政府向社會力量購買公共服務的地方經(jīng)驗-基于W區(qū)的創(chuàng)新與實踐

政府向社會力量購買公共服務的地方經(jīng)驗基于W區(qū)的創(chuàng)新與實踐

一引言黨的十八屆三中全會把創(chuàng)新社會治理作為推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容，而推進政府購買服務、改進政府公共服務提供方式、充分發(fā)揮市場和社會力量、切實提高政府公共服務水平和效率成為加強和創(chuàng)新社會治理的重要舉措。在全面深化改革的時代背景下，尤其是隨著《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的發(fā)布，如何推進政府購買服務引發(fā)社會各界關注。作為全球公共治理變革的核心，政府購買服務自20世紀中期以來就已經(jīng)在世界各國被廣泛實踐，而我國于20世紀90年代才開始引入政府購買服務制度，各地探索與實踐具有自發(fā)性和碎片化特征。1994年，深圳羅湖區(qū)率先開始在環(huán)衛(wèi)服務的提供上進行了購買嘗試。1995年，上海市浦東新區(qū)社會發(fā)展局開始向民辦非企業(yè)單位“羅山會館”購買服務，開創(chuàng)了我國政府購買社會組織服務的先例。隨后北京、江蘇、浙江、廣東等地紛紛開展政府購買服務的探索，在居家養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、公共交通、社工服務、行業(yè)性服務等多個領域開展了購買服務工作實踐，并從經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的大中型城市向內地較發(fā)達地區(qū)城市逐步推進，政府購買服務的范圍和領域不斷拓展。在購買服務實踐的同時，各級政府也紛紛出臺政策文件指導購買工作。2013年9月，國務院印發(fā)了《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），明確對政府向社會力量購買服務進行規(guī)范和要求。這是國家層面首次對政府購買服務進行全面規(guī)范管理和指導，也意味著政府購買服務由地方層面的局部試點與探索走向統(tǒng)一的頂層設計，同時也標志著我國政府購買服務開始進入全面推廣與創(chuàng)新的發(fā)展階段。財政部也先后印發(fā)了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜〔2013〕111號）精神和《政府購買服務管理辦法（暫行）》，進一步對政府購買服務進行規(guī)范管理。四川省政府辦公廳于2014年7月出臺的《關于推進政府向社會力量購買服務工作的意見》（川辦發(fā)〔2014〕67號）具體涉及的服務事項有7個大類、52個領域、267項；并在養(yǎng)老、農(nóng)業(yè)、教育、體育、住房保障等領域選取居家養(yǎng)老服務等6項服務開展首批試點。按照要求，2014年啟動政府向社會力量購買服務工作試點，2015～2016年在全省逐步推開，到2017年初步建成政府向社會力量購買服務平臺和機制，2020年建立比較完善的政府向社會力量購買服務機制，這為四川政府購買服務工作的推進明確了時刻表。2014年9月，四川省財政廳出臺的《關于印發(fā)政府向社會組織購買服務項目政府采購工作流程的通知》作為省級層面首個政府向社會力量購買服務的“操作手冊”，更是激活了購買服務市場。目前，四川省已建立由財政部門牽頭的政府購買服務信息報送機制，要求各級相關單位每兩個月向省財政廳報告各地、各級政府推進政府購買服務工作的主要措施及最新進展，以期加快推進全省政府購買服務的工作進程。而成都市自2009年以來就建立了政府購買機制，2010年將公共服務項目納入年度公布的政府采購目錄，并逐年調整完善。