廣播電視新聞?shì)浾摫O(jiān)督的法制環(huán)境研究

廣播電視新聞?shì)浾摫O(jiān)督的法制環(huán)境研究

前言新聞?shì)浾摫O(jiān)督的法制環(huán)境由新聞法律規(guī)制、新聞?wù)咭?guī)制、新聞自律規(guī)制三個(gè)子系統(tǒng)構(gòu)成。法律規(guī)制，是以憲法和基本法律為依據(jù)、以國(guó)家的根本制度為前提、以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要為目的，對(duì)新聞?shì)浾摫O(jiān)督的基本權(quán)利、義務(wù)及社會(huì)責(zé)任做出明確規(guī)定，并制定嚴(yán)格細(xì)致的配套措施，確保新聞?shì)浾摫O(jiān)督有法可依、有法必依。這是新聞法制體系要解決的核心問(wèn)題；政策規(guī)制，主要是在宏觀上把握新聞?shì)浾摰恼畏较颍_保國(guó)家和社會(huì)思想政治穩(wěn)定。新聞?wù)邞?yīng)在國(guó)家法律框架內(nèi)、與新聞法律法規(guī)相互配合發(fā)揮作用，政策的決策和執(zhí)行，都要符合民主化、科學(xué)化原則，避免曲解政策、錯(cuò)誤行使規(guī)制權(quán)；自律規(guī)制，強(qiáng)調(diào)的是新聞傳播者的自我規(guī)范、自我約束，由于其不具備較高法律效力和普遍約束力，所以自律規(guī)制作用的發(fā)揮受新聞法律、新聞?wù)咄陚涑潭鹊闹萍s。我國(guó)的新聞法制體系不斷發(fā)展完善，但客觀地講，目前的法制體系中對(duì)某些關(guān)鍵性問(wèn)題規(guī)定還不甚明確，這使其在調(diào)整一些復(fù)雜關(guān)系和矛盾時(shí)，顯得“力不從心”。（1）對(duì)新聞監(jiān)督基本權(quán)利和義務(wù)缺乏明確規(guī)定，依法監(jiān)督受到制約。目前，新聞媒體及其從業(yè)者的采訪報(bào)道權(quán)、批評(píng)監(jiān)督權(quán)是由公民的基本權(quán)利引申而來(lái)的，是習(xí)慣權(quán)利而非法律權(quán)利。對(duì)政府、公民以及媒體自身在新聞傳播過(guò)程中應(yīng)負(fù)的義務(wù)規(guī)范不足，對(duì)侵犯新聞傳播權(quán)利的行為缺乏有力的懲治規(guī)定。（2）對(duì)新聞傳播的技術(shù)性規(guī)制較多，節(jié)目?jī)?nèi)容的相關(guān)規(guī)定較少。目前，我國(guó)對(duì)廣播電視新聞內(nèi)容和方式的規(guī)制，主要是依靠新聞?wù)呒o(jì)律和職業(yè)道德規(guī)范。政策規(guī)制有利于確保輿論導(dǎo)向的正確，對(duì)于維護(hù)正常的社會(huì)秩序具有重要意義，但是新聞?wù)邆?cè)重宏觀指導(dǎo)，對(duì)具體傳播行為的規(guī)定并不詳細(xì)，能否利用較為寬泛的新聞?wù)邅?lái)規(guī)制好具體的新聞報(bào)道，關(guān)鍵在于政策的執(zhí)行者。政策的執(zhí)行者，也就是新聞傳播的各級(jí)把關(guān)人，如果曲解政策，濫用政策規(guī)制權(quán)，就會(huì)使媒體的監(jiān)督權(quán)和公眾的知情權(quán)受到損害。（3）對(duì)媒體與政府、公眾的關(guān)系沒(méi)有明確規(guī)定，特別是沒(méi)有對(duì)媒體的性質(zhì)和地位給予法律規(guī)定。在權(quán)利無(wú)法保障、義務(wù)不夠明確的情況下，媒體社會(huì)責(zé)任的發(fā)揮將受到外部和內(nèi)部諸種因素的影響，導(dǎo)致社會(huì)公眾對(duì)新聞媒體產(chǎn)生信任危機(jī)。如果不在法律上明確媒體、政府、公眾各自的權(quán)利和義務(wù)，單純依靠新聞道德規(guī)范難以解決媒體的社會(huì)公信力問(wèn)題。廣播電視新聞媒體在國(guó)家與社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程中扮演著非常重要的角色，發(fā)揮著重要的輿論監(jiān)督作用。但是，目前我國(guó)廣播電視新聞的法制體系仍存有一定的局限性，只有不斷提高廣播電視新聞法制體系的規(guī)制、調(diào)控功能，才能為廣播電視新聞媒體的輿論監(jiān)督創(chuàng)造良性的傳播環(huán)境。廣播電視新聞作為一種公共精神文化產(chǎn)品，其供求過(guò)程充滿了外部性，即產(chǎn)品在生產(chǎn)過(guò)程中必須與社會(huì)其他系統(tǒng)發(fā)生聯(lián)系。為在與外界的聯(lián)系中，增加廣播電視新聞?wù)耐獠啃?，減少其負(fù)的外部性，西方一些國(guó)家已經(jīng)建立了較為完備的規(guī)制體系，使廣播電視新聞傳播能夠符合政府和公眾對(duì)大眾媒介的要求。我們將通過(guò)對(duì)別國(guó)新聞法制體系的客觀分析，借鑒其中的經(jīng)驗(yàn)為我所用。一西方國(guó)家的廣播電視新聞法制系統(tǒng)首先，我們將從整體上分析西方國(guó)家廣播電視新聞法制體系的共同特征，并比較這些國(guó)家新聞法制體系的不同特點(diǎn)；之后，將選取歐、美和亞洲一些具有代表性的國(guó)家，對(duì)他們的廣播電視新聞法狀況進(jìn)行介紹。（一）各國(guó)法制系統(tǒng)的共性與個(gè)性目前，西方國(guó)家大部分是以法律規(guī)制作為管理、調(diào)控新聞事業(yè)的最主要手段。