簡論我國行政法發(fā)展的三個階段

簡論我國行政法發(fā)展的三個階段行政法是改革開放以來始終比較活躍的一個法律部門和法學領域，與改革開放之前形成鮮明反差。建國之初，我國行政法從翻譯、引進前蘇聯(lián)的行政法概念及其理論體系起步，在此基礎上開始嘗試建立具有中國特色的社會主義行政法學理論，但這一過程在50年代后期隨著批評資產(chǎn)階級法權的極左思潮的抬頭和泛濫而夭折。以后直至“文革”結束的漫長階段，我國即使就行政管理工具意義上的行政法而言也是極不發(fā)達的。1958年我國頒布行政法律法規(guī)147件，1960年即劇減為50件，1966年僅有8件，而1966年4月至1976年10月，除1975年1月有1件外，其余皆為零。在這種情況下，我國在改革開放之前的數(shù)十年內可以說基本上沒有行政法的實踐，更未形成和確立行政法的概念和觀念。我國今天的行政法是在80年代初期伴隨著改革開放的進程建立和發(fā)展起來的。我國行政法自80年代初重建以來，大體經(jīng)歷了三個大的階段，反映了我國理論和實務界對行政法的認識不斷轉變和深化的過程。第一個階段從80年代初至80年代末《行政訴訟法》的頒布。這一階段主要特征是工具性（管理性）行政法獲得長足發(fā)展，行政立法日趨活躍。鑒于“文革”破壞民主和法制帶來的慘痛的歷史教訓，70年代末80年代初黨和國家領導人提出“發(fā)揚社會主義民主，健全社會主義法制”的口號，以及“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的十六字方針。作為該方針在國家行政領域的必然要求，依法行政的原則應運而生。由于改革開放之前國家行政活動基本上處于無法可依的狀態(tài)，因此，行政法的重點在當時的歷史條件下合乎邏輯地落到了行政管理規(guī)范的立法上，以解決“有法可依”的問題。這一時期的行政法主要是“工具性”的，作為國家行政管理的法律手段而發(fā)揮作用。我國最早的大學行政法學教科書《行政法學概要》將國家行政管理原則混同為行政法的原則，并且在體系上沒有行政訴訟部分，就是這一階段行政法狀況的一種集中反映。在這個階段，我國行政法對于行政法制與行政法治之間不同點的認識是模糊的，當時行政法治的概念也很少有人提及。行政法在內容上規(guī)范行政管理相對人的行為，有關行政機關及其工作人員在行政管理過程中應當遵守的具體行政法規(guī)范很少。行政法的主要任務是實現(xiàn)以政策、指示和命令為手段的“政策行政”或“指示行政”向以法律為手段的“法律行政”的轉型。顯然，這種轉型起初還沒有明確的法治取向，還沒有上升到由人治向法治轉變的層次。這與當時行政法制建設的動力主要來源于對“文革”的主觀檢討和反思，而非立足于經(jīng)濟和社會形態(tài)發(fā)生重大變化有關。改革開放初期，國家仍然實行計劃經(jīng)濟體制，經(jīng)濟、社會雖然開始出現(xiàn)與國家分離的趨向，但總體上仍然是政企不分、政事不分、政社不分，社會對法治的客觀需求不足。在這一階段，行政法發(fā)展的主要成果是：；1、政府守法或依法行政原則在憲法上得到確立。憲法第5條第3款規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究?！迸c此相適應，憲法還規(guī)定了人民對政府享有批評、建議、申訴的權利，以及國家的侵權損害賠償責任。當然，憲法并沒有明確規(guī)定政府守法或依法行政原則，這個原則是包含在更廣泛的社會主義法制原則之中的。；2、1982年試行的《民事訴訟法》（已廢止）為行政訴訟實踐奠定了具體的法律基礎。該法第3條第2款規(guī)定：“法律規(guī)定由人民法院審理的行政案件，適用本法規(guī)定?！弊?982年至1989年《行政訴訟法》通過之前，我國已有130多個法律、法規(guī)規(guī)定了法院對行政案件的審判權限。在這個階段，行政訴訟寓于民事訴訟之中，并且法院尚無對行政案件的普遍管轄權。；3、行政訴訟逐步與民事訴訟相分離。1982年以后，法院開始了審判行政案件的司法實踐，最初采取的是民行不分的審判模式，由法院的經(jīng)濟審判庭依照民事訴訟程序審理經(jīng)濟行政案件，但在理論上已開始研究并強調行政案件的特殊性。1986年的《治安管理處罰條例》是我國行政訴訟制度發(fā)展史上的一個重要分水嶺，認為治安行政案件不同于經(jīng)濟行政案件，不能依照民事訴訟程序審理的觀點占了上風，為此，最高法院通過司法解釋為審理此類案件規(guī)定了特別程序，并指導各級法院普遍設立專事審理行政案件的行政審判庭。我國行政審判的基本架構實際上在這個時候就已經(jīng)確立了。；4、全面構建了政府法制工作體系?？h以上各級政府及其工作部門普遍設立了專門從事政府法制工作的機構或專門人員，為依法行政提供了有效的組織保障和制度保障。