行政立法行為

行政立法行為第一頁，共六十六頁，2022年，8月28日第一節(jié)行政立法的基本問題一、行政立法的概念二、行政立法權(quán)的性質(zhì)與來源三、行政立法的分類四、行政立法的權(quán)限范圍第二節(jié)行政立法的體制問題一、行政立法體制的含義和內(nèi)容二、行政立法機關(guān)的范圍三、行政立法的權(quán)限分工四、行政立法權(quán)限沖突的解決機制五、行政立法制度的完善問題第二頁，共六十六頁，2022年，8月28日第一節(jié)行政立法的基本問題一、行政立法的概念二、行政立法權(quán)的性質(zhì)與來源三、行政立法的分類四、行政立法的權(quán)限范圍第三頁，共六十六頁，2022年，8月28日一、行政立法的概念在我國行政法學理論中，廣義“行政立法”：是指一定范圍內(nèi)的國家行政機關(guān)依法制定抽象行為規(guī)則的活動。類似于一些西方國家所稱的委任立法。狹義“行政立法”：是指國家行政機關(guān)依法定權(quán)限和法定程序制定行政法規(guī)、規(guī)章的活動。按照《立法法》（2000）的規(guī)定，在我國有權(quán)實施行政立法的行政機關(guān)包括：國務院及其各部委和直屬機構(gòu)，省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府。第四頁，共六十六頁，2022年，8月28日二、行政立法權(quán)的性質(zhì)與來源1、行政立法權(quán)的性質(zhì)這是行政法學理論中頗多爭論的問題，關(guān)鍵在于：行政立法權(quán)是行政權(quán)還是立法權(quán)？“立法”指制定所有法的規(guī)范，則立法權(quán)不僅全國人大及其常務委員會可以享有，地方權(quán)力機關(guān)及國家行政機關(guān)也享有。因而，“行政立法既有立法的性質(zhì)，是一種立法行為，又具有行政權(quán)的性質(zhì)，是一種抽象行政行為”。這種觀點得到了許多學者的認同。第五頁，共六十六頁，2022年，8月28日2、關(guān)于行政立法權(quán)的來源形式上的來源：一是憲法、行政組織法的規(guī)定，二是單行法律、法規(guī)的特別授權(quán)。實質(zhì)上的來源：行政機關(guān)享有自由裁量權(quán)是行政立法權(quán)得以存在的基礎(chǔ)。由于行政現(xiàn)象的復雜性，必然要求給予行政主體自由裁量權(quán)。從這個意義上講，行政立法權(quán)是從行政機關(guān)的自由裁量權(quán)中派生出來的。第六頁，共六十六頁，2022年，8月28日三、行政立法的分類中國行政法學者對于行政立法主要有以下幾種劃分法：1、職權(quán)立法與授權(quán)立法2、執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法3、執(zhí)行性立法、補充性立法、自主性立法和試驗性立法4、中央行政立法和地方行政立法第七頁，共六十六頁，2022年，8月28日1、職權(quán)立法與授權(quán)立法職權(quán)立法是行政機關(guān)根據(jù)憲法和行政組織法規(guī)定的權(quán)限所進行的立法。國務院根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)，國務院各部門、地方人民政府制定規(guī)章，都屬于職權(quán)行政立法的范疇。

授權(quán)立法是行政機關(guān)根據(jù)憲法、組織法之外的其他單行法律、法規(guī)或國家權(quán)力機關(guān)、上級行政機關(guān)通過的決議、決定的授權(quán)所進行的立法。授權(quán)立法受到授權(quán)法律的嚴格制約，必須遵循授權(quán)法律、法規(guī)規(guī)定的標準、范圍、內(nèi)容和原則。第八頁，共六十六頁，2022年，8月28日《憲法》第89條國務院行使下列職權(quán)：（一）根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令；（二）向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出議案；（三）規(guī)定各部和各委員會的任務和職責，統(tǒng)一領(lǐng)導各部和各委員會的工作，并且領(lǐng)導不屬于各部和各委員會的全國性的行政工作；（四）統(tǒng)一領(lǐng)導全國地方各級國家行政機關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機關(guān)的職權(quán)的具體劃分；（五）編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預算；（六）領(lǐng)導和管理經(jīng)濟工作和城鄉(xiāng)建設(shè)；（七）領(lǐng)導和管理教育、科學、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作；（八）領(lǐng)導和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作；（九）管理對外事務，同外國締結(jié)條約和協(xié)定；（十）領(lǐng)導和管理國防建設(shè)事業(yè)；（十一）領(lǐng)導和管理民族事務，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利；（十二）保護華僑的正當?shù)臋?quán)利和利益，保護歸僑和僑眷的合法的權(quán)利和利益；（十三）改變或者撤銷各部、各委員會發(fā)布的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章；（十四）改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令；（十五）批準省、自治區(qū)、直轄市的區(qū)域劃分，批準自治州、縣、自治縣、市的建置和區(qū)域劃分；（十六）依照法律規(guī)定決定省、自治區(qū)、直轄市的范圍內(nèi)部分地區(qū)進入緊急狀態(tài)；（十七）審定行政機構(gòu)的編制，依照法律規(guī)定任免、培訓、考核和獎懲行政人員；（十八）全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會授予的其他職權(quán)。第九頁，共六十六頁，2022年，8月28日第90條國務院各部部長、各委員會主任負責本部門的工作；召集和主持部務會議或者委員會會議、委務會議，討論決定本部門工作的重大問題。