在法律規(guī)制的依據(jù)方面，有的國(guó)家制定了專門的新聞法，如法國(guó)、德國(guó)；有的與我國(guó)一樣，沒(méi)有專門的新聞法，如美國(guó)、英國(guó)、日本。在法律規(guī)制的方式上，有的國(guó)家實(shí)行地方與中央兩種立法體系，最后的解釋權(quán)和終審權(quán)在中央，如美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)；有的國(guó)家地方機(jī)構(gòu)沒(méi)有立法權(quán)力，只能適用、執(zhí)行全國(guó)的統(tǒng)一法律，如法國(guó)和日本。1.共性特征西方國(guó)家對(duì)新聞媒介的控制主要通過(guò)三種途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)：“一是立法機(jī)構(gòu)通過(guò)修憲對(duì)廣電媒介的行為進(jìn)行約束；二是由司法機(jī)構(gòu)通過(guò)訴訟審判程序?qū)V電媒介的行為進(jìn)行事后追懲；三是由政府規(guī)制機(jī)構(gòu)通過(guò)行政的、準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法的手段，對(duì)廣電傳媒業(yè)進(jìn)行微觀干預(yù)?！盵1]盡管在操作上有所不同，但這些國(guó)家的法律規(guī)制體系有一個(gè)最大的共性，就是通過(guò)法律為新聞傳播提供了一種保障性空間，不論是海洋法系的美國(guó)、英國(guó)，還是以法國(guó)、德國(guó)和日本為代表的大陸法系國(guó)家，都在憲法中明確規(guī)定：保障新聞自由，并通過(guò)一系列的法律（成文法或判例法），將新聞自由制度化，例如在憲法之下又派生出了信息公開(kāi)法、官方檔案公開(kāi)法以及保護(hù)消息來(lái)源的法律規(guī)定等。他們對(duì)于新聞傳播的限制，主要是通過(guò)自律機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)的。新聞傳播業(yè)通過(guò)強(qiáng)化自律，期望達(dá)到兩個(gè)目的：一是約束新聞媒體及新聞工作者，使之克盡社會(huì)責(zé)任，不濫用新聞自由的權(quán)利；二是通過(guò)自身行之有效的工作，避免政府直接出面制定嚴(yán)厲的法律。但是，這兩個(gè)目的的實(shí)現(xiàn)，即限制性作用的發(fā)揮，必須以自律規(guī)制的完善為基礎(chǔ)。例如，英國(guó)與德國(guó)的新聞評(píng)議會(huì)制度是議會(huì)立法確認(rèn)的，運(yùn)行機(jī)制相當(dāng)成熟，大部分新聞糾紛通過(guò)這種自律機(jī)制得以解決，到法院起訴的糾紛很少。美國(guó)、法國(guó)和日本雖然沒(méi)有制度化的新聞自律機(jī)制，但每個(gè)新聞媒介都有自己嚴(yán)格的內(nèi)部紀(jì)律，已經(jīng)形成了行之有效的自律體系。2.個(gè)性特征在共性的基礎(chǔ)上，各國(guó)的規(guī)制體系又具有不同的個(gè)性特征。（1）美國(guó)的分權(quán)型模式。美國(guó)的新聞規(guī)制體系采取的是分權(quán)型模式，表現(xiàn)在以國(guó)會(huì)和聯(lián)邦法院為代表的立法規(guī)制、司法規(guī)制，與聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）為代表的政府規(guī)制之間形成了分權(quán)制約的關(guān)系。政府規(guī)制機(jī)構(gòu)FCC采取合議制的獨(dú)立委員會(huì)體制，在決策上具有一定的司法獨(dú)立性，同時(shí)具有行政權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和司法權(quán)。（2）日本的政府型模式。日本采取的是政府型模式，特點(diǎn)是以政策規(guī)制和法律規(guī)制為主導(dǎo)、自律規(guī)制為補(bǔ)充?！罢?guī)制職能是由實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的政府部門與實(shí)行合議制的政府委員會(huì)來(lái)共同承擔(dān)的。立法規(guī)制體系由憲法、民法、刑法、社會(huì)法的相關(guān)條款和電波法、廣播電視法等行業(yè)法規(guī)構(gòu)成，這些法律形成了對(duì)廣電媒體和政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的雙重約束?！盵2]（3）西歐的社會(huì)型模式。西歐各國(guó)采取的是社會(huì)型模式，特點(diǎn)是在政府規(guī)制和法律規(guī)制之外多設(shè)有獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)，這些機(jī)構(gòu)“具有獨(dú)立于政府行政系統(tǒng)的法律地位，是被賦予從外部對(duì)廣電傳媒業(yè)進(jìn)行廣泛性規(guī)制權(quán)限的公共性機(jī)構(gòu)”，“功能涉及媒介管理、監(jiān)督規(guī)范、節(jié)目監(jiān)視、調(diào)整規(guī)范、準(zhǔn)司法功能及建議勸說(shuō)功能”。[3]從西方國(guó)家新聞媒介規(guī)制體系運(yùn)行來(lái)看，政府規(guī)制、法律規(guī)制、自主規(guī)制和獨(dú)立機(jī)構(gòu)規(guī)制等子系統(tǒng)之間構(gòu)成了一種力量制衡的關(guān)系，并且這種關(guān)系處于不斷調(diào)整中，確保規(guī)制結(jié)構(gòu)的整體平衡，來(lái)降低規(guī)制成本、提高規(guī)制效率、完善規(guī)制功能。