2015年4月17日，《成都市政府購買服務暫行辦法》正式印發(fā)，成都市政府購買服務指導目錄涉及7個大類、54個領域、279項，并明確提出了要逐步實現(xiàn)由“花錢養(yǎng)人”到“花錢辦事”轉變。據(jù)成都市財政局統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2014年，成都市政府購買服務金額已達到48.26億元，同比增長97.54%?？傊?，從地方實踐到頂層設計，政府購買服務作為一種政府治理變革方式，已成為處理政府與市場、政府與社會關系的重要工具。但由于我國政府購買服務起步相對較晚，且現(xiàn)有研究主要集中于經(jīng)濟較為發(fā)達的東部沿海地區(qū)，對西部地區(qū)政府購買服務實踐研究比較少，因此結合成都市W區(qū)政府購買服務實際，研究和總結政府購買服務的經(jīng)驗及推進中存在的困難具有十分重要的現(xiàn)實意義。二政府購買服務的地方探索與實踐——以W區(qū)為例（一）區(qū)域概況W區(qū)地處成都平原腹心，是成都市九城區(qū)之一和七大衛(wèi)星城之一。全區(qū)轄區(qū)面積277平方公里，常住人口約52.6萬人，下轄6鎮(zhèn)4街道、8個城市社區(qū)、71個涉農(nóng)社區(qū)、35個農(nóng)村社區(qū)。按照“城鄉(xiāng)一體、均衡發(fā)展”的思路，該區(qū)以“三社互動”為切入點，探索了“一核多元、合作共治”的新型村級治理機制，構建了以黨組織引領為核心，自治組織、集體經(jīng)濟組織、社會組織、企事業(yè)單位和公眾廣泛參與的“1+4+N”的治理格局，成為中小城市綜合改革試點的城市、中央政法委直接聯(lián)系點和全省社會管理改革創(chuàng)新試點區(qū)，先后被民政部授予“全國農(nóng)村社區(qū)建設實驗全覆蓋示范單位”、“全國社會工作服務示范區(qū)”、“全國志愿者服務記錄制度試點區(qū)”。（二）主要做法1.系統(tǒng)謀劃，成立領導機構開展購買服務專題研究2014年8月1日，W區(qū)召開政府向社會力量購買服務專題會議，明確提出以區(qū)級政府部門向社會力量購買下沉村（社區(qū)）行政服務為改革突破口，建立“政府主導、部門負責、分工明確、社會參與、共同監(jiān)督”工作機制；堅持“黨委領導、政府組織、統(tǒng)一部署、全面推進”原則，力爭2014年正式啟動政府購買服務工作，2015年全面推進，2016年進行階段性總結完善，從而正式拉開了W區(qū)政府購買服務工作的序幕。2014年8月20日，在第一次工作推進會上，成立了以區(qū)委副書記、區(qū)長為組長，區(qū)委常委、區(qū)政府副區(qū)長和區(qū)委政法委書記為副組長的“政府向社會力量購買區(qū)級部門下沉村（社區(qū)）服務”工作領導小組，并將領導小組辦公室設在區(qū)民政局；擬采取自下而上、上下結合的方式，以鎮(zhèn)街為購買主體、試點推進的工作路徑。針對清單梳理中存在的問題，2014年9月10日及時召開了工作溝通會，就相關問題初步達成共識。2015年6月5日，W區(qū)政府召開了第二次工作推進會，主要針對前期10個鎮(zhèn)街摸底調研中存在的問題進行研討，以明確下一步工作推進的原則、標準和時間表。2015年10月20日，W區(qū)政府召開了第三次工作推進會，主要結合試點中存在的問題和困難，尤其是結合成都市民政局、市委組織部印發(fā)《關于減輕城鄉(xiāng)社區(qū)負擔的十條措施》通知要求，對照基層群眾自治組織依法自治事項清單、基層群眾自治組織依法協(xié)助政府工作的主要事項清單、可購買服務事項清單、村（社區(qū)）工作負面事項清單，結合W區(qū)實際重新梳理清單目錄，對不規(guī)范的事項及時進行調整。2.