各部、各委員會根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限內(nèi)，發(fā)布命令、指示和規(guī)章。第十頁，共六十六頁，2022年，8月28日《立法法》制定之前，對于如何準確理解憲法規(guī)定的“根據(jù)”原則，存在兩種不同意見?！奥殭?quán)說”（不抵觸說）：認為國務院可以在不同憲法和法律相抵觸的前提下，在憲法和法律賦予的行政管理職權(quán)范圍內(nèi)，根據(jù)實際需要制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)是國務院行使行政管理職權(quán)的方式之一，凡法律未禁止的，或者不屬于憲法或法律明確規(guī)定由法律調(diào)整的事項，國務院在其職權(quán)范圍內(nèi)都可以通過制定行政法規(guī)來行使職權(quán)?！耙罁?jù)說”：認為國務院制定行政法規(guī)應當有直接的法律依據(jù)或明確的授權(quán)，否則不能制定行政法規(guī)；因為制定行政法規(guī)不是國務院固有的權(quán)力，也不是國務院行使職權(quán)的當然形式。第十一頁，共六十六頁，2022年，8月28日“職權(quán)說”和“依據(jù)說”這兩種觀點對行政法規(guī)的制定實踐均有不同程度的影響。一方面，“職權(quán)說”是國務院制定行政法規(guī)的主導思想，在多年的立法實踐中，國務院依據(jù)職權(quán)制定了大量的行政法規(guī)；另一方面，“依據(jù)說”也有一定的影響，例如1984年9月第六屆全國人大常委會通過決定，授權(quán)國務院在實施國營企業(yè)利改稅和改革工商稅制的過程中，擬定有關(guān)稅收條例，以草案形式發(fā)布試行，再根據(jù)試行的經(jīng)驗加以修訂，提請全國人大常委會審議。第十二頁，共六十六頁，2022年，8月28日《立法法》（2000年7月1日生效）第九條本法第八條規(guī)定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。第十條授權(quán)決定應當明確授權(quán)的目的、范圍。被授權(quán)機關(guān)應當嚴格按照授權(quán)目的和范圍行使該項權(quán)力。被授權(quán)機關(guān)不得將該項權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他機關(guān)。第十一條授權(quán)立法事項，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，由全國人民代表大會及其常務委員會及時制定法律。法律制定后，相應立法事項的授權(quán)終止。第十三頁，共六十六頁，2022年，8月28日第五十六條國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：

（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第八十九條規(guī)定的國務院行政管理職權(quán)的事項。應當由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的事項，國務院根據(jù)全國人民代表大會及其常務委員會的授權(quán)決定先制定的行政法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗，制定法律的條件成熟時，國務院應當及時提請全國人民代表大會及其常務委員會制定法律。第十四頁，共六十六頁，2022年，8月28日《立法法》主要采取了“職權(quán)說”的觀點，即：原則上屬于國務院行政管理職權(quán)的事項，國務院均可以自主制定行政法規(guī)，而不需要必須有明確的法律依據(jù)，也不需要有法律的具體授權(quán)；同時，《立法法》對此又作了一定的限制，即有關(guān)全國人大及其常委會專屬立法權(quán)范圍內(nèi)的事項，即使國務院具有行政管理職權(quán)，也只能在全國人大及其常委會作出明確的授權(quán)決定時才能制定行政法規(guī)。第十五頁，共六十六頁，2022年，8月28日《立法法》規(guī)定的授權(quán)立法僅指特別授權(quán)。在立法實踐中，全國人大及其常委會除了通過特別決定的方式對國務院加以授權(quán)外，還存在所謂的法條授權(quán)，即在制定的法律中專設(shè)一條規(guī)定國務院可以就有關(guān)問題制定行政法規(guī)。如《票據(jù)法》授權(quán)國務院制定票據(jù)管理的具體規(guī)定，《行政處罰法》授權(quán)國務院制定罰繳分離的具體辦法，等等。第十六頁，共六十六頁，2022年，8月28日2、執(zhí)行性立法與創(chuàng)制性立法執(zhí)行性立法是指行政機關(guān)為貫徹實施國家權(quán)力機關(guān)制定的法律、法規(guī)而制定和發(fā)布該法律、法規(guī)的實施辦法、實施細則的活動。例如，《中華人民共和國海關(guān)行政處罰實施細則》是由海關(guān)總署根據(jù)海關(guān)法制定的。

