中國集體土地制度變遷與新一輪土地制度改革

中國集體土地制度變遷與新一輪土地制度改革

一、引言解放后至1978年前的集體土地制度變遷以中央政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷為特征，而且主流的意識形態(tài)決定了變遷的方向，主要包括了土地改革、合作化運(yùn)動及人民公社運(yùn)動三個階段。這個時期的農(nóng)村制度改革完全成為服務(wù)意識形態(tài)和支援國家工業(yè)化積累的工具，農(nóng)民的自利行為被等同于資本主義思想而遭到持久批判，農(nóng)村制度不但在經(jīng)濟(jì)上十分低效率，而且維護(hù)制度運(yùn)行的成本極其高昂。1978年至1983年間的集體土地制度變遷以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的確立為主要成果。這是解放后集體土地制度的第一次自下而上的誘致性變遷，極大地釋放了農(nóng)村的生產(chǎn)力，解決了農(nóng)村溫飽問題。然而經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展要求更高效靈活的制度安排，農(nóng)村土地制度不能仍局限于僅僅為提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，而更應(yīng)該釋放出土地作為稀缺資源的價值。這種新的要求已表現(xiàn)在多種形式的土地規(guī)模經(jīng)營、集體土地流轉(zhuǎn)等制度創(chuàng)新探索。二、集體土地制度變遷的內(nèi)在邏輯新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究成果顯示，制度變遷的一般過程主要是：在初始制度環(huán)境下，動力因素推動了制度由僵滯階段演化到制度創(chuàng)新階段，進(jìn)而到制度競爭與選擇階段，最后回到均衡階段，重新開始下一輪制度變遷的循環(huán)[1]。在諾斯對制度變遷的一般邏輯的研究基礎(chǔ)上[2]，結(jié)合我國實際情況，可以識別集體土地制度變遷的邏輯過程(如圖1)。下文依循我國歷次集體土地制度變遷的歷史軌跡，詳細(xì)分析了集體制度變遷的幾個關(guān)鍵截面。1.集體土地制度變遷的動力機(jī)制以諾斯為代表的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，要素相對價格的變化使某些獲利能力無法在原制度結(jié)構(gòu)內(nèi)實現(xiàn)，參與人期望獲取最大的潛在利潤誘致了制度變遷的過程(即制度變遷的收益驅(qū)動)。然而，諾斯晚期的研究意識到，相對價格的變化必須通過參與人事先存在的感知來進(jìn)行過濾，認(rèn)為參與人的感知或意識在制度變遷過程中處于核心的位置(即制度變遷的精神驅(qū)動)。從這兩條線索出發(fā)，可以將集體土地制度變遷的誘因與動力源泉歸結(jié)為外部環(huán)境的變化及內(nèi)部環(huán)境對外部環(huán)境的感知。圖1集體土地制度變遷的邏輯過程示意圖從改革開放以來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展軌跡來看，城市化、工業(yè)化及市場化一直處于高速推進(jìn)的進(jìn)程中。這種外部環(huán)境的變化放大了土地資源的市場價值，即土地要素的相對價格發(fā)生了劇烈的變動。然而現(xiàn)有的集體土地制度隔斷了市場機(jī)制而無法釋放這種價格信息，由此存在很大一部分利潤是現(xiàn)有制度難以內(nèi)化的，這時，集體土地制度創(chuàng)新的收入預(yù)期將大大提高，這導(dǎo)致人們對建立新制度安排的收益和成本評價的全面修正[3]。同時，由于交易成本并不隨交易量同比例增長，市場規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大也提高了制度創(chuàng)新的收益成本比。當(dāng)預(yù)期利潤超過創(chuàng)新成本后，制度創(chuàng)新的需求將愈發(fā)強(qiáng)烈。以諾斯、青木昌彥和鮑爾斯為代表的制度認(rèn)知主義理論強(qiáng)調(diào)：制度變遷本質(zhì)上是在行動人之間基于認(rèn)知行為而產(chǎn)生的互動關(guān)系中逐步演化的，在這個過程中意識、信念起著核心的作用[4]。行動人對外部環(huán)境的多樣化感知是產(chǎn)生不同的制度變遷路徑的關(guān)鍵原因。集體土地制度變遷中涉及的主要行動團(tuán)體有中央政府、地方政府、村集體組織、農(nóng)民四種。