（二）歐美的廣播電視新聞法以下國(guó)家大都建有比較完善的新聞規(guī)制體系，俄羅斯具有一定特殊性，在1991年之后俄羅斯以多元宣傳模式代替了一元模式，開(kāi)始盲目模仿西方的新聞傳播管理體制，但新聞法制體系建設(shè)處于較為滯后的狀態(tài)。1.美國(guó)美國(guó)雖然沒(méi)有專門的新聞法，但通過(guò)實(shí)施《1927年廣播法》和《1934年傳播法》，基本確立了對(duì)廣播業(yè)的全面規(guī)制框架，同時(shí)，“這兩部法律最終產(chǎn)生了一個(gè)有行政管理權(quán)限的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)——有5名專員的聯(lián)邦通信委員會(huì)。該委員會(huì)的宗旨是按照促進(jìn)‘公共利益，便利或必須’的原則規(guī)理電子媒介”。[4]20世紀(jì)50至60年代，美國(guó)相繼出臺(tái)了教育電視法、公共廣播電視法，F(xiàn)CC發(fā)表了《關(guān)于節(jié)目政策的文書(shū)》，該文書(shū)中提出的一些原則成為日后美國(guó)廣播電視政策的基礎(chǔ)。2.英國(guó)英國(guó)的一個(gè)做法很值得我們借鑒，那就是他們于1998年發(fā)布了《獨(dú)立電視委員會(huì)節(jié)目準(zhǔn)則》，作為《1990年廣播法》的配套措施。《節(jié)目準(zhǔn)則》對(duì)電視傳播所涉及到的問(wèn)題竭盡所能地進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，包括對(duì)違反良好品位和禮儀及描寫(xiě)暴力內(nèi)容的規(guī)定、關(guān)于個(gè)人隱私保護(hù)和信息收集的規(guī)定、關(guān)于適度公正的規(guī)定、關(guān)于政黨政治廣播和議會(huì)廣播的規(guī)定以及與公眾溝通等。例如在“適度公正”部分，《準(zhǔn)則》對(duì)各種有可能影響“適度公正”的情況進(jìn)行了規(guī)避，其中第8條第1點(diǎn)規(guī)定：“公正和公平不僅適用于采訪方式，同樣適用于采訪的編輯。當(dāng)對(duì)內(nèi)容進(jìn)行壓縮時(shí)，不得歪曲或錯(cuò)誤解釋被采訪人的已知觀點(diǎn)。”甚至包括“存儲(chǔ)在磁帶庫(kù)中的采訪素材在使用前必須重新進(jìn)行檢查，以便確知觀點(diǎn)是否仍然適宜。必要時(shí)應(yīng)當(dāng)播放，以便檢查錄制時(shí)間等”。[5]配套《節(jié)目準(zhǔn)則》的制定實(shí)施無(wú)疑大大增強(qiáng)了《廣播法》的可操作性。3.俄羅斯在俄羅斯，“根據(jù)《大眾新聞媒介法》，記者有權(quán)在自己的材料中敘述自己的看法和見(jiàn)解，并且可以拒絕提供與其見(jiàn)解相抵觸的材料?！薄岸砹_斯聯(lián)邦刑法第144條規(guī)定，強(qiáng)迫記者傳播或拒絕傳播信息如同犯罪?！盵6]1991年后，俄羅斯先后取消了對(duì)新聞出版和廣播電視業(yè)的經(jīng)營(yíng)壟斷權(quán)、媒體開(kāi)始實(shí)行私有化，對(duì)新聞法制體系也進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。不過(guò)，“新法律雖然在某些方面保證傳播媒體不受國(guó)家新聞?wù)吒深A(yù)，但并未建立起適當(dāng)保護(hù)機(jī)制以免傳媒受其所有者全盤(pán)操縱”。而且，在對(duì)傳媒的行政管理上，“在失去對(duì)電視傳媒的直接監(jiān)控權(quán)限以后，政權(quán)仍繼續(xù)把電視看作是擴(kuò)大自身影響的工具，并嚴(yán)重干預(yù)新聞報(bào)道政策。”“據(jù)認(rèn)為，這是俄羅斯政治文化所特有的一種現(xiàn)象”。[7]也就是說(shuō)，俄羅斯實(shí)行媒體私有化后，對(duì)媒體所有者的規(guī)制和對(duì)政府管理權(quán)限的規(guī)定還比較薄弱，成為影響新聞傳播正常發(fā)揮作用的羈絆。（三）亞洲一些國(guó)家的廣播電視新聞法在亞洲，本文選取了廣播電視業(yè)較為發(fā)達(dá)的日本和韓國(guó)，以及在新聞傳播規(guī)制上很有特色的菲律賓作為分析對(duì)象。1.日本戰(zhàn)后日本的廣播電視法規(guī)是在1950年頒布的“電波三法”（電波法、廣播法、電波監(jiān)理委員會(huì)設(shè)置法）的基礎(chǔ)上確立的。法律規(guī)制體系由憲法、民法、刑法、社會(huì)法、經(jīng)濟(jì)法的相關(guān)條款和電波法、廣播電視法等行業(yè)法律構(gòu)成。在日本，這些法律形成了對(duì)廣播電視媒體和政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的雙重約束。2.韓國(guó)韓國(guó)于1999年12月28日制定了新的《廣播法》，新法規(guī)定設(shè)置廣播電視委員會(huì)的目的是“為了實(shí)現(xiàn)廣播的公共責(zé)任、公正性、公益性，提高廣播內(nèi)容的質(zhì)量以及廣播事業(yè)上的公平競(jìng)爭(zhēng)”。[8]委員會(huì)設(shè)9名委員，由總統(tǒng)直接任命，任期3年。委員長(zhǎng)與內(nèi)閣成員平級(jí)，在國(guó)會(huì)上有發(fā)言權(quán)。