創(chuàng)制性立法是指行政機關(guān)根據(jù)法律的授權(quán)，就法律未規(guī)定的事項進行立法，創(chuàng)制新的權(quán)利義務規(guī)范的活動，創(chuàng)制性立法多屬職權(quán)立法。第十七頁，共六十六頁，2022年，8月28日3、執(zhí)行性立法、補充性立法、自主性立法和試驗性立法執(zhí)行性立法是指以執(zhí)行法律或上級機關(guān)發(fā)布的行政立法文件為目的的行政立法。補充性立法是指以補充法律、法規(guī)或規(guī)章為目的的行政立法。自主性立法是指對法律或其他行政管理法規(guī)未規(guī)定的事項加以規(guī)定的行政立法。試驗性立法是指行政機關(guān)基于法律或有權(quán)機關(guān)的授權(quán)，對本應由法律規(guī)定的事項，在條件尚不充足，經(jīng)驗尚未成熟或社會關(guān)系尚未定型的情況下，暫時先由行政立法加以規(guī)定，待條件具備后，再正式制定法律的一種立法模式。第十八頁，共六十六頁，2022年，8月28日4、中央行政立法和地方行政立法中央行政立法是指國務院制定行政法規(guī)以及國務院各部委制定行政規(guī)章的活動。地方行政立法是指省、自治區(qū)、直轄市人民政府以及較大的市的人民政府制定行政規(guī)章的活動。部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力。第十九頁，共六十六頁，2022年，8月28日四、行政立法的權(quán)限范圍是指行政機關(guān)在哪些事項上可以進行職權(quán)立法，在哪些事項上非經(jīng)特別授權(quán)不得進行立法的界限，也即國家權(quán)力機關(guān)與行政機關(guān)在立法上的一般分工。1、必須由法律規(guī)定的事項2、地方權(quán)力機關(guān)與地方行政機關(guān)立法權(quán)限的分工第二十頁，共六十六頁，2022年，8月28日1、必須由法律規(guī)定的事項（即法律保留事項）按照《立法法》第八條下列事項只能制定法律：（一）國家主權(quán)的事項；（二）各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；（三）民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；（四）犯罪和刑罰；（五）對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；（六）對非國有財產(chǎn)的征收；（七）民事基本制度；（八）基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；（九）訴訟和仲裁制度；（十）必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項。第二十一頁，共六十六頁，2022年，8月28日2、地方權(quán)力機關(guān)與地方行政機關(guān)立法權(quán)限的分工一般說來，關(guān)于全國性事務或涉及不同省份的事務以及涉及公民基本權(quán)利和義務的事項，地方機關(guān)不能立法；需要根據(jù)本行政區(qū)域的實際情況作具體規(guī)定的事項，屬于地方事務需要制定地方性法規(guī)的事項，可以由地方權(quán)力機關(guān)在不與憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的前提下立法；此外可由地方政府通過規(guī)章加以規(guī)定。第二十二頁，共六十六頁，2022年，8月28日第二節(jié)行政立法的體制問題一、行政立法體制的含義和內(nèi)容二、行政立法機關(guān)的范圍三、行政立法的權(quán)限分工四、行政立法權(quán)限沖突的解決機制五、行政立法制度的完善問題第二十三頁，共六十六頁，2022年，8月28日一、行政立法體制的含義和內(nèi)容行政立法體制，是指國家行政立法機關(guān)的體系及其立法權(quán)限的劃分。具體說來，行政立法體制包括三方面內(nèi)容：行政立法機關(guān)的范圍行政立法機關(guān)相互之間立法權(quán)限的分工行政立法文件的效力等級關(guān)系第二十四頁，共六十六頁，2022年，8月28日二、行政立法機關(guān)的范圍享有行政立法權(quán)的機關(guān)有：（1）國務院；（2）國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署、具有行政管理職能的直屬機構(gòu)；（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府；（4）較大的市的人民政府。第二十五頁，共六十六頁，2022年，8月28日《立法法》第71條第一款國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署和具有行政管理職能的直屬機構(gòu)，可以根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令，在本部門的權(quán)限范圍內(nèi)，制定規(guī)章。