精心組織、整合資源，協(xié)同推進政府購買服務工作為了更好地推進政府購買服務工作，W區(qū)政府進行了精心籌備：一是積極組織相關部門工作人員學習中央、省、市、區(qū)關于政府購買服務的相關文件精神，就實施政府購買服務的出發(fā)點和改革目標進行宣講，統(tǒng)一思想認識；二是深入基層進行調研，摸清村（社區(qū)）工作現(xiàn)狀和基層干部心態(tài)；三是組織相關人員外出學習考察，尤其是兄弟單位在工作推進中好的做法，為如何推動政府購買提供參考借鑒；四是充分發(fā)揮媒體優(yōu)勢，圍繞政府購買服務事項進行全面宣傳，為試點工作的開展營造良好的社會氛圍。此外，為了確保工作的有序推進，明確要求區(qū)級各部門之間、部門與鎮(zhèn)街之間協(xié)同推進，尤其是民政、發(fā)改、人社、財政、法制等部門要充分研究相關配套政策的同步推進。3.統(tǒng)籌推進，以點帶面穩(wěn)步實施政府購買服務工作首先，提出要以“減負增效、還權賦能、自治回歸、社會協(xié)同”為政府購買服務的主要目標。（1）減負增效。①減人員負擔：一是減輕兩委負擔，尤其是要減輕行政事務負擔，強化自治建設、黨建職能；二是減輕兩委工作人員負擔，比如“專干不?！眴栴}。②增效：明確提出政府購買服務只是公共服務供給方式和財政資金使用方式的改進，并不是新增財政資金專門用于政府購買服務，因而要求在總盤子不變的前提下，提高財政資金使用效能。（2）還權賦能。還自治組織權能，讓其有更多精力搞自治，即還兩委“權”，賦鎮(zhèn)（街道）“能”。（3）自治回歸。通過政府購買服務后，剝離一些公共事務，做到政社分離，自治回歸，切實轉變目前兩委工作人員的“三大員”（信息員、郵遞員、情報員）角色，讓其有更多精力搞社區(qū)治理，讓社區(qū)群眾自我決策、自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督，最終實現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化。（4）社會協(xié)同。激活多個主體活力，走出一條“一核多元”的W區(qū)模式（即“1+4+N”：黨組織、自治組織+社會組織+集體經(jīng)濟組織+企業(yè)事業(yè)單位、全體群眾），倡導人人都是治理者，實現(xiàn)社會協(xié)同。其次，明確操作流程，規(guī)范購買程序。（1）厘清職責。系統(tǒng)梳理區(qū)級部門下沉村（社區(qū)）行政事務清單目錄，厘清職責邊界。通過專題研討、問卷調查等方式，廣泛征求區(qū)級部門、鎮(zhèn)（街道）、社區(qū)、群眾等多方意見，反復修訂完善清單，最終由財政局、民政局、法制辦牽頭成立的“九大評審團”核定區(qū)級部門下沉村（社區(qū)）行政事務清單目錄。本次納入政府購買服務清單目錄主要涉及教育、就業(yè)、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生等18個大領域共計113小項。通過對清單的梳理，進一步明確了區(qū)級部門、鎮(zhèn)（街道）、自治組織、社會組織等各自的責任分工，做到權責清晰，為區(qū)級部門下沉村（社區(qū)）行政事務購買奠定堅實基礎。（2）流程再造。根據(jù)前期梳理出的113項擬用于購買的指導性目錄，理清每一項服務的具體辦理流程，比如哪步該社會組織做，哪步該社區(qū)做，明確具體分工，并印制成《工作手冊》。比如低保，每一步辦理程序是什么，下一步由誰來接棒，做到每一步都能找到負責人。（3）清單核量。對照每個社區(qū)2015年全年常規(guī)平均每天接件數(shù)，或者以同期平均每一天的接件數(shù)量作為參考，據(jù)實核清可能的接件數(shù)，從而確定前臺受理人數(shù)和后臺協(xié)同人數(shù)，“以事核人”，此步也是測算購買成本的最關鍵環(huán)節(jié)。（4）資金測算。通過以事定人、以事定費進行核算，同時參考兩委成員待遇（基本工資2200元/月，加社保后共計約3000元），并適當考慮給予社會組織一定運營管理費和適當?shù)目冃Э己速M進行資金測算。（5）確定承接主體。以專業(yè)本土化和本土專業(yè)化思路培育社會組織，確定承接主體。