新法實(shí)施后，廣播電視委員會(huì)擁有了廣播電視行政的所有權(quán)限，成為真正的獨(dú)立委員會(huì)。3.菲律賓菲律賓管理廣播電視的機(jī)構(gòu)有三個(gè)：一是國(guó)家通信委員會(huì)（NTC），負(fù)責(zé)制定政策，設(shè)立法規(guī)，對(duì)廣播電視的權(quán)限進(jìn)行規(guī)定；二是電影電視審查分類委員會(huì)（MTRCB），負(fù)責(zé)對(duì)電影電視節(jié)目進(jìn)行審查和分類；三是菲律賓廣播電視協(xié)會(huì)（KBP），是由菲律賓95%以上的廣播電視業(yè)主組成的自治團(tuán)體。下設(shè)基準(zhǔn)監(jiān)督委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督廣播綱領(lǐng)和電視綱領(lǐng)的實(shí)施，它還擁有準(zhǔn)司法職能，可以依照廣播電視綱領(lǐng)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)KBP接到的各種投訴和批評(píng)進(jìn)行調(diào)查、審核，對(duì)當(dāng)事人或責(zé)任人進(jìn)行警告、罰款、停止會(huì)員資格等不同程度的處分。在此基礎(chǔ)上，為對(duì)廣播電視傳播行為進(jìn)行有組織監(jiān)控，1999年KBP還正式啟動(dòng)了“廣播電視協(xié)會(huì)監(jiān)控系統(tǒng)”，在各個(gè)覆蓋區(qū)域分別設(shè)立監(jiān)控單位，下設(shè)監(jiān)控小組。監(jiān)控小組由有志于此的受眾組成，監(jiān)控時(shí)間一般為每日18～22時(shí)。[9]經(jīng)過(guò)比較可以看出，不論是西方發(fā)達(dá)國(guó)家還是亞洲各國(guó)，雖然因國(guó)體政體、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)不同，對(duì)廣播電視采取不同的規(guī)制辦法，但是無(wú)一例外要通過(guò)各種規(guī)定使廣播電視傳播處于有效的掌控之中。20世紀(jì)末以來(lái)，西方國(guó)家對(duì)廣播電視傳播的規(guī)制越來(lái)越以一種溫和的面目出現(xiàn)，呈現(xiàn)出“監(jiān)管自由化”的趨勢(shì)。出現(xiàn)這種現(xiàn)象的原因，一方面是由于民主和自由的世界性趨勢(shì)；另一方面也與傳播科技的新發(fā)展和媒體融合的大趨勢(shì)有關(guān)，光纖、人造衛(wèi)星、個(gè)人電腦，令“超級(jí)資訊公路”成為可能，跨越國(guó)界的衛(wèi)星電視、數(shù)目龐大的資訊網(wǎng)絡(luò)，使政府監(jiān)管的成本和難度增加。因此，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)傳播時(shí)代后，西方政府更加講究立法技巧，既通過(guò)立法手段實(shí)現(xiàn)管理與調(diào)控的目的，又避免遭受公眾的指責(zé)以及與新聞界的沖突。如美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本相繼出臺(tái)了一系列監(jiān)管互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)傳播的法律、法規(guī)，但沒(méi)有一個(gè)是以直接的“管理”的名目出現(xiàn)的，而是將這些法律稱為“權(quán)利義務(wù)法案”，聲稱立法目的是為了保護(hù)網(wǎng)絡(luò)用戶的隱私權(quán)、信息安全或電子商務(wù)的消費(fèi)利益。美國(guó)為避免被新聞界和社會(huì)各界攻擊為壓制“新聞自由”，甚至將中央情報(bào)局、聯(lián)邦調(diào)查局監(jiān)控互聯(lián)網(wǎng)傳播的一部法律，作為“環(huán)境保護(hù)法”的“附案”提出，以求不被公眾注意，可謂用心良苦?？梢?jiàn)，“監(jiān)管自由化”只是一種表象，即便在以新聞自由“旗手”自詡的美國(guó)，對(duì)廣播電視傳播的規(guī)制也從來(lái)沒(méi)有放松過(guò)，只是方法和手段不同罷了。二建構(gòu)具有中國(guó)特色的輿論監(jiān)督法律保障體系各國(guó)的新聞法制體系都是建立在特定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，它的規(guī)制方式、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容等是與各國(guó)的政治體制、法律思想、歷史文化相適應(yīng)的。所以，探討我國(guó)的新聞法制體系發(fā)展，必須堅(jiān)持從我國(guó)具體實(shí)際出發(fā)的原則，既要能夠解決現(xiàn)實(shí)的矛盾沖突，又不能超越中國(guó)現(xiàn)階段的法治程度；既要吸收借鑒其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，又不能背離中國(guó)的具體國(guó)情。（一）發(fā)展“報(bào)刊的第五種理論”傳播制度是由一個(gè)國(guó)家的社會(huì)根本制度決定、受社會(huì)其他制度的影響而形成的?！皞鞑ブ贫茸鳛樯鐣?huì)制度體系的一個(gè)子系統(tǒng)，必然要與社會(huì)制度及其他子系統(tǒng)發(fā)生互動(dòng)關(guān)系?！