第73條第一款

省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府，可以根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市的地方性法規(guī)，制定規(guī)章。第二十六頁，共六十六頁，2022年，8月28日三、行政立法的權(quán)限分工（1）國務院——行政法規(guī)（2）國務院各部、委員會、中國人民銀行、審計署、具有行政管理職能的直屬機構(gòu)——部委規(guī)章（3）省、自治區(qū)、直轄市人民政府——地方政府規(guī)章（4）較大的市的人民政府——地方政府規(guī)章第二十七頁，共六十六頁，2022年，8月28日行政法規(guī)的制定依據(jù)《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》（1987）第三條行政法規(guī)的名稱為條例、規(guī)定和辦法。對某一方面的行政工作比較全面、系統(tǒng)的規(guī)定、稱“條例”；對某一方面的行政工作作部分的規(guī)定，稱“規(guī)定”；對某一項行政工作作比較具體的規(guī)定，稱“辦法”。

國務院各部門和地方人民政府制定的規(guī)章不得稱“條例”。

第二十八頁，共六十六頁，2022年，8月28日行政法規(guī)的立法權(quán)限《立法法》第56條國務院根據(jù)憲法和法律，制定行政法規(guī)。

行政法規(guī)可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定行政法規(guī)的事項；（二）憲法第89條規(guī)定的國務院行政管理職權(quán)的事項。第二十九頁，共六十六頁，2022年，8月28日《行政法規(guī)制定程序暫行規(guī)定》行政法規(guī)的制定程序：（一）草案的提出。國務院根據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年計劃，編制指導性的制定行政法規(guī)的五年規(guī)劃，并逐年編制年度計劃。列入五年規(guī)劃和年度計劃需要制定的行政法規(guī)，由國務院各主管部門分別負責起草。對于重要的涉及面較廣的行政法規(guī)，一個部門承擔起草任務有困難的，由有關(guān)的業(yè)務主管部門參加組成起草小組進行工作，或者由國務院法制局組織起草。在起草過程中，對涉及不同業(yè)務主管部門之間的分工合作問題，與有關(guān)部門協(xié)商一致，經(jīng)過協(xié)商不能取得一致意見的，在上報行政法規(guī)草案時，應向國務院報告，說明情況和各方的理由，由國務院審定。（二）草案的審查。報送國務院的行政法規(guī)草案，首先由國務院法制局按照制定行政法規(guī)的要求負責審查。對于有爭議的問題，可以召集有關(guān)部門協(xié)商。對于比較成熟的法規(guī)草案，進行逐條的、從內(nèi)容到文字的細致審查，并會同起草部門和有關(guān)部門共同研究，修改完善。最后由國務院法制局寫出審查報告，連同行政法規(guī)草案，一并上報。（三）草案的審批。經(jīng)國務院法制局審查修改過的行政法規(guī)草案，視輕重緩急，分別提請國務院常務會議討論決定或者報送國務院總理審批。（四）發(fā)布。行政法規(guī)由國務院發(fā)布，或者經(jīng)國務院批準以后，由主管部門發(fā)布。行政法規(guī)的修訂和廢止，程序同上。第三十頁，共六十六頁，2022年，8月28日《立法法》行政法規(guī)的制定程序：（1）立項和起草。第57條，“行政法規(guī)由國務院組織起草。國務院有關(guān)部門認為需要制定行政法規(guī)的，應當向國務院報請立項。”（2）聽取意見。為了貫徹民主立法的原則，第58條：“行政法規(guī)在起草過程中，應當廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”（3）法規(guī)草案的審查。第59條：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應當將草案及其說明、各方面對草案的不同意見和其他有關(guān)資料送國務院法制機構(gòu)進行審查。國務院法制機構(gòu)應當向國務院提出審查報告和草案修改稿，審查報告應當對草案主要問題作出說明。”（4）決定。第60條：“行政法規(guī)的決定程序依照中華人民共和國國務院組織法的有關(guān)規(guī)定辦理?！保?）公布。第61條：“行政法規(guī)由總理簽署國務院令公布?！保?）刊登。第62條第1款：“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登?！钡谌豁?，共六十六頁，2022年，8月28日國務院組織法（1982）第四條國務院會議分為國務院全體會議和國務院常務會議。國務院全體會議由國務院全體成員組成。國務院常務會議由總理、副總理、國務委員、秘書長組成。總理召集和主持國務院全體會議和國務院常務會議。國務院工作中的重大問題，必須經(jīng)國務院常務會議或者國務院全體會議討論決定。第五條國務院發(fā)布的決定、命令和行政法規(guī)，向全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務委員會提出的議案，任免人員，由總理簽署。第三十二頁，共六十六頁，2022年，8月28日行政規(guī)章的制定