第二個階段從80年代后期至90年代中期。行政法在這個階段獲得轉折性發(fā)展，學術界盡管承認行政法具有工具性的作用，但其本質是控制和約束國家行政權力。這一時期行政法的成就突出表現(xiàn)為行政訴訟及其配套制度的快速發(fā)展。早在1982年我國就通過當時試行的《民事訴訟法》初步確立了“民告官”的制度，但其適用的條件嚴格，范圍有限。公民能否起訴政府機關依賴于具體單行法律的規(guī)定，對行政行為沒有一般的、普遍的訴權。實際上，當時法律允許起訴的行政案件均為經(jīng)濟行政案件，對于非經(jīng)濟性行政案件，如治安以及其他行政機關行使公權力對社會實施管理的行為，均不得起訴。1986年的《治安管理處罰條例》在我國行政法的發(fā)展史上具有重要意義。該法突破了行政案件僅限于經(jīng)濟行政事務的狀態(tài)，將公民的訴權擴展至治安行政案件，是促成行政訴訟普遍化、行政訴訟與民事訴訟完全分離以及制定一部獨立的《行政訴訟法》的重要因素。1989年制定并與1990年施行的《行政訴訟法》是我國行政法演進過程中最為重要的里程碑。它的直接意義是建立了普遍、獨立的行政訴訟制度，深遠的意義是使行政法的性質和作用發(fā)生了轉折性的變化。在此之前，雖然已經(jīng)產(chǎn)生和確立了政府也應當按照“法律面前人人平等的原則”遵守法律的一般理念和原則，但基本上沒有令國家行政機關守法的機制以及需要行政機關遵守的具體法律規(guī)則，其后果是行政法主要針對行政管理相對人。行政訴訟制度的普遍確立從根本上改變了行政法單向約束行政管理相對人的狀況，強化了的“民告官”機制，不僅使政府守法從理論變成現(xiàn)實，而且更為重要的是拉動了以行政機關為對象、以約束行政行為為目標的行政法規(guī)則的快速發(fā)展。在行政訴訟制度的帶動下，行政復議制度和國家賠償制度先后發(fā)展起來，有關行政機關需要遵守的實體法律規(guī)則不斷增多和完善。由于行政法在這一時期發(fā)展的重點是建立以訴訟為基本支點控權機制，有關行政機關的實體性法律規(guī)則不斷增多，法院主要通過實體性規(guī)則對具體行政行為進行司法審查，因而可把這一時期形象地稱為行政法的“實體控權階段”。在“實體控權階段”，行政法實體控權的加強集中表現(xiàn)在行政主體、行政手段和行政責任三個方面。在主體方面，從事宏觀調控的行政主體增多，而從事微觀管理的行政主體大幅減少；具有司法性質的行政職能日益與行政執(zhí)法職能相分離，行政司法機構在組織上日趨專門化；以及行政機關以外的其他行政主體有所發(fā)展，行政主體多樣化。在行政手段方面，非權力性執(zhí)法手段如行政合同、行政指導、行政調解等受到重視。在行政責任方面，以《國家賠償法》和公務員紀律處分機制為核心，建立了較為完備的政府行政法律責任體系。這一時期我國行政法的另一個重要發(fā)展乃是行政法法源體系的基本確立。在我國行政法早期發(fā)展的過程，有關行政法法源體系的范圍一直有爭論，有學者認為行政法法源體系的下限只能到行政法規(guī)，也有人認為一切有關行政的規(guī)則都是行政法的法源，較多的人認為行政法的法源體系的下限應設在規(guī)章這個層次上。在前兩種觀點的角力下，《行政訴訟法》沒有明確規(guī)章的行政法地位，而是規(guī)定規(guī)章在行政審判中具有“參照”適用的效力。立法機關對“參照”的解釋是：規(guī)章合法的，法院應據(jù)以判案；規(guī)章違法的，法院則適用規(guī)章的上位法，實際上肯定了規(guī)章的法源地位，而否定了效力等級在規(guī)章之下的其他行政規(guī)則的行政法地位。與第一個階段不同的是，這一時期行政法發(fā)展的基礎已不是對“文革”破壞民主法制的反思，而是國家與社會分離達到一定程度所產(chǎn)生的多元利益及其自我保護與發(fā)展的合法需要。止匕外，1993年的《國家公務員暫行條例》也是這一時期我國行政法制建設的一項重要成果，為我國建立專業(yè)化和職業(yè)化的國家行政工作人員隊伍提供了法律保障。第三個階段從90年代中期至今。這一階段的主要特點是控制、約束行政主體的行政程序規(guī)則開始加速發(fā)展，司法對行政的審查通過法院的司法實踐進一步強化，對行政法基本原則的挖掘進一步深化。由于這一階段，行政程序的發(fā)展引人矚目，并有日漸增強的趨勢，許多學者將這一階段形象地稱為行政法的“程序控權階段”。在這一階段，國家大力推行社會主義市場經(jīng)濟，計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的過渡在上個世紀末和本世紀初基本完成，公民和社會在獲得更大依法自主活動權利和自由的同時，對防止行政主體濫用權力侵犯公民和社會的合法權利自由和利益提出了更高的要求。