盵10]傳播制度的基本狀況與形態(tài)直接或間接地影響著其他社會(huì)制度的發(fā)展。按照梅爾文·德弗勒的觀點(diǎn)，在資本主義社會(huì)中，傳播制度已經(jīng)滲透到經(jīng)濟(jì)、政治、家庭、宗教、教育體制之中，成為社會(huì)體制結(jié)構(gòu)的中心部分。[11]社會(huì)主義社會(huì)中也是如此，傳播制度只有與社會(huì)制度的其他子系統(tǒng)協(xié)調(diào)互動(dòng)，才能使傳播事業(yè)健康有序發(fā)展，并且促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的良性運(yùn)行。反之，將會(huì)影響到其他制度乃至根本制度的穩(wěn)定。與人類歷史上集權(quán)主義、資本主義、社會(huì)主義三個(gè)發(fā)展階段相適應(yīng)，在大眾傳播史上，先后產(chǎn)生了集權(quán)主義傳播制度、資本主義傳播制度和社會(huì)主義傳播制度三種傳播制度形態(tài)。由于社會(huì)永遠(yuǎn)是處于不斷發(fā)展變動(dòng)之中，不管多么科學(xué)先進(jìn)的理論，都不可避免地帶有一定的歷史局限性。在“報(bào)刊的四種理論”中，美國(guó)傳播學(xué)者韋爾伯·施拉姆將資本主義傳播制度分為自由主義傳播制度和社會(huì)責(zé)任傳播制度兩個(gè)階段，將社會(huì)主義傳播制度定義為蘇聯(lián)共產(chǎn)主義傳播制度，加上集權(quán)主義傳播制度，并稱為“報(bào)刊的四種理論”。施拉姆在提出這一著名理論時(shí)，顯然沒(méi)有預(yù)見(jiàn)到未來(lái)的中國(guó)將會(huì)創(chuàng)造性地提出社會(huì)主義的初級(jí)階段理論，開(kāi)辟有中國(guó)特色的社會(huì)主義道路，并將經(jīng)濟(jì)體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)發(fā)展為社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。用辯證唯物主義發(fā)展的觀點(diǎn)來(lái)分析，今天中國(guó)的傳播制度應(yīng)屬于社會(huì)主義傳播制度繼“蘇聯(lián)共產(chǎn)主義”后的第二個(gè)階段，我們可以將其定義為“中國(guó)特色社會(huì)主義的傳播制度”，這應(yīng)該是人類傳播史上的第五種傳播制度。本文借用施拉姆“報(bào)刊的四種理論”的提法，將“中國(guó)特色社會(huì)主義的傳播制度”與人類傳播史上的前四種制度形態(tài)并稱為“報(bào)刊的五種理論”。需要說(shuō)明的是，“報(bào)刊”在這里并非特指報(bào)紙雜志，而是指現(xiàn)今所有的傳播媒介。（二）中國(guó)特色廣播電視新聞法制體系構(gòu)想在“中國(guó)特色社會(huì)主義傳播制度”的框架內(nèi)，從我國(guó)廣播電視新聞法制的現(xiàn)狀出發(fā)，結(jié)合其他國(guó)家的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我認(rèn)為可以著眼于以下幾方面來(lái)進(jìn)一步完善廣播電視新聞法制體系。1.明確新聞傳播者的地位與權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)傳播者的地位與權(quán)利、責(zé)任與義務(wù)問(wèn)題是新聞法制體系中的核心問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題明確了，才能為其他問(wèn)題的解決鋪平道路。（1）明確媒體與政府、媒體與公民之間的法律關(guān)系。在法律規(guī)制體系內(nèi)要明確兩方面的法律關(guān)系：一是廣播電視新聞媒體與政府之間的法律關(guān)系，包括電臺(tái)、電視臺(tái)的創(chuàng)辦程序、投資方式、廣播波段和電視頻道的分配，電臺(tái)、電視臺(tái)運(yùn)作過(guò)程中所涉及的信息公開(kāi)、保密、國(guó)家安全、民族問(wèn)題、司法公正、內(nèi)容的適宜性標(biāo)準(zhǔn)等方面的規(guī)定；二是廣播電視新聞媒體與公民、法人、公共組織、利益團(tuán)體之間的法律關(guān)系，包括名譽(yù)、隱私、肖像、名稱、榮譽(yù)、廣告、著作權(quán)等方面的內(nèi)容。明確媒體與政府、公民之間關(guān)系的關(guān)鍵是，在法律上明確廣播電視的性質(zhì)和地位。關(guān)于新聞媒體的性質(zhì)和地位，我們一直以來(lái)的提法是：新聞媒體是黨、政府和人民三位一體的“喉舌”。但是，新聞媒體長(zhǎng)期作為政府的直屬部門，一直是對(duì)上負(fù)責(zé)多，對(duì)下負(fù)責(zé)少；主觀宣傳多，客觀質(zhì)疑少；浮在上面多，深入基層少，這種狀況直到現(xiàn)在還沒(méi)有得到根本轉(zhuǎn)變。可以說(shuō)，媒體更多的是隸屬于政府、負(fù)責(zé)上傳下達(dá)的工具，而非獨(dú)立于政府和公眾之間的一種力量。媒體的性質(zhì)和地位不明確，將直接影響其對(duì)政府工作的監(jiān)督職能，影響其對(duì)公眾知情權(quán)的尊重和滿足，影響其社會(huì)責(zé)任和職業(yè)使命的履行。因此，需要在法律上明確：廣播電視新聞媒體及新聞工作者是國(guó)家和社會(huì)安全運(yùn)行的監(jiān)測(cè)警戒者，肩負(fù)發(fā)現(xiàn)異常狀況、發(fā)出正確預(yù)警信號(hào)的重要責(zé)任。