他們共同組成了集體土地制度的內(nèi)部環(huán)境，他們對外部環(huán)境變化的主觀認(rèn)知主導(dǎo)了制度變遷的路徑。當(dāng)現(xiàn)有制度出現(xiàn)不均衡的現(xiàn)象，上述動力因素作為制度變遷的誘因與動力源泉將持續(xù)推動制度變遷的進(jìn)程，直到達(dá)到“帕累托最優(yōu)”的制度均衡狀態(tài)。然而，由于初始的制度安排存在一個僵滯期，上述誘因并不能使得行動團(tuán)體馬上行動進(jìn)行制度創(chuàng)新。2.現(xiàn)有制度的僵滯階段諾斯認(rèn)為，外部利潤的出現(xiàn)和使利潤內(nèi)部化的安排革新之間有一個間隔時間，即制度創(chuàng)新滯后于潛在利潤的出現(xiàn)，表現(xiàn)為制度的“滯后供給”。羅必良將制度的起點界定為僵滯階段，處于這一階段的集體土地制度在以下方面表現(xiàn)為不均衡的特征[5]：一是土地制度結(jié)構(gòu)失衡與價格制度缺乏；二是產(chǎn)權(quán)制度的缺失；三是制度悖論，即個人理性不能實現(xiàn)制度理性。由于存在路徑依賴、制度變遷的成本限制及行為人認(rèn)知滯后等原因，制度的演化往往陷入一定時期的僵滯，直至內(nèi)外環(huán)境的動力因素沖破上述限制，表現(xiàn)為各行動團(tuán)體發(fā)起的多種形式的制度創(chuàng)新。3.行動集團(tuán)主導(dǎo)的制度創(chuàng)新諾斯的制度變遷框架對制度創(chuàng)新的行動者做出了劃分：將通過創(chuàng)新來內(nèi)部化潛在利潤的單個人或團(tuán)體界定為“初級行動團(tuán)體”；幫助初級行動團(tuán)體獲取收入而進(jìn)行制度安排變遷的團(tuán)體界定為“次級行動團(tuán)體”[6]。隨著制度環(huán)境的不斷放松，當(dāng)制度變遷的動力因素足夠強(qiáng)大后，行動團(tuán)體開始在現(xiàn)行制度的基礎(chǔ)上自發(fā)建構(gòu)多種非正式的制度安排，它們構(gòu)成了新制度的選擇菜單。集體行動在制度創(chuàng)新中的作用沒有比在中國農(nóng)村表現(xiàn)得更明顯了[7]，其中村集體與農(nóng)民扮演了初級行動團(tuán)體的角色，中央政府在土地上扮演了次級行動團(tuán)體的角色，而地方政府在大部分情況下同時扮演了上述兩種角色。具體而言，少數(shù)農(nóng)民或以鄉(xiāng)村精英為首的村集體率先啟動局部的土地制度創(chuàng)新。這部分初級行動團(tuán)體試圖對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(次級行動團(tuán)體)施加影響，主要是試圖憑借社會合約關(guān)系使政府成為創(chuàng)新模式的代理人。因為經(jīng)過地方政府認(rèn)可的創(chuàng)新模式可以為產(chǎn)權(quán)關(guān)系提供更具穩(wěn)定性的保護(hù)。當(dāng)局部的制度創(chuàng)新利益逐漸顯現(xiàn)出潛在優(yōu)勢時，次級行動團(tuán)體就有動力進(jìn)一步固化非正式制度，主動地推動制度變遷。政府介入也是集體土地制度創(chuàng)新的典型特征。認(rèn)識到變革對于地方財政或經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極作用，有獨立利益追求的地方官員有動力在法規(guī)的縫隙間主動構(gòu)建新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，主導(dǎo)制度創(chuàng)新。從上述分析可見行動集團(tuán)發(fā)起并主導(dǎo)了制度變遷，因此他們的認(rèn)知結(jié)構(gòu)、激勵—約束結(jié)構(gòu)及相互關(guān)系對于識別制度變遷的邏輯十分關(guān)鍵。(1)中央政府：正式制度的唯一合法來源中央政府代表了國家，是形成正式制度的唯一合法部門，也是推動制度變遷的最高級行動團(tuán)體，能夠為產(chǎn)權(quán)關(guān)系提高最穩(wěn)固可信的承諾。中央政府維持社會穩(wěn)定、發(fā)展國家經(jīng)濟(jì)的基本功能構(gòu)成了最基本的激勵要素，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)規(guī)模最大化(經(jīng)濟(jì)性激勵)，以及引導(dǎo)社會穩(wěn)定與進(jìn)步(社會性激勵)。上述激勵要素同時構(gòu)成了中央政府的約束要素，因為不能保證經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定的政府必然將面臨生存威脅。隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及市場化水平的提高，中央政府逐漸認(rèn)識到，必須要著手解決由于對農(nóng)村利益的過度剝奪而導(dǎo)致的“三農(nóng)問題”，因此越來越重視農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的“松綁”。從這一背景出發(fā)可以推出，在中央政府的目標(biāo)函數(shù)中，社會性的激勵的比重越來越大。在農(nóng)村，土地承擔(dān)著重要的社會、經(jīng)濟(jì)功用，中央政府的這種激勵與認(rèn)知改變必然在土地制度變革上落實，其主要內(nèi)容是“還權(quán)于民”、“還利于民”。(2)地方政府：雙重代理身份的基層政府鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是與農(nóng)村基層直接接觸的行政科層，兼具中央政府的代理人和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方的委托人的雙重身份，這種身份使得它對上級政府有軟弱性而對下級村委會有權(quán)威性[8]。從集體土地制度創(chuàng)新實踐來看，地方政府大多充當(dāng)了初級行動團(tuán)體的角色。楊瑞龍[9]也指出，由于地方政府作為一級行政代理人，可以利用政治力量主動地追逐本地經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而相對于微觀主體有更強(qiáng)的組織集體行動和制度創(chuàng)新的能力，因此由地方政府主導(dǎo)的“中間擴(kuò)散型”的制度變遷方式有更強(qiáng)的現(xiàn)實基礎(chǔ)。當(dāng)約束地方官員的制度環(huán)境變化時，地方官員所支持的產(chǎn)權(quán)形式也會變化[10]。十一屆三中全會以后，中國政治經(jīng)濟(jì)體制改革的一個基本主題是“放權(quán)讓利”，使得地方政府的利益意識空前覺醒。與此同時，城市化、工業(yè)化的飛速發(fā)展所帶來的經(jīng)濟(jì)效益使得以土地啟動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長成為地方政府的特殊激勵機(jī)構(gòu)。制度環(huán)境的改變使得地方政府有了響應(yīng)獲利機(jī)會進(jìn)行制度創(chuàng)新的動機(jī)。對于集體土地制度而言，在征地指標(biāo)受到限制的情況下，這種獲利機(jī)會就是通過集體土地資源自由流轉(zhuǎn)、合理配置而帶來的本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。尤其是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的地方政府比其上級任何一個層次的政府都承擔(dān)著更大的經(jīng)濟(jì)壓力和受制于更緊張的新增建設(shè)用地指標(biāo)的情況下[11]，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府比上級政府更有突破正式制度壁壘獲取創(chuàng)新收益的動力。(3)村集體組織：雙重代理身份的農(nóng)民基層組織村集體組織作為村民自治組織，卻很大程度上充當(dāng)著國家和政府利益的實施者，事實上扮演了政府代理人的角色。這種雙重身份使得村集體組織有了類似鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為特點：有能力的村集體同樣扮演起制度變遷的初級行動團(tuán)體的角色。然而這種雙重身份帶來了下述的矛盾：不維護(hù)村民的利益，村集體會遭到村民的離棄；但如果不執(zhí)行政府指派的工作和任務(wù)，村集體就面臨失去來自正規(guī)組織所賦予的合法性和權(quán)威性[12]，這種矛盾也構(gòu)成了村集體行動的基本約束。但這仍不妨礙村集體作為基層組織追求獨立利益的動機(jī)：利用分配土地資源的權(quán)利謀取隱形收入、提升威望構(gòu)成了村集體的目標(biāo)效用。在各地的制度創(chuàng)新實踐中，村集體通常是主要利益分配者，名義上這筆收益的用途是發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，但據(jù)了解，多數(shù)村莊內(nèi)部的賬務(wù)不透明，村領(lǐng)導(dǎo)的隱形收入成了心照不宣的情況。