國家反腐敗機(jī)構(gòu)國家監(jiān)察組織的改革分析(2),司法制度論文

國家反腐敗機(jī)構(gòu)國家監(jiān)察組織的改革分析(2),司法制度論文三是政策性問題。主要是執(zhí)紀(jì)執(zhí)法邊界不清。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察院機(jī)關(guān)在職能上發(fā)現(xiàn)腐敗線索或接到腐敗舉報(bào)之后，都能夠獨(dú)立進(jìn)行調(diào)查。由于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)際上具有腐敗線索受理的優(yōu)先權(quán)，對(duì)腐敗線索能否轉(zhuǎn)化為腐敗案件起著關(guān)鍵性作用，實(shí)踐中受法律專業(yè)背景等因素局限，這一關(guān)鍵性作用往往發(fā)揮不夠。據(jù)2021年的統(tǒng)計(jì)，全國檢察機(jī)關(guān)查辦經(jīng)濟(jì)類職務(wù)犯罪案件41237人，監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審計(jì)發(fā)現(xiàn)的成案線索僅占查處人數(shù)的0.78%.[8]由于沒有法定受權(quán)，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的調(diào)查手段遭到一定限制，主要表現(xiàn)為沒有搜尋的權(quán)利。于是，雙規(guī)成為紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)常用的調(diào)查和審理手段。由于紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督屬于執(zhí)政內(nèi)部的監(jiān)督，其把握大多數(shù)案件的首辦權(quán)，這一現(xiàn)象也引起了外界質(zhì)疑。而檢察機(jī)關(guān)固然擁有法定偵查權(quán)利，但由于在法定時(shí)限內(nèi)難以突破案件，往往借助雙規(guī)雙指辦案，法律手段和行政手段混用，職務(wù)犯罪案件起訴、審訊中作非法證據(jù)排除的有相當(dāng)數(shù)量即與雙規(guī)有關(guān)。上述這些問題為腐敗滋生、蔓延提供了條件和時(shí)機(jī)，制約了對(duì)腐敗查處的力度，影響反腐敗的社會(huì)認(rèn)同感和公信力。因而，改革完善國家反腐敗機(jī)構(gòu)勢(shì)在必行。二、改革反腐敗機(jī)構(gòu)體制的基本觀點(diǎn)與原則建設(shè)中華特點(diǎn)社會(huì)是一場(chǎng)具有很多新的歷史特點(diǎn)的偉大斗爭，存在四大危險(xiǎn),面臨四大考驗(yàn),[9]必須提高的領(lǐng)導(dǎo)水平和執(zhí)政水平、提高拒腐防變和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。筆者以為，改革反腐敗機(jī)構(gòu)體制，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，實(shí)現(xiàn)內(nèi)監(jiān)督和外監(jiān)督并舉、紀(jì)監(jiān)督和國法監(jiān)督結(jié)合，推進(jìn)國家治理體系和治理能力當(dāng)代化，是有效應(yīng)對(duì)危險(xiǎn)、考驗(yàn)的法治舉措，是政治體制改革的重大創(chuàng)新?！?〕關(guān)于反腐敗機(jī)構(gòu)體制改革的觀點(diǎn)及評(píng)析近年來，圍繞改革反腐敗體制機(jī)構(gòu)問題，存在著兩種截然不同的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)以為，現(xiàn)行反腐敗體制存在的弊端已經(jīng)影響了反腐敗斗爭的深切進(jìn)入發(fā)展，應(yīng)該將分散的反腐機(jī)構(gòu)整合起來，提出了組建國家反腐敗委員會(huì)、新的反貪總局、直接從屬于人大的反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)[10]等設(shè)想。但是，這些設(shè)想沒有回答怎樣在這些機(jī)構(gòu)中具體表現(xiàn)出的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，沒有說明國家監(jiān)督機(jī)構(gòu)與的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)的關(guān)系，沒有設(shè)計(jì)出充分具體表現(xiàn)出的領(lǐng)導(dǎo)的組織架構(gòu)和運(yùn)行方式。另一種觀點(diǎn)以為，現(xiàn)行國家反腐敗機(jī)構(gòu)體制無需進(jìn)行進(jìn)一步改革，主要在于健全完善紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)職能轉(zhuǎn)方式轉(zhuǎn)作風(fēng).持此觀點(diǎn)的論者以為，中國是一個(gè)典型的國家和治國家?，F(xiàn)有的政治體系是政構(gòu)建起來的，現(xiàn)有政治體系的發(fā)展與完善也是由政直接推動(dòng)和主導(dǎo)的[11]1,這就決定了中國的反腐敗策略應(yīng)當(dāng)以政為中心，國家行為和社會(huì)行為遵循執(zhí)政的反腐敗行為。