新聞媒體不僅有監(jiān)督國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)利，還同時(shí)負(fù)有對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為進(jìn)行批評(píng)建議的義務(wù)；不僅有揭露社會(huì)丑惡現(xiàn)象的權(quán)利，還負(fù)有將損害公眾利益的現(xiàn)象及重大突發(fā)事件及時(shí)公之于眾的義務(wù)。新聞媒體依法行使權(quán)利時(shí)，不受任何權(quán)力和利益因素的干預(yù)。由于我國(guó)與西方國(guó)家國(guó)情不同，所以，關(guān)于新聞媒體的性質(zhì)和地位可以定義為：新聞媒體是黨、政府和人民的“喉舌”，同時(shí)又是獨(dú)立的監(jiān)督者，是監(jiān)督黨政機(jī)關(guān)及其工作人員、社會(huì)公眾及團(tuán)體組織的一支重要的不可替代的力量。（2）明確廣播電視新聞傳播的法律權(quán)利和義務(wù)。在廣播電視新聞媒體的性質(zhì)、地位得到法律明確的前提之下，才有可能進(jìn)一步探討新聞傳播的具體權(quán)利和義務(wù)問(wèn)題。媒體的權(quán)利和義務(wù)是與“喉舌”和“監(jiān)督者”的角色功能、社會(huì)責(zé)任相應(yīng)而生的。為行使“喉舌”和“監(jiān)督者”的功能，新聞媒體必須被授予如下權(quán)利。①采訪權(quán)和知情權(quán)。即新聞?dòng)浾咴诜稍试S的范圍內(nèi)，有接近信息源、通過(guò)采訪調(diào)查獲知信息的權(quán)利。為保障記者的采訪權(quán)和知情權(quán)，應(yīng)制定配套強(qiáng)制措施，確保記者在關(guān)系到國(guó)家、社會(huì)、公眾利益的問(wèn)題上、事件中，能夠及時(shí)從政府部門、企事業(yè)單位、社會(huì)組織和團(tuán)體獲知公眾應(yīng)知、欲知和未知的信息。對(duì)于新聞?dòng)浾叻ǘǖ牟稍L權(quán)和知情權(quán)，任何個(gè)人和組織不得干預(yù)、拒絕、侵犯，否則將嚴(yán)格依法懲治。②報(bào)道權(quán)和評(píng)論權(quán)。報(bào)道權(quán)，即廣播電視臺(tái)對(duì)于記者采訪回來(lái)的新聞素材，有經(jīng)過(guò)判斷選擇、編輯加工，以適宜的方式公開(kāi)播出的權(quán)利。并制定相關(guān)保障條款，規(guī)定只要新聞報(bào)道事關(guān)公眾權(quán)益，內(nèi)容客觀真實(shí)、與法律法規(guī)不相違背，形式符合節(jié)目播出規(guī)定，任何人不得對(duì)新聞播出進(jìn)行干預(yù)，特別是在重大、突發(fā)事件中，如果因?yàn)槟承┤说脑颍剐侣剤?bào)道受阻，導(dǎo)致公民未能及時(shí)獲知相關(guān)信息，要按照造成后果的嚴(yán)重程度，對(duì)責(zé)任人進(jìn)行懲治。評(píng)論權(quán)，即新聞媒體中的新聞評(píng)論員有公開(kāi)對(duì)新聞事件、新聞現(xiàn)象進(jìn)行評(píng)論的權(quán)利，但是評(píng)論要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行。③輿論監(jiān)督權(quán)。即新聞媒體及其記者有通過(guò)廣播電視媒介將國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違法失職行為、損害公眾利益的社會(huì)丑惡現(xiàn)象及時(shí)公之于眾的權(quán)利。對(duì)新聞工作者的輿論監(jiān)督權(quán)要制定操作性較強(qiáng)的保障措施，明確被監(jiān)督者的義務(wù)，規(guī)定非法干預(yù)阻止輿論監(jiān)督、對(duì)監(jiān)督者進(jìn)行打擊報(bào)復(fù)應(yīng)負(fù)的法律責(zé)任。廣播電視新聞媒體及其從業(yè)者的義務(wù)應(yīng)包括：遵守憲法和國(guó)家的各項(xiàng)法律法規(guī)；尊重公民的各項(xiàng)基本權(quán)益；依法正確行使上述各項(xiàng)傳播權(quán)利。對(duì)在新聞傳播中違反國(guó)家法律、侵犯公民權(quán)益、濫用傳播權(quán)利的行為要依法予以制裁。關(guān)于這些義務(wù)的規(guī)定和制裁措施，現(xiàn)有法律中規(guī)定已經(jīng)較為完備，但關(guān)于媒體對(duì)公民知情權(quán)承擔(dān)的義務(wù)還比較模糊，應(yīng)進(jìn)一步明確：新聞傳播者有通過(guò)采訪、報(bào)道滿足公民合法知情權(quán)的義務(wù)，對(duì)重大事件中消極不作為、嚴(yán)重?fù)p害公民知情權(quán)的行為，根據(jù)造成后果嚴(yán)重程度，追究有關(guān)人員的責(zé)任。為此，要建立完善的新聞傳播問(wèn)責(zé)機(jī)制。2.形成規(guī)制子系統(tǒng)之間有效的制衡機(jī)制孟德斯鳩在《論法的精神》中說(shuō)，一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是一條萬(wàn)古不易的經(jīng)驗(yàn)。所以，為了避免權(quán)力被濫用，就需要在權(quán)力機(jī)構(gòu)之間形成有效的制約機(jī)制，對(duì)于新聞規(guī)制權(quán)也是這樣，需要在法律規(guī)制、政策規(guī)制、自律規(guī)制三個(gè)子系統(tǒng)間進(jìn)行制衡。