對制定行政規(guī)章的程序，《立法法》僅對規(guī)章的決定、公布和刊登程序作了原則規(guī)定：第74條行政規(guī)章的制定程序，由國務院參照《立法法》關(guān)于行政法規(guī)制定程序的規(guī)定另行制定。（1）決定。第75條：“部門規(guī)章應當經(jīng)部務會議或者委員會會議決定。地方政府規(guī)章應當經(jīng)政府常務會議或者全體會議決定?！保?）公布。第76條：部門規(guī)章由部門首長簽署命令予以公布。地方政府規(guī)章由省長或者自治區(qū)主席或者市長簽署命令予以公布。（3）刊登。第77條：“部門規(guī)章簽署公布后，及時在國務院公報或部門公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。地方政府規(guī)章簽署公布后，及時在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登?！钡谌?，共六十六頁，2022年，8月28日行政規(guī)章的立法權(quán)限《立法法》第71條第二款部門規(guī)章規(guī)定的事項應當屬于執(zhí)行法律或者國務院的行政法規(guī)、決定、命令的事項。第73條第二款

地方政府規(guī)章可以就下列事項作出規(guī)定：（一）為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定需要制定規(guī)章的事項；（二）屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項。第三十四頁，共六十六頁，2022年，8月28日四、行政立法權(quán)限沖突的解決機制（行政立法的效力與監(jiān)督）《立法法》第五章適用與備案規(guī)定了行政立法的效力等級、適用規(guī)則以及發(fā)生與行政立法權(quán)限相關(guān)沖突的解決機制。（一）行政立法的效力1、效力等級2、效力范圍（時間、空間、對人、對事）3、效力內(nèi)容（二）行政立法的監(jiān)督1、備案與審查2、改變與撤銷第三十五頁，共六十六頁，2022年，8月28日1、效力等級（法律優(yōu)先、上位法優(yōu)于下位法）：第78條憲法具有最高的法律效力，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸。第79條法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。

行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。第80條地方性法規(guī)的效力高于本級和下級地方政府規(guī)章。

省、自治區(qū)的人民政府制定的規(guī)章的效力高于本行政區(qū)域內(nèi)的較大的市的人民政府制定的規(guī)章。第81條自治條例和單行條例依法對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本自治地方適用自治條例和單行條例的規(guī)定。經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)根據(jù)授權(quán)對法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)作變通規(guī)定的，在本經(jīng)濟特區(qū)適用經(jīng)濟特區(qū)法規(guī)的規(guī)定。第82條部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。第三十六頁，共六十六頁，2022年，8月28日沖突規(guī)則第83條同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。第84條法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章不溯及既往，但為了更好地保護公民、法人和其他組織的權(quán)利和利益而作的特別規(guī)定除外。第三十七頁，共六十六頁，2022年，8月28日第85條法律之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。行政法規(guī)之間對同一事項的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院裁決。第三十八頁，共六十六頁，2022年，8月28日第86條地方性法規(guī)、規(guī)章之間不一致時，由有關(guān)機關(guān)依照下列規(guī)定的權(quán)限作出裁決：（一）同一機關(guān)制定的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致時，由制定機關(guān)裁決；（二）地方性法規(guī)與部門規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由國務院提出意見，國務院認為應當適用地方性法規(guī)的，應當決定在該地方適用地方性法規(guī)的規(guī)定；認為應當適用部門規(guī)章的，應當提請全國人民代表大會常務委員會裁決；（三）部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致時，由國務院裁決。根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)與法律規(guī)定不一致，不能確定如何適用時，由全國人民代表大會常務委員會裁決。第三十九頁，共六十六頁，2022年，8月28日2、效力范圍（時間、空間、對人、對事）(1)時間范圍。有效期限，自什么時候生效，到什么時候失效。

(2)空間范圍。行政法規(guī)、規(guī)章在哪些地域范圍發(fā)生效力，與其行政立法機關(guān)的層級有關(guān)?？偟恼f來，國務院制定的行政法規(guī)和國務院各部委制定的行政規(guī)章的地域效力遍及全國所有領(lǐng)域，包括我國領(lǐng)土、領(lǐng)海、領(lǐng)空，以及根據(jù)國際法和國際慣例規(guī)定的其他應視為我國領(lǐng)域的一切領(lǐng)域。地方行政規(guī)章的地域效力一般只及于其行政立法機關(guān)所管轄的行政區(qū)域范圍。但行政法規(guī)、規(guī)章對其效力的地域范圍有明確特指規(guī)定的，應依其規(guī)定具體適用。