因此，中國反腐敗的行動(dòng)邏輯必須以執(zhí)政為出發(fā)點(diǎn)和核心，而將檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂局與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)合并的主張，與我們國家的根本政治制度相悖，與政分開的政治體制改革方向不符，在全國人大及其常委會(huì)下設(shè)監(jiān)察委員會(huì)或反腐敗監(jiān)督機(jī)構(gòu)的主張欠缺實(shí)現(xiàn)的途徑和方式。[12]122這一觀點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了反腐敗的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，強(qiáng)調(diào)了反腐敗斗爭中委的主體責(zé)任和紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任，但恰恰違犯了政分開的政治體制改革方向，沒有看到反腐敗斗爭既是的自我完善、自我提高、自我純潔和自我革新，又是系統(tǒng)的國家治理工程，的本身監(jiān)督不能代替國家對(duì)公共權(quán)利的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)察必須把的意志轉(zhuǎn)化為國家的意志，并通過有效載體落實(shí)到權(quán)利運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。在人大設(shè)立反腐敗機(jī)構(gòu)并不是欠缺實(shí)現(xiàn)的途徑和方式,而是人大作為立法機(jī)關(guān)，不能直接行使國家監(jiān)督權(quán)，必須將國家監(jiān)督責(zé)任通過相應(yīng)的載體加以落實(shí)。我們以為，改革現(xiàn)行國家反腐敗機(jī)構(gòu)體制，是及時(shí)跟進(jìn)的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制的必然要求。此項(xiàng)改革需要從政治體系的內(nèi)在需要出發(fā)，在堅(jiān)持以的建設(shè)為核心，健全完善依紀(jì)依規(guī)從嚴(yán)治的內(nèi)監(jiān)督體系的同時(shí)，建立領(lǐng)導(dǎo)下的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)體系。這是由于，反腐敗既是維護(hù)公共權(quán)利廉潔高效運(yùn)轉(zhuǎn)的國家治理工程，又是維護(hù)人民主權(quán)、實(shí)現(xiàn)人民監(jiān)督權(quán)利的國家行為。無論從全國人民代表大會(huì)制度的具體表現(xiàn)出、民主集中制原則的內(nèi)在要求，還是適應(yīng)多參政的政治協(xié)商考慮，都需要發(fā)揮國家監(jiān)督作用。但現(xiàn)行反腐敗體制構(gòu)造上，國家監(jiān)督權(quán)能分散在行政職能和司法職能中。解決這一問題，需要整合和組建國家層面的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以強(qiáng)化集中統(tǒng)一的國家監(jiān)督。這不僅僅是完善反腐敗體系構(gòu)造的必然要求，而且是實(shí)現(xiàn)對(duì)國家治理體系和治理能力當(dāng)代化領(lǐng)導(dǎo)的有效途徑。〔2〕改革反腐敗機(jī)構(gòu)體制的基本原則一是堅(jiān)持的領(lǐng)導(dǎo)和紀(jì)委協(xié)調(diào)的原則。***關(guān)于堅(jiān)持對(duì)風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擴(kuò)大監(jiān)察范圍,整合監(jiān)察氣力，健全國家監(jiān)察組織架構(gòu)，構(gòu)成全面覆蓋國家機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的國家監(jiān)察體系，紀(jì)委履行的紀(jì)律檢查和行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能的重要闡述，強(qiáng)調(diào)了對(duì)反腐敗體制機(jī)構(gòu)的全面領(lǐng)導(dǎo)，說明了紀(jì)委在履行內(nèi)監(jiān)督職能的同時(shí)，要肩負(fù)起國家監(jiān)督的職能。而國家意義上的監(jiān)督職能是通過擴(kuò)大監(jiān)察范圍，整合監(jiān)察氣力，建立起自上而下的監(jiān)督體系來實(shí)現(xiàn)的。我們理解，國家監(jiān)察體系設(shè)計(jì)既要具體表現(xiàn)出的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)，從組織體制上確保國家監(jiān)察職能在紀(jì)委監(jiān)督框架下開展；又要具體表現(xiàn)出人民主權(quán)原則和人民代表大會(huì)制度，由人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生。