鼓勵村（社區(qū)）兩委干部和聘用的工作人員（包括大學生助理和計生、民政、流管等專干）成立本土社會組織，引導聘用的工作人員加入社會組織，以切實發(fā)揮本土社會組織“認得了人、進得了門、辦得了事”的優(yōu)勢。承接服務的社會組織應至少有一名專業(yè)社工，而且負責人最好是黨員和新生力量；明確兩委成員不能同時擔任社會組織法人代表，要求社會組織優(yōu)先接納專干。（6）制定考核方案。結合社區(qū)情況自行制定考核方案，尤其注意考核的主體、內容、標準和考核方式。比如在考核方式上，可分六步走，包括每月自評、窗口服務對象滿意度測評、每季度考核、半年考核、社區(qū)與鎮(zhèn)街隨機抽查、年終考核。在考核內容上，某街道辦事處制訂了《街道向社會力量購買服務考核準則》。街辦作為考核主體，按100分制以業(yè)務完成情況占50%、社區(qū)滿意度占20%、居民滿意度占30%的比例對社會組織的機構建設、項目運作、服務質量三大類共計32項考核內容進行評估打分。（7）確定購買方式。根據(jù)經(jīng)費測算標準和社區(qū)實際，可以采取公開招標、競爭性磋商談判、比選、委托、單一來源采購等方式，不具備競爭性、條件不成熟的可以采取競爭性磋商談判、比選等方式。（8）具體實施購買。明確各鎮(zhèn)（街）為購買服務的主體，具體可授權委托相應試點社區(qū)作為購買服務的執(zhí)行者。決定在全區(qū)10個鎮(zhèn)（街道）同步進行，初步在每個鎮(zhèn)（街道）選擇一個社區(qū)開展試點工作，并結合實際提出試點工作方案，以點帶面、穩(wěn)步推進。（三）政府購買服務工作推進中需要解決的問題政府購買服務，是指通過發(fā)揮市場機制作用，把政府直接向社會公眾提供的公共服務等事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量承擔，并由政府根據(jù)服務數(shù)量和質量向其支付費用。通過政府購買服務，把不屬于社區(qū)居民委員會工作職責的行政性工作分離出來，使社區(qū)居民委員會樞紐、議事、監(jiān)督職能得到強化，也有更多精力回歸自治；將社區(qū)工作人員從“體制內”推向“體制外”，社區(qū)工作人員的活力和效能得到增強和提升，有效實現(xiàn)了從“被動坐等服務”向“主動上門服務”、由“?？漆t(yī)生”向“全科醫(yī)生”、由“要我服務”向“我要服務”的轉變；窗口工作人員也成為熟悉各項業(yè)務的“多面手”，實現(xiàn)了前臺受理、后臺協(xié)同、全程代理的“一站式”服務，提高了工作效率。然而，從W區(qū)政府購買服務的探索與實踐來看，目前仍有以下幾個問題亟待解決。1.社會組織培育問題作為承接政府購買服務的主體，社會組織既要有專業(yè)的能力來承接政府購買項目，同時又要了解和滿足社會公眾多元化的服務訴求，因而對社會組織提出了更高的要求。從W區(qū)實際情況來看，由于不同社區(qū)社會組織發(fā)育差異比較大，有的社區(qū)已經(jīng)具備專業(yè)的承接主體，有的社區(qū)還需要培育。一方面，社會工作、政府購買服務的快速發(fā)展與社會組織承接能力不足形成落差，即“有錢買不到優(yōu)質服務”；另一方面，作為購買方的政府部門，對機構和社工的期望值過高與目前機構和社工服務能力不足形成落差。承接購買服務的社會組織發(fā)育不足，導致政府購買服務的推進有難度。2.考核評價問題政府購買服務的效率和質量直接影響到服務的有效供給和政府履職水平，通過對W區(qū)的考察發(fā)現(xiàn)，雖然有的鎮(zhèn)（街道）已經(jīng)制定了考核辦法，但對政府購買服務的評價主要局限在行政化檢查或監(jiān)督制度上，缺乏獨立的監(jiān)督機構，信息的真實性和競爭的公正性難以保證，缺少科學具體的考核指標，已有的定量指標多重視投入資金和人員等，而對具體的實施效果、效益和效率評價方面體現(xiàn)不足。此外，還面臨著鎮(zhèn)（街道）考核如何與區(qū)級部門銜接的問題。