(3)對人的效力。對哪些人具有拘束力、適用力。在我國，一般說來，中央行政立法對所有中國公民、法人和其他組織(不論其在國內(nèi)還是在國外)以及在我國境內(nèi)的外國公民、法人和無國籍人及外國組織，都發(fā)生效力，但有特別規(guī)定的除外。地方政府規(guī)章一般只對其轄區(qū)內(nèi)指向的人有效，而對其他行政區(qū)域內(nèi)的人不發(fā)生效力。(3)對事的效力。對哪些事具有拘束力、適用力。只對其轄區(qū)內(nèi)指向的事有效，不論行為人來自哪里。第四十頁，共六十六頁，2022年，8月28日3、效力內(nèi)容行政立法的效力，是行政法規(guī)、規(guī)章的法律效力，是指行政立法的公定力、確定力、拘束力和強制執(zhí)行力以及對人民法院審判活動的適用力。行政法規(guī)、規(guī)章依法定程序一經(jīng)制定、發(fā)布，不僅對行政相對人有拘束力，而且對行政機關(guān)本身，即使是上級行政機關(guān)或下級行政機關(guān)都要知照執(zhí)行；對其他國家機關(guān)，無論是權(quán)力機關(guān)，還是人民法院或人民檢察院都有遵守的義務。根據(jù)《行政訴訟法》的規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，可以參照中央行政規(guī)章和地方政府規(guī)章。就是說，行政立法中只有行政法規(guī)對人民法院的審判活動具有適用力。參照行政規(guī)章時首先要考慮其合法性，即是否符合法律、行政法規(guī)的精神，予以適用或不予適用。