由于行政必須具備相當?shù)撵`活性，才能較好地發(fā)揮其服務于社會和人民的作用，因此，通過界定行政目標、任務等實體性方法制約行政權有其難以避免的固有缺陷，難以深化和細化，過度依靠實體控權易陷入“一抓就死，一放就亂”的窘境。為此，90年代中期，我國行政法在研究和借鑒西方發(fā)達國家行政法經(jīng)驗的基礎上，以增強行政程序的公開性、透明度和公眾參與度為要點，加強了對行政活動的程序調控。1996年制定的《行政處罰法》在這方面發(fā)揮了奠基和開拓的作用。該法首次明確規(guī)定了行政機關在作出行政處罰決定前負有將處罰的事實、理由和依據(jù)告知當事人的義務，而當事人對告知的內容有申辯和反駁的權利，并且規(guī)定若行政機關不履行告知義務或拒絕聽取當事人的陳述和申辯，行政行為不能成立。《行政處罰法》還在我國法律制度中第一次引入了西方國家盛行的聽證制度，對以后有關行政的立法產(chǎn)生了廣泛的影響，在《行政許可法》等重要的行政法律中均可看到《行政處罰法》的影子。如今，聽證已由具體事務上對特定當事人的聽證發(fā)展到立法和決策過程中針對不特定利害關系人的聽證。法律法規(guī)還為行政立法和決策普遍設立的了專家咨詢程序。為增強行政行為的透明度，保障公眾的知情權，有關政府信息公開的立法正呼之欲出。除《行政處罰法》外，這一階段我國在行政程序法制建設取得了一系列具有重大影響的立法成果，計有：1997年的《行政監(jiān)察法》、1999年的《行政復議法》、20XX年的《立法法》、20XX年的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》和《法規(guī)規(guī)章備案條例》、以及20XX年的《行政許可法》等。即將于20XX年7月1日施行的《行政許可法》共8章83條，對行政許可概念、一般原則、行政許可設定、實施機關、實施程序、許可費用、行政許可的監(jiān)督檢查、法律責任等問題作了規(guī)定。這部法律從行政法制度創(chuàng)新的角度看，沒有《行政處罰法》那樣突出，但具有重大現(xiàn)實意義，它將進一步推動行政審批制度改革的深入，有效和大幅減少政府對經(jīng)濟、社會直至一些政治事務的不當介入和干預，對于防治腐敗、完善社會主義市場經(jīng)濟體制、促進社會民主、法治和人權的進步以及人的全面發(fā)展，都將產(chǎn)生深遠的影響。公正、有效的司法審查是行政法賴以存在和發(fā)展的基礎。自《行政訴訟法》頒布實施以來，最高人民法院十分注重通過司法解釋豐富甚至發(fā)展該法的有關規(guī)定，擴大該法的適用范圍。在《行政訴訟法》施行的第二年（1991年），最高人民法院即發(fā)布《關于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》；20XX年最高法院又以新的《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》取代了1991年的解釋。新的司法解釋進一步放寬了原告的資格，擴大了訴訟范圍，豐富了判決形式并使訴訟程序更具操作性。20XX年最高人民法院《關于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》，進一步完善了行政訴訟證據(jù)規(guī)則，使行政審判更為公平和富有效率。除司法解釋外，一些地方法院也在具體判決中運用法律解釋技術突破了人們對行政訴訟的一些傳統(tǒng)認識，將過去法院本不受理或不由行政審判庭受理的案件納入行政司法審查的范圍。在第三階段，特別是近年來，行政法學界對行政法原則的研究更加細化，使行政法的合法性總原則具備更為具體、生動的內涵。例如，近年在行政法學界得到普遍承認的比例原則和信賴保護原則，就從不同的側面，豐富了行政法治或行政合法性原則的內容，使行政法基本原則對行政法實踐的指導作用更為明確和突出。我國行政法在全面建設小康社會的新形勢下，面臨的主要問題是：；1、在行政程序法治建設上，如何將具體領域，如行政法規(guī)規(guī)章制定、行政處罰、行政許可等，取得的完善和發(fā)展相關行政程序的成果，推廣適用于全部或大多數(shù)行政領域？；2、如何進一步推動行政程序的公開、透明和民主參與？；3、行政復議制度主要因為行政復議機構缺乏相對獨立性以及復議程序行政色彩太重，而未能發(fā)揮應有的作用。如何改革行政復議制度，使其切實發(fā)揮定紛止爭，減輕行政訴訟負擔的作用？中國是否應當發(fā)展在法院監(jiān)督之下的獨立的行政裁判機構？；4、如何進一步擴大法院司法審查的范圍，以保障公民切實享有向法院起訴行政機關或其他行政主體的訴權？如何進一步推進行政司法改革，以切實保障行政司法的公正和效率？；5、如何進一步完善政府責任的追究和落實機制，使公民、