目標考核依然是社區(qū)工作的重要指揮棒，街道目標考核的行政性工作占據(jù)70%以上份額；居民自治份額所占比例不足10%，必然導致社區(qū)在工作上依然以目標考核的工作作為首位。3.購買方式問題W區(qū)政府購買中開放式、公開性的競爭性購買比例較小，政府購買一定程度上存在政府主導色彩。由于缺乏有能力的承接政府購買服務主體，在有的社區(qū)甚至只有唯一的供給主體可以承接政府的購買服務，導致此次政府購買服務除了個別試點單位外，基本上沒有走公開的招投標程序，難以真正體現(xiàn)政府購買服務的競爭性、公平性。由于大多數(shù)社會組織處于起步階段，社會組織參與市場競爭的能力普遍較弱。而非競爭性購買方式造成社會組織對政府部門存在依賴心理，難以真正經(jīng)受市場的考驗。同時，由于政府在購買服務中處于主導地位，很容易形成承接購買服務的社會組織的壟斷性，缺少競爭對手和競爭壓力，難以真正提升政府資金使用效能。4.思想認識問題一方面，政府購買服務過程，涉及多個職能部門，比如財政、審計、法制、民政等，尤其是需要本次納入購買服務的清單目錄事項涉及的相應部門的協(xié)調與配合。通過部門間的協(xié)調合作，實現(xiàn)購買服務項目的審定、購買程序、資金分配、過程監(jiān)管、績效評估、審計監(jiān)督等購買服務機制的統(tǒng)籌安排。另一方面，政府向社會力量購買公共服務本質上是置身于改革背景下的一種利益重新分配，在這個過程中，難免會觸及政府部門的自身利益，也會對政府的權力邊界產(chǎn)生約束。由于部分單位對政府購買服務的認識存在偏差，再加上改革中不可預知的風險和成本使得基層政府存在改革動力不足的問題。5.專干分流問題在政府購買服務之前，社區(qū)存在勞保專干、計生專干等類型的工作人員，這部分人員如何分流，必須予以高度重視。從試點社區(qū)情況看，目前有的專干準備辭職不干了、有的專干通過崗位競聘分流到其他社區(qū)、有的專干自己成立社會組織承接購買服務、有的專干與原單位脫離關系到承接購買服務的社會組織工作。不管采取哪一種方式，必須妥善解決專干的歷史遺留問題，強化政府責任，注意購買中的風險防范。三啟示及建議從W區(qū)政府購買服務的實踐來看，一方面，迫于改革壓力，政府急于推進購買服務工作；另一方面，由于思想缺乏統(tǒng)一認識，部門間的利益博弈以及有承接能力的社會組織不足，導致政府購買服務工作推進緩慢。因此，無論從政府購買服務所涉及的購買者、承接者、使用者、評估者、監(jiān)管者等相關利益主體看，還是從購買過程所圍繞的“買什么（What）”、“誰來買（Who）”、“哪里買（Where）”、“怎么買（How）”的幾個關鍵環(huán)節(jié)，政府購買服務都是一個系統(tǒng)工程，不管在思想上，還是在行動上也有一個漸進的接受適應過程。政府購買服務工作應結合不同地區(qū)特點，因地制宜選擇相應推進路徑。為了更好地推進政府購買服務工作，特提出以下幾點建議。第一，依法厘清職責邊界。圍繞“職能歸位”目標，破解傳統(tǒng)社區(qū)兩委職責不分，按照依法治理精神和《村（居）民委員會組織法》，進一步明確村（居）委會自治職能，進一步厘清村（居）委會與政府部門職能邊界，劃清“自治職能”和“行政職能”，推進政事分開、政社分開，凡社會能辦好的盡可能交給社會力量辦理，嚴格社區(qū)準入制度。同時，推進政府購買服務并不意味著政府可以當“甩手掌柜”，哪些可以全面交給社會組織，哪些由自治組織負責，哪些應由二者共同承擔，需要思考。W區(qū)政府購買服務試點中，部分社區(qū)采取的在社區(qū)黨組織的核心引領下，由居委會全面承擔法定職責，社會組織承擔下沉服務，實行社區(qū)居委會和社會組織雙軌制運行做法，值得肯定和借鑒。第二，針對承接政府購買服務的社會組織發(fā)育不足、市場競爭機制不夠充分問題，強化社會組織的培育。一般來講，社會組織培育有兩種路徑：一是引進外來社會組織；二是培育本土社會組織。從社會組織與自治組織關系來看，一方面，由于社會組織在公示、開會等方面都要依賴社區(qū)，因而社會組織需要與社區(qū)兩委合作；另一方面，社區(qū)已取得社工證群