建立國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，意味著現(xiàn)行紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公體制的調(diào)整，監(jiān)察職能萎縮的現(xiàn)在狀況將得到改變。紀(jì)律檢查職能屬于內(nèi)監(jiān)督，這一監(jiān)督在介入的領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)過中施行，以保證的先進(jìn)性、純潔性；國家監(jiān)察職能屬于國家監(jiān)督，在介入國家機(jī)器運(yùn)行經(jīng)過中施行，以確保執(zhí)政全面從嚴(yán)治和依法依規(guī)治權(quán)得以實(shí)現(xiàn)。二是堅(jiān)持人民主體地位和人大監(jiān)督的原則。在我們國家，人民的主體地位是通過人民代表大會(huì)制度實(shí)現(xiàn)的。我們國家的人民代表大會(huì)制度，是主義國家學(xué)講與我們國家詳細(xì)實(shí)際相結(jié)合的產(chǎn)物。西方國家實(shí)行三權(quán)分立的政治制度，人民主權(quán)已被分割為立法權(quán)、行政權(quán)和司法權(quán)，因此無論是議會(huì)還是或司法機(jī)關(guān)都沒有資格作為國家監(jiān)督的主體，同志批判三權(quán)分立的制度使他們每個(gè)國家的氣力不能完全集中起來，很大一部分氣力相互牽制和抵消.[13]267在人民代表大會(huì)制度下，國家的一切權(quán)利屬于人民，人民代表大會(huì)代表人民統(tǒng)一行使國家權(quán)利。我們的制度是人民代表大會(huì)制度，領(lǐng)導(dǎo)下的人民民主制度，不能搞西方那一套,[14]240人民代表大會(huì)的組織形式和活動(dòng)方式?jīng)Q定了它主要負(fù)責(zé)反映和集中人民的意愿，作出決策，并監(jiān)督?jīng)Q策的貫徹施行。因此，整合組建國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)，應(yīng)該由人大修改憲法有關(guān)條款和制定修改相關(guān)法律，具體表現(xiàn)出職權(quán)法定、權(quán)責(zé)相適應(yīng)、用權(quán)受監(jiān)督的法治精神，接受全國人大及其常委會(huì)的立法監(jiān)督和工作監(jiān)督。三要堅(jiān)持依法治權(quán)和依法控權(quán)原則。阿克頓以為，不管是什么權(quán)利，只要它是以暴力為后盾的，只要它失去了制衡，必然要成為絕對(duì)的權(quán)利,而成為絕對(duì)的權(quán)利后，就必然會(huì)傾向于殘暴、腐敗和不義。[15]***指出，假如權(quán)利沒有約束，結(jié)果必然是導(dǎo)致腐敗；各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)都要謹(jǐn)記，任何人都沒有法律之外的絕對(duì)權(quán)利，任何人行使權(quán)利都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。[16]因而，組建國家反腐敗機(jī)構(gòu)體制必須做到既有利于強(qiáng)化對(duì)國家機(jī)器的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對(duì)國家公務(wù)人員的全覆蓋，又有利于國家反腐敗機(jī)構(gòu)的本身監(jiān)督和外部監(jiān)督，包括人大監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督等。四要堅(jiān)持獨(dú)立、高效、權(quán)威原則。獨(dú)立性、高效性和權(quán)威性是反腐敗工作追求的基本目的，也是國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)建設(shè)的根本要求。獨(dú)立性是指反腐敗機(jī)構(gòu)能獨(dú)立行使職權(quán)，不受外部政治壓力和不當(dāng)干涉。聯(lián)合國毒品與犯罪事務(wù)辦公室將機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立、職權(quán)獨(dú)立作為反腐敗工作有效開展的重要標(biāo)準(zhǔn)，華而不實(shí)，職權(quán)獨(dú)立是核心，機(jī)構(gòu)獨(dú)立、人事獨(dú)立、經(jīng)費(fèi)獨(dú)立是保障。[17]這些標(biāo)準(zhǔn)對(duì)我們國家構(gòu)建獨(dú)立性更強(qiáng)的國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)具有重要借鑒價(jià)值。高效性是指能及時(shí)查辦腐敗案件，突出表現(xiàn)是案件查處迅速果斷，遲來的正義等于非正義同時(shí)做到辦案質(zhì)量高，執(zhí)法效果好，追求法律效果與政治效果和社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。我們國家反腐敗國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)