(4)農(nóng)民：土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)行為人從已有的實踐看，作為土地產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)行為人，農(nóng)民在制度變遷中扮演了兩種角色：一種是自發(fā)地領(lǐng)導(dǎo)制度創(chuàng)新；而在更多的情況下，農(nóng)民在基層組織的領(lǐng)導(dǎo)下被動地進(jìn)行創(chuàng)新活動。在自發(fā)創(chuàng)新的情況下，農(nóng)民處于信息鏈條的起點，擁有信息優(yōu)勢，能夠采取隱瞞、藏匿等機(jī)會主義行動來逃避中央政府可能的懲罰。但是知識的局限和信息的封閉、加之高離散化程度，導(dǎo)致農(nóng)民難以形成內(nèi)部一致的集體行動，農(nóng)民對于潛在利潤的感知與行動通常更遲緩。而且在農(nóng)民長期以來的意識形態(tài)中，對帶有國家權(quán)威色彩的上級領(lǐng)導(dǎo)組織必須服從，違背上級意愿需要付出巨大的代價。因此，這種自發(fā)創(chuàng)新行為更加有難度。在基層組織領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)新的情況下，農(nóng)民處于信息鏈條的末端，很多情況下基層組織直接代農(nóng)民做出決策，農(nóng)民表達(dá)意愿的有效途徑很少。總的來看，政治地位、社會地位的缺失使得農(nóng)民群體處于最弱勢的位置，農(nóng)民個體主導(dǎo)的創(chuàng)新很容易成本過大而容易失敗，而基層組織主導(dǎo)的創(chuàng)新又很容易導(dǎo)致創(chuàng)新收益被當(dāng)權(quán)者攫取，農(nóng)民被迫做出選擇而無法真正分享創(chuàng)新收益。農(nóng)民推動或?qū)嵤┩恋刂贫葎?chuàng)新的最根本激勵是使手中的土地權(quán)利資本化，成為他們得以謀生的資本。隨著外部市場環(huán)境、制度環(huán)境的優(yōu)化，廣大農(nóng)民越來越認(rèn)識到農(nóng)業(yè)經(jīng)營的比較利益的弱化，以及土地資源可能蘊(yùn)含的巨大利潤，這種覺醒在發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村尤為迅速，實現(xiàn)途徑就是將土地流轉(zhuǎn)出去。盡管農(nóng)民仍有著服從集權(quán)與政府的傳統(tǒng)，但這種意識隨著制度環(huán)境的寬松而放松了，農(nóng)民組織化程度的日益提高使得集體行動更容易實施，這使得新環(huán)境下農(nóng)民主導(dǎo)制度創(chuàng)新的進(jìn)入障礙減少了。(5)行動團(tuán)體在制度變遷中的相互關(guān)系從博弈分析的視角來看，制度的演進(jìn)過程正是現(xiàn)實中所有的利益相關(guān)者不斷分割利益的博弈的過程，而最終成型的制度是博弈的結(jié)果[13]。不同行動團(tuán)體間存在著廣泛的委托-代理和利益博弈關(guān)系(如圖2)，當(dāng)各行動主體對集體土地制度變革有著共同的利益取向時，他們極易達(dá)成一致共同推動制度變遷。圖2集體土地制度的內(nèi)部環(huán)境——主要行動團(tuán)體的內(nèi)部結(jié)構(gòu)4.制度競爭與制度選擇行動集團(tuán)自發(fā)地實行制度創(chuàng)新的結(jié)果是形成了多種非正式制度安排，雖然內(nèi)含觀念和道德的力量的社會性合約及地方政府的保護(hù)能夠為非正式的制度安排提供一定的保護(hù)，但是一旦正式制度或政策的力度足夠名正言順地推翻或否定上述合約時，這些非正式制度是不穩(wěn)定的[14]。而且隨著農(nóng)村地區(qū)的逐步開放，產(chǎn)權(quán)關(guān)系在村莊內(nèi)外產(chǎn)生流動，這時，這種社會性合約的約束范圍就是有限的，它所能界定的權(quán)利邊界也是易受到機(jī)會主義行為損害的。因此，受限于這種缺陷，這些非正式的制度創(chuàng)新從一開始就有合法化的要求。存在于制度市場中的多種制度創(chuàng)新形式將發(fā)生競爭，而且競爭的強(qiáng)度決定了制度變遷的速度[15]，但競爭的結(jié)果將取決于行動者的認(rèn)知以及利益集團(tuán)的博弈。Nee與Su認(rèn)為，社會將傾向選擇這樣的制度安排：最大程度的內(nèi)在化游離于舊制度外的潛在利潤、被穩(wěn)定的社會規(guī)范和意識形態(tài)所肯定、最好地突破舊的正式制度的限制[16]。