第四十一頁，共六十六頁，2022年，8月28日（二）行政立法的監(jiān)督：1、備案與審查2、改變與撤銷第四十二頁，共六十六頁，2022年，8月28日1、備案與審查1）行政法規(guī)和規(guī)章的備案備案是加強對行政立法監(jiān)督的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《立法法》的規(guī)定，行政法規(guī)應當報全國人大常委會備案。規(guī)章的備案分為以下幾種情況：部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人大常委會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常委會和人民政府備案。2）行政法規(guī)和規(guī)章的審查備案是為了審查。為了便于加強備案的審查工作，立法法對備案的行政法規(guī)和規(guī)章的審查和處理程序作了專門規(guī)定：第四十三頁，共六十六頁，2022年，8月28日第90條國務院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的要求，由常務委員會工作機構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構(gòu)進行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進行審查、提出意見。第四十四頁，共六十六頁，2022年，8月28日第91條全國人民代表大會專門委員會在審查中認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向制定機關(guān)提出書面審查意見；也可以由法律委員會與有關(guān)的專門委員會召開聯(lián)合審查會議，要求制定機關(guān)到會說明情況，再向制定機關(guān)提出書面審查意見。制定機關(guān)應當在兩個月內(nèi)研究提出是否修改的意見，并向全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會反饋。全國人民代表大會法律委員會和有關(guān)的專門委員會審查認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改的，可以向委員長會議提出書面審查意見和予以撤銷的議案，由委員長會議決定是否提請常務委員會會議審議決定。第四十五頁，共六十六頁，2022年，8月28日2、改變與撤銷第87條法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章有下列情形之一的，由有關(guān)機關(guān)依照本法第88條規(guī)定的權(quán)限予以改變或者撤銷：（一）超越權(quán)限的；（二）下位法違反上位法規(guī)定的；（三）規(guī)章之間對同一事項的規(guī)定不一致，經(jīng)裁決應當改變或者撤銷一方的規(guī)定的；（四）規(guī)章的規(guī)定被認為不適當，應當予以改變或者撤銷的；（五）違背法定程序的。第四十六頁，共六十六頁，2022年，8月28日第88條改變或者撤銷法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的權(quán)限是：（一）全國人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務委員會制定的不適當?shù)姆?，有?quán)撤銷全國人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第66條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例；（二）全國人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷同憲法和法律相抵觸的行政法規(guī)，有權(quán)撤銷同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，有權(quán)撤銷省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會批準的違背憲法和本法第66條第二款規(guī)定的自治條例和單行條例；（三）國務院有權(quán)改變或者撤銷不適當?shù)牟块T規(guī)章和地方政府規(guī)章；（四）省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會有權(quán)改變或者撤銷它的常務委員會制定的和批準的不適當?shù)牡胤叫苑ㄒ?guī)；（五）地方人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷本級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；（六）省、自治區(qū)的人民政府有權(quán)改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當?shù)囊?guī)章；（七）授權(quán)機關(guān)有權(quán)撤銷被授權(quán)機關(guān)制定的超越授權(quán)范圍或者違背授權(quán)目的的法規(guī)，必要時可以撤銷授權(quán)。第四十七頁，共六十六頁，2022年，8月28日第89條行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章應當在公布后的三十日內(nèi)依照下列規(guī)定報有關(guān)機關(guān)備案：（一）行政法規(guī)報全國人民代表大會常務委員會備案；（二）省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)，由省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；（三）自治州、自治縣制定的自治條例和單行條例，由省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務委員會報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案；（四）部門規(guī)章和地方政府規(guī)章報國務院備案；地方政府規(guī)章應當同時報本級人民代表大會常務委員會備案；較大的市的人民政府制定的規(guī)章應當同時報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會和人民政府備案；（五）根據(jù)授權(quán)制定的法規(guī)應當報授權(quán)決定規(guī)定的機關(guān)備案。第四十八頁，共六十六頁，2022年，8月28日五、行政立法制度的完善問題行政立法活動是否遵守依法行政原則，極大地影響到整個國家行政管理活動依法行政的狀況。我國行政立法制度尚不完備，由此引發(fā)了行政立法中許多問題。其中比較突出的有：l、行政立法過程中存在著片面強調(diào)和保護部門利益或地方利益的本位主義傾向。2、立法程序不完善，立法過程缺乏透明度，立法中的隨意性較大。3、尚未形成監(jiān)督行政立法行為的正常機制，特別是外部監(jiān)督機制。4、沒有形成正常的行政立法清理制度，結(jié)果新舊行政立法文件的沖突大量存在，造成行政立法適用上的混亂。第四十九頁，共六十六頁，2022年，8月28日確保行政立法行為遵守依法行政原則，保障行政立法的民主性和科學性，是健全和完善行政立法制度所應當追求的目標。立法基本原則：第三條立法應當遵循憲法的基本原則，以經(jīng)濟建設(shè)為中心，堅持社會主義道路、堅持人民民主專政、堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導、堅持馬克思列寧主義毛澤東思想鄧小平理論，堅持改革開放。第四條立法應當依照法定的權(quán)限和程序，從國家整體利益出發(fā)，維護社會主義法制的統(tǒng)一和尊嚴。第五條立法應當體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚社會主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動。第六條立法應當從實際出發(fā)，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務、國家機關(guān)的權(quán)力與責任。第五十頁，共六十六頁，2022年，8月28日其他抽象行政行為（一）其他抽象行政行為是指行政機關(guān)為了實施法律、執(zhí)行政策，在法定權(quán)限內(nèi)制定除法規(guī)、規(guī)章以外的具有普遍約束力的決定、命令、規(guī)定、通知等規(guī)范性文件的行為。同行政立法行為一樣，其他抽象行政行為具有普遍性，所針對的是不特定的人或事，在其效力所及的范圍內(nèi)，對于任何組織和個人都具有約束力。第五十一頁，共六十六頁，2022年，8月28日其他抽象行政行為與行政立法行為的不同：1、行政立法行為是依據(jù)憲法和法律的具體規(guī)定而進行的，程序上有較嚴格的要求，也較為復雜，表現(xiàn)形式也較為規(guī)范，名稱也相對統(tǒng)一。其他規(guī)范性文件的形式、名稱、程序一直缺乏比較統(tǒng)一的要求。2、從效力來看，行政立法可以成為法院審理行政案件的依據(jù)或參照，《行政訴訟法》對此作了明確規(guī)定。而其他抽象行政行為則不同。第五十二頁，共六十六頁，2022年，8月28日《行政訴訟法》（自1990年10月1日起施行）

第52條人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。人民法院審理民族自治地方的行政案件，并以該民族自治地方的自治條例和單行條例為依據(jù)。

第53條人民法院審理行政案件，參照國務院部、委根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)、決定、命令制定、發(fā)布的規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民政府根據(jù)法律和國務院的行政法規(guī)制定、發(fā)布的規(guī)章。人民法院認為地方人民政府制定、發(fā)布的規(guī)章與國務院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章不一致的，以及國務院部、委制定、發(fā)布的規(guī)章之間不一致的，由最高人民法院送請國務院作出解釋或者裁決。第五十三頁，共六十六頁，2022年，8月28日《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》（自2000年3月10日起施行）

第62條人民法院審理行政案件，適用最高人民法院司法解釋的，應當在裁判文書中援引。人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其他規(guī)范性文件。