制衡的前提是各個(gè)子系統(tǒng)都必須具備依法行使權(quán)力的條件。（1）提高政策規(guī)制的科學(xué)性、合法性。新聞?wù)叩闹贫ê蛨?zhí)行要符合民主化、科學(xué)性的原則，重在進(jìn)行宏觀控制，把握新聞傳播的政治立場(chǎng)，確保傳播的導(dǎo)向正確，維護(hù)國(guó)家思想政治穩(wěn)定。對(duì)于具體新聞節(jié)目的規(guī)制，應(yīng)制定詳細(xì)的《節(jié)目規(guī)則》，作為廣播電視新聞法規(guī)的附件，賦予其法律效力?！豆?jié)目規(guī)則》對(duì)新聞節(jié)目?jī)?nèi)容、形式及播出標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行細(xì)致規(guī)定，列出不能播出的節(jié)目類型，并規(guī)定出現(xiàn)特殊事例時(shí)的處理辦法。《節(jié)目規(guī)則》制定實(shí)施之后，任何人無(wú)權(quán)憑借個(gè)人意志、依靠行政權(quán)力禁止某條新聞、某個(gè)新聞節(jié)目播出。這樣，可以避免某些有新聞播發(fā)決定權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)，為了個(gè)人或小團(tuán)體的利益，借新聞?wù)咧?，?lái)干預(yù)新聞采訪報(bào)道權(quán)和輿論監(jiān)督權(quán)。（2）提高自律規(guī)制的約束力、操作性。自律規(guī)制可以在現(xiàn)有基礎(chǔ)上發(fā)揮更大的作用。目前，我國(guó)的新聞職業(yè)道德規(guī)范還較為簡(jiǎn)略，操作性不強(qiáng)，同時(shí)缺乏有力的制裁措施，對(duì)新聞從業(yè)人員沒(méi)有形成較強(qiáng)的約束力。因此，與監(jiān)督制度相配套，還應(yīng)建立對(duì)違背新聞職業(yè)道德行為的公開(kāi)曝光機(jī)制，作為制裁性措施之一，提高自律規(guī)制對(duì)新聞從業(yè)人員的約束力。同時(shí)，還應(yīng)授予中國(guó)記協(xié)一定的準(zhǔn)司法權(quán)力，使其可以對(duì)接到的各種投訴和批評(píng)進(jìn)行調(diào)查、審核，對(duì)確實(shí)存在問(wèn)題的當(dāng)事人和責(zé)任人進(jìn)行警告、罰款、記過(guò)、開(kāi)除等處分，對(duì)于觸犯法律的，移交司法機(jī)關(guān)處理。（3）在政府、法律、自律三者間形成有效制衡。任何一種規(guī)制對(duì)被規(guī)制者來(lái)說(shuō)都是一種權(quán)力，權(quán)力如果沒(méi)有監(jiān)督和制約，就有出現(xiàn)偏差甚至濫用的可能。因此，需要形成有效的機(jī)制，避免規(guī)制權(quán)的行使失去監(jiān)督。社會(huì)的監(jiān)督是一方面，關(guān)鍵是要在新聞法制體系內(nèi)部三個(gè)子系統(tǒng)之間形成穩(wěn)定的相互制約、相互監(jiān)督、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。為使三者之間的監(jiān)督、協(xié)調(diào)機(jī)制有效實(shí)施，可以成立一個(gè)隸屬于政府的特別機(jī)構(gòu)，它具有一定自主行政權(quán)和獨(dú)立決策權(quán)，可以對(duì)廣播電視新聞傳播中出現(xiàn)的一些特殊、重大、敏感問(wèn)題進(jìn)行決策。該機(jī)構(gòu)的決策人員構(gòu)成要合理，既體現(xiàn)專業(yè)性又具有代表性，應(yīng)該包括政府主管部門代表、相關(guān)司法機(jī)構(gòu)代表、新聞傳播專家代表、社會(huì)公眾代表等。自主行政權(quán)體現(xiàn)在，它是廣播電視新聞傳播內(nèi)容和形式的最終把關(guān)人，對(duì)于重大或敏感新聞，由決策層集體合議來(lái)決定能否播出。自主規(guī)制機(jī)構(gòu)依法集體合議來(lái)進(jìn)行決策，避免了新聞主管部門領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志對(duì)新聞采訪報(bào)道施加影響，減少規(guī)制中的“人治”因素；該機(jī)構(gòu)依法可對(duì)一些日常性、微觀層面的問(wèn)題行使準(zhǔn)裁決權(quán)，可以相對(duì)減少政府和司法部門的規(guī)制工作量，降低規(guī)制成本，提高規(guī)制效率。同時(shí)，對(duì)于傳播過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題，要由三個(gè)系統(tǒng)的代表集體討論，尋求解決途徑，然后按具體情況決定歸屬哪一規(guī)制體系具體負(fù)責(zé)，最后以政策、法律或自律規(guī)定的形式確立下來(lái)。這一機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)著協(xié)調(diào)政策、法律、自律三個(gè)規(guī)制體系關(guān)系的任務(wù)，目的是防止在重大問(wèn)題上，某個(gè)體系環(huán)節(jié)出現(xiàn)偏差。這樣做可以在堅(jiān)持黨管意識(shí)形態(tài)的根本原則，確保政治正確的前提下，進(jìn)一步提高廣播電視新聞規(guī)制管理的科學(xué)性、民主化和法制化水平。3.