具體到集體土地制度變遷方面，被確定的改革方案應(yīng)具有這樣的特征：最大程度地反映土地資源的稀缺性、被社會主義社會的主導(dǎo)意識形態(tài)所認(rèn)同、最好地解決現(xiàn)行制度的存在問題、保證地方財政與國家利益。通過制度選擇的那種變革方案將成為正式的制度安排。5.新的制度再次均衡通過制度市場的競爭和行為人博弈的新制度將達(dá)到一種“納什均衡”的狀態(tài)，即“在行為者的談判力量以及構(gòu)成經(jīng)濟(jì)交換總體的一系列合約談判給定時，沒有一個行為者會發(fā)現(xiàn)將資源用于再建立協(xié)議是有利可圖的?！盵17]這種制度均衡狀態(tài)體現(xiàn)了變遷的漸進(jìn)性與增量性，表現(xiàn)為對初始制度框架的路徑依賴。同時，隨著時間推移和制度環(huán)境的改變，制度均衡將再次被打破，進(jìn)入新一輪的制度變遷的循環(huán)過程。三、新一輪土地制度改革的關(guān)鍵路徑在內(nèi)外環(huán)境的變化與推動下，過去約20年來，各地鄉(xiāng)村已逐漸形成了以土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系的重新建構(gòu)為核心的多元化的制度創(chuàng)新選擇，主要是多種形式的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)，甚至有的地區(qū)已游走在現(xiàn)行土地制度的底線上?？梢园l(fā)現(xiàn)，作為制度供給方的中央與地方政府對于這些局部實踐的態(tài)度正在由限制約束轉(zhuǎn)變?yōu)樘剿魍苿?，這意味著政府主動探索與推動改革的意愿。由前文對于集體土地制度變遷的內(nèi)在邏輯分析看來，新一輪土地改革的下一步是，通過多種制度創(chuàng)新實踐的競爭結(jié)果來確立改革方案，最終形成新的正式制度。在此過程中，對改革的關(guān)鍵路徑的合理把握顯得十分重要。1.制度供給方對集體土地制度改革的態(tài)度轉(zhuǎn)變新一輪的土地制度改革以集體土地流轉(zhuǎn)為主要內(nèi)容。在1978年家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制確定后，各級法規(guī)明確禁止集體建設(shè)用地的買賣、出租和違法轉(zhuǎn)讓，然而實際上集體土地買賣和租賃一直沒有絕跡，以一種“隱形市場”的形式存在著[18]。1985年《關(guān)于進(jìn)一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的十項政策》和1988年的《土地管理法》的相關(guān)條款標(biāo)志著集體土地從全面禁止流轉(zhuǎn)到允許有限范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)的轉(zhuǎn)變。從已有研究結(jié)論來看[19]，1980年代中期到90年代中期的集體土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)普遍，已發(fā)展出轉(zhuǎn)讓、入股、聯(lián)營、出租和抵押等多種形式，形成了龐大的隱形市場，但受限于正式法規(guī)又缺乏指導(dǎo)與規(guī)范措施，土地流轉(zhuǎn)處于自發(fā)、無序及混亂的狀態(tài)。從90年代中期開始，這種不良局面逐漸為地方政府所重視，進(jìn)而引發(fā)了中央政府對于當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)制度與土地管理策略的反思。地方政府的探索主要表現(xiàn)在積極建立集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點并探索規(guī)范的管理方法。為了解決緊缺的城市項目用地需求，地方法規(guī)政策對于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定先行于甚至突破了中央正式政策。1999年底，國土資源部批準(zhǔn)將蕪湖市確定為全國首個集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點地區(qū)。隨后全國多個地區(qū)都廣泛開展了集體土地流轉(zhuǎn)的探索與嘗試。2005年實行的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)管理辦法》是首部關(guān)于集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的地方性法規(guī)，被視為“新中國歷史上的第四次土地流轉(zhuǎn)改革”[20]。