第五十四頁，共六十六頁，2022年，8月28日（二）其他抽象行政行為的形式對于其他抽象行政行為的形式，從不同的角度可作不同的劃分。1、從行政主體的角度劃分（1）國務院規(guī)定行政措施，發(fā)布決定、命令的行為；（2）縣級以上地方各級人民政府規(guī)定行政措施，發(fā)布決定、命令的行為；（3）鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府發(fā)布決定、命令的行為；（4）國務院各部門和縣以上各級地方人民政府工作部門針對非特定對象制定的具有普遍約束力的規(guī)范性文件的行為。2、從其他規(guī)范性文件表現(xiàn)形式的角度劃分（1）發(fā)布行政指令的行為；（2）發(fā)布行政命令的行為；（3）發(fā)布行政決定、決議的行為；（4）發(fā)布行政規(guī)定、辦法的行為；等等。第五十五頁，共六十六頁，2022年，8月28日在行政實務中，抽象行政行為還存在不少問題，主要表現(xiàn)為：不依據(jù)憲法、法律和法規(guī)而實施其他抽象行政行為；行政規(guī)范性文件之間及其與上位階的行政立法之間的矛盾沖突比較嚴重；對其他抽象行政行為的監(jiān)督不力，尚未建立起強有力的監(jiān)督制約機制；等等。第五十六頁，共六十六頁，2022年，8月28日我國目前抽象行政行為仍不可訴，但在一定程度上開始納入了法治化軌道。1、1999年10月1日起施行的《行政復議法》第7條規(guī)定，如果對于其他規(guī)范性文件有異議，可在針對以此為依據(jù)的具體行政行為申請行政復議時一并提出附隨審查申請。2、2000年3月10日起施行的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第62條規(guī)定，人民法院審理行政案件，可以在裁判文書中引用合法有效的規(guī)章及其它規(guī)范性文件。所謂“引用”，必然是在審查判斷其是否“合法有效”的基礎(chǔ)上的引用，這實際上賦予了行政審判機關(guān)審查并判斷其他抽象行政行為的合法性的權(quán)力。第五十七頁，共六十六頁，2022年，8月28日《行政復議法》（自1999年10月１日起施行）第七條公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)的具體行政行為所依據(jù)的下列規(guī)定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關(guān)提出對該規(guī)定的審查申請：（一）國務院部門的規(guī)定；（二）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規(guī)定；（三）鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的規(guī)定。前款所列規(guī)定不含國務院部、委員會規(guī)章和地方人民政府規(guī)章。規(guī)章的審查依照法律、行政法規(guī)辦理。第五十八頁，共六十六頁，2022年，8月28日案例：艷芳照相館自1985年到1986年6月，將帶有“富士”、“櫻花”、“柯達”等照相膠卷商標標識的彩色膠卷廢舊暗盒13000個，以每個0.2元至0.3元的價格出售，共得款3761元。某區(qū)工商行政管理局認為艷芳照相館大批量銷售帶有商標標識的膠卷盒，屬于侵犯注冊商標權(quán)的行為，故依據(jù)《商標法》和國家經(jīng)委、輕工業(yè)部、國家工商行政管理局的輕(1985)440號文件第5條規(guī)定：“擅自出賣帶有他人注冊商標的廢棄標識的單位和個人，除賠償被侵犯權(quán)人的損失外，其余非法所得全部沒收，并處以非法所得等值的罰款”，做出處理決定：(一)追繳非法所得3761元；(二)處以罰款700元。艷芳照相館對工商行政管理機關(guān)的處罰不服，便向人民法院起訴。訴稱：出售的照相膠卷暗盒屬廢品下腳料，符合省商業(yè)局《關(guān)于食品、飲食、服務行業(yè)下腳料回收工作的試行辦法》的規(guī)定，不能認定為銷售他人商標標識之行為，要求人民法院撤消工商行政管理機關(guān)的處理決定。第五十九頁，共六十六頁，2022年，8月28日商標法

（1983年3月1日開始施行，

1993年2001年兩次修改）第52條有下列行為之一的，均屬侵犯注冊商標專用權(quán)：（一）未經(jīng)商標注冊人的許可，在同一種商品或者類似商品上使用與其注冊商標相同或者近似的商標的；（二）銷售侵犯注冊商標專用權(quán)的商品的；（三）偽造、擅自制造他人注冊商標標識或者銷售偽造、擅自制造的注冊商標標識的；（四）未經(jīng)商標注冊人同意，更換其注冊商標并將該更換商標的商品又投入市場的；（五）給他人的注冊商標專用權(quán)造成其他損害的。第六十頁，共六十六頁，2022年，8月28日第53條有本法第52條所列侵犯注冊商標專用權(quán)行為之一，引起糾紛的，由當事人協(xié)商解決；不愿協(xié)商或者協(xié)商不成的，商標注冊人或者利害關(guān)系人可以向人民法院起訴，也可以請求工商行政管理部門處理。工商行政管理部門處理時，認定侵權(quán)行