階段，進展程度不一，做法也不盡相同，在全國層面制定具體制度的時機還不成熟，本文就貴陽市設(shè)計政府購買公共文化服務(wù)制度提出以下建議。（一）拓展政府購買承接主體的范圍當(dāng)前的現(xiàn)實狀況，公共文化服務(wù)機構(gòu)外的文化服務(wù)主體總體上數(shù)量少、實力弱，而如前所述，一些文化個人及其團隊、沒有取得企業(yè)或社會組織法定身份的民間組織文化生產(chǎn)力強、思緒活躍，本文認為應(yīng)當(dāng)明確其可以以自然人身份承接政府購買，擴大公共文化服務(wù)承接主體范圍，讓真正的文化服務(wù)提供者得到法律上的身份認同。《政府采購法》第二十一條規(guī)定“供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人”，第二十四條規(guī)定“兩個以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個聯(lián)合體，以一個供應(yīng)商的身份共同參加政府采購”?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》則規(guī)定：“承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量?！必斦俊墩徺I服務(wù)管理辦法（暫行）》的規(guī)定是：“承接政府購買服務(wù)的主體（以下簡稱‘承接主體’），包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類，改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量。”《省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的實施意見》沿襲了國辦指導(dǎo)意見的表述：“承接政府購買服務(wù)的主體包括依法在民政部門登記成立或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量?！币陨衔募任闯姓J也未明確否認自然人的承接主體資格?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作意見的通知》：“承接政府向社會力量購買公共文化服務(wù)的主體主要為具備提供公共文化服務(wù)能力，且依法在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織和符合條件的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構(gòu)等社會力量?！奔恿恕爸饕币辉~，在列舉的承接主體類型之外開了一個口子。依據(jù)政府購買領(lǐng)域具有最高效力的《政府采購法》，自然人及自然人組成的聯(lián)合體具有承接主體的資格。實踐中，確實存在大量自然人（包括自然人組成的聯(lián)合體）是最適合的供應(yīng)商的情形，而按照國務(wù)院、財政部、貴州省的文件，經(jīng)常導(dǎo)致實際承接主體（自然人）掛靠法人主體的變通甚至不合法做法，或者是不得不由并不適合的法人主體承接服務(wù)。因此，本文建議明確自然人亦可作為承接主體，為實踐中具備文化服務(wù)供給能力的各類主體承接服務(wù)購買提供可操作性根據(jù)。明確自然人作為承接主體的法律身份，并不意味著降低服務(wù)質(zhì)量、責(zé)任無法落實和造成市場混亂。自然人要為合同承擔(dān)無限責(zé)任，責(zé)任明確，無法推諉扯皮；而其承擔(dān)服務(wù)和履約能力問題，可以在具體的購買項目中設(shè)定相關(guān)條件加以規(guī)避。（二）明確購買程序文化服務(wù)主體和客體都具有特殊性，在內(nèi)容、性質(zhì)、形態(tài)、質(zhì)量要求以及服務(wù)方式等方面具有不同于一般貨物（工程）交易的特殊性，部分公共文化服務(wù)只適合由特定承接主體承接。本文建議擴大允許采用單一來源方式采購的范圍，在《政府采購法》相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上進一步明確單一來源采購方式的適用范圍，建議符合下列情形之一的公共文化服務(wù)項目，可以采用單一來源方式采購：一是在內(nèi)容、性質(zhì)、形態(tài)、質(zhì)量要求、服務(wù)方式以及知識產(chǎn)權(quán)保護等方面具有特殊性，只能由特定承接主體提供的；二是發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況導(dǎo)致不能從其他承接主體購買的；三是必須保證原有購買項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原承接主體添購，且添購資金總額不超過原合同購買金額10%的。采用單一來源方式采購的，購買主體或其委托的采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織購買主體代表、相關(guān)專業(yè)人員和監(jiān)督人員與承