此后多個省市分別以政府令的形式發(fā)布了土地流轉(zhuǎn)的地方性政府規(guī)章。中央政策的演變主要表現(xiàn)在鼓勵集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點，以及在不改變原用途的前提下允許農(nóng)用土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。集體建設(shè)用地涉及工商經(jīng)營性用途的轉(zhuǎn)用限制及流轉(zhuǎn)成員權(quán)的限制(只能在集體內(nèi)部流轉(zhuǎn))，因此建設(shè)用地的改革明顯滯后。2004年的《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》第一次對集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)進(jìn)行了界定：在符合規(guī)劃的前提下，村莊集鎮(zhèn)、建制鎮(zhèn)的農(nóng)民集體所有建設(shè)用地使用權(quán)可以依法流轉(zhuǎn)，但又為其加上了嚴(yán)格的約束：“禁止農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非法出讓、出租集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。2008年的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》及2009年的《國土資源部關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農(nóng)民持續(xù)增收推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的若干意見》的相關(guān)條款陸續(xù)放松了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍。但是耕地保護(hù)及土地用途管制問題一再重申，可見這兩點構(gòu)成了土地制度改革的底線原則。2.新一輪改革的關(guān)鍵路徑(1)確權(quán)是前提和基礎(chǔ)明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系是集體土地制度改革的最根本、最基礎(chǔ)的工作。自發(fā)制度創(chuàng)新建構(gòu)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系由于無法得到法律保護(hù)，產(chǎn)權(quán)主體無法形成長期而穩(wěn)定的預(yù)期，目前集體土地上產(chǎn)權(quán)關(guān)系的混亂與模糊不清已導(dǎo)致了各種形式的行為扭曲。如果制度改革不以確權(quán)為基礎(chǔ)，貿(mào)然發(fā)動大規(guī)模的土地流轉(zhuǎn)，那么這個流轉(zhuǎn)主體很可能是其他權(quán)利主體，而改革結(jié)果很可能事與愿違。因此，首先需要法律對農(nóng)村土地資源做出普遍而明確表達(dá)的產(chǎn)權(quán)界定。其次在實踐中結(jié)合已有經(jīng)驗摸索出一套實際可行的確權(quán)程序，具體而言是對農(nóng)村各類土地和房產(chǎn)資源的確權(quán)、登記和頒證。產(chǎn)權(quán)的法律界定可以為農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)權(quán)利提供強(qiáng)大的保護(hù)；產(chǎn)權(quán)憑證既可以降低農(nóng)民保護(hù)自己產(chǎn)權(quán)權(quán)利的成本，也可以降低土地資源流轉(zhuǎn)的交易成本。對農(nóng)民來講，最切實可行的保護(hù)就是讓農(nóng)民有權(quán)保護(hù)自己。(2)體現(xiàn)農(nóng)民地位的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)與相互制衡的監(jiān)督機(jī)制理論上，村民自治制度能夠為村民提供受中央政策和法律保護(hù)的機(jī)制，是保護(hù)農(nóng)民利益的最后防線。但是事實上，在缺乏權(quán)利制衡的監(jiān)督機(jī)制的情況下，有獨立利益訴求的村集體組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，很有可能截留上級政府的政策或隔斷農(nóng)民的意愿表達(dá)通道，做出有利于自身的決策，成為土地流轉(zhuǎn)的事實主體。