依靠社會(huì)監(jiān)督新聞媒介社會(huì)公眾是法律、政策、自律之外對(duì)新聞傳播具有制約作用的力量，各界公眾可以通過(guò)監(jiān)督，促使新聞媒體及其從業(yè)者在法制體系范圍內(nèi)進(jìn)行傳播活動(dòng)。社會(huì)公眾發(fā)揮對(duì)新聞媒介的監(jiān)督作用，首先需要一套較為完善的制度，其次要有具備監(jiān)督能力的受眾。（1）完善社會(huì)監(jiān)督制度。1997年1月，中宣部等四單位聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)新聞工作者職業(yè)道德建設(shè)、建立接受社會(huì)監(jiān)督制度的公告》，并公布了中國(guó)記協(xié)舉報(bào)電話號(hào)碼和通信地址，各級(jí)媒介單位也照此辦理。這個(gè)社會(huì)監(jiān)督制度主要是針對(duì)新聞從業(yè)人員中存在的搞有償新聞的現(xiàn)象制定的，而且這個(gè)制度在社會(huì)各界引起的回應(yīng)并不強(qiáng)烈。所以，在監(jiān)督的內(nèi)容上，應(yīng)進(jìn)一步拓寬，不僅應(yīng)涵蓋整個(gè)新聞職業(yè)道德規(guī)范，還應(yīng)在節(jié)目樣式、傳播方式、欄目定位、主持人素質(zhì)、內(nèi)容選材等諸多方面，賦予公眾監(jiān)督的權(quán)利。在監(jiān)督的形式上，應(yīng)盡可能靈活多樣，可以成立專門的監(jiān)督組織，由熱心于此的社會(huì)各界人士自愿組成，定期對(duì)電臺(tái)、電視臺(tái)播出的節(jié)目進(jìn)行監(jiān)控，將意見(jiàn)建議反饋給廣播電視臺(tái)負(fù)責(zé)此工作的部門；還可以組織不定期的受眾懇談會(huì)、問(wèn)卷調(diào)查，主動(dòng)征詢社會(huì)各界的意見(jiàn)。總之，只有制度，沒(méi)有行動(dòng)；或者有了監(jiān)督，沒(méi)有反省提高，都會(huì)讓公眾失去監(jiān)督的信心。（2）提高公民監(jiān)督能力。社會(huì)公眾思想道德、科學(xué)文化素質(zhì)的提高與廣播電視新聞傳播的質(zhì)量密切相關(guān)。一方面，廣播電視新聞媒介是傳播知識(shí)、普及法律、進(jìn)行思想道德教育的重要載體；另一方面，公眾會(huì)以自身不斷提高的思維水平、文化素養(yǎng)、法律意識(shí)，對(duì)廣播電視的傳播活動(dòng)提出更高的訴求，這也是促動(dòng)新聞傳播改革發(fā)展的一個(gè)重要因素。這個(gè)因素發(fā)揮作用的前提是，社會(huì)公眾有能力對(duì)廣播電視新聞媒體進(jìn)行有效的監(jiān)督，即具有一定的媒介素養(yǎng)和評(píng)價(jià)水準(zhǔn)。公眾監(jiān)督媒介能力的培養(yǎng)，僅靠公眾自我摸索、自我提高是不夠的，應(yīng)逐步開(kāi)展、普及媒介素養(yǎng)教育。媒介素養(yǎng)教育在國(guó)際傳播學(xué)界和教育界是一個(gè)新的研究課題和實(shí)踐領(lǐng)域，我國(guó)目前還未開(kāi)始這項(xiàng)工作。結(jié)合我國(guó)教育模式及水平的現(xiàn)狀，借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)和做法，開(kāi)展多種形式的媒介素質(zhì)教育，使受眾的媒介素養(yǎng)儲(chǔ)備與大眾媒介普及的速度相適應(yīng)，已經(jīng)十分必要。在現(xiàn)代社會(huì)中，具有獨(dú)立心理素質(zhì)、科學(xué)批判精神和高尚人格力量的媒介使用者，是大眾媒介健康、良性發(fā)展必不可少的條件之一。只有被現(xiàn)代法治思想浸潤(rùn)、具備較高媒介素養(yǎng)的社會(huì)公眾，才能真正以法律法規(guī)為依據(jù)、以傳播規(guī)律為準(zhǔn)則，對(duì)媒介進(jìn)行有效監(jiān)督，成為推動(dòng)廣播電視新聞依法傳播的重要力量。（三）廣播電視新聞?shì)浾摫O(jiān)督的理想法制環(huán)境相信上述構(gòu)想將為廣播電視新聞?shì)浾摫O(jiān)督營(yíng)造一個(gè)理想的法制環(huán)境，使傳播中的異?，F(xiàn)象被有效規(guī)避。首先，通過(guò)法律手段，將新聞傳播者的各項(xiàng)權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行了明確，侵犯?jìng)鞑フ邫?quán)利的行為或傳播者違反義務(wù)規(guī)范的舉動(dòng)，都會(huì)依法受到懲治?！笆дZ(yǔ)”者以及造成“失語(yǔ)”者，“報(bào)道失真”者，“暴力抗曝”者不會(huì)再那樣無(wú)所顧忌，“輿論欽差”也將失去存在的必要。輿論監(jiān)督權(quán)得到法律的明確保障，由權(quán)力授予的權(quán)利將成為法律授予的權(quán)利。在法律范圍內(nèi)，新聞媒體的監(jiān)督權(quán)不受任何個(gè)人或組織的影響和干涉，侵犯新聞媒體輿論監(jiān)督權(quán)者，將依法予以懲治。新聞傳播的各項(xiàng)義務(wù)性規(guī)范完備、統(tǒng)一，將有效地防止傳播權(quán)利的不當(dāng)使用，促使新聞媒體履行對(duì)國(guó)家、政府、社會(huì)、公民的義務(wù)和責(zé)任，更好地完成職業(yè)使命。其次，在法律規(guī)制完善的前提下，政策規(guī)制和自律規(guī)制各司其職。政府通過(guò)政策規(guī)制，實(shí)現(xiàn)法律規(guī)制和自律規(guī)制無(wú)法完成的