中國政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的再認(rèn)識(shí)

中國政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的再認(rèn)識(shí)

F810：A1002—8102（2010）06—0046—06一、有待進(jìn)一步認(rèn)識(shí)和探究的問題各級(jí)政府間的收支權(quán)責(zé)如何劃分和配置，是多級(jí)政府結(jié)構(gòu)下分級(jí)財(cái)政體制的核心問題。關(guān)于政府間收支權(quán)責(zé)配置的原則，改革開放以來曾經(jīng)流行過兩種表述或意見：一是“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”，二是“財(cái)力與事權(quán)相匹配”。第一種表述產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，發(fā)展于改革開放初期，是財(cái)政學(xué)界對(duì)我國歷次政府間財(cái)政關(guān)系變革的一種理論總結(jié)和提煉，并在此后很長一段時(shí)期內(nèi)一直被作為財(cái)政體制改革的方向與指導(dǎo)思想。但是，在分稅制財(cái)政體制改革后，人們普遍認(rèn)為，這次改革并未做到事權(quán)與財(cái)權(quán)的統(tǒng)一，甚至是背離了這一理論，由此引起了人們對(duì)究竟是改革實(shí)踐出了問題還是這一理論存在問題的思考。正是在這種背景下，我國財(cái)政體制改革的思路發(fā)生了一次不十分為人矚目的轉(zhuǎn)變，第一種表述開始被第二種表述所取代。2007年10月中共十七大報(bào)告明確提出“健全中央和地方財(cái)力與事權(quán)相匹配的體制”，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”隨即成為我國財(cái)經(jīng)理論界關(guān)于政府間財(cái)政關(guān)系的權(quán)威理論和深化財(cái)政體制改革的新的指導(dǎo)原則。政府間收支權(quán)責(zé)的劃分與配置，涉及到各級(jí)政府的職責(zé)、事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等諸要素的多重組合關(guān)系，并非僅強(qiáng)調(diào)其中二者的統(tǒng)一或匹配就能構(gòu)建起真正合理、有效的現(xiàn)代分級(jí)財(cái)政體制。盡管許多人都把“財(cái)力與事權(quán)相匹配”視為比“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”更符合財(cái)政體制改革要求的指導(dǎo)原則，而且相對(duì)于我國現(xiàn)階段的情況來說，尋求“財(cái)力與事權(quán)相匹配”也確實(shí)比強(qiáng)調(diào)“事權(quán)與財(cái)權(quán)統(tǒng)一”更為現(xiàn)實(shí)和實(shí)際，但筆者以為，無論從理論上，還是從解決我國現(xiàn)行財(cái)政體制的弊端上，只要從全面完善分級(jí)分稅財(cái)政體制的角度來分析，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”的提法就不夠確切和嚴(yán)密，在改革實(shí)踐中僅僅強(qiáng)調(diào)或?qū)で蟆柏?cái)力與事權(quán)相匹配”，也是不完整、不徹底和欠科學(xué)的。二、構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系諸要素含義的辨析作為分析問題的前提，首先須對(duì)構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系諸要素的含義進(jìn)行必要的甄別。在我國政府間財(cái)政關(guān)系和收支權(quán)責(zé)配置理論中，事權(quán)是一個(gè)使用最多且處于中心地位的概念，也是一個(gè)一直未有十分清晰、固定的理解與解釋和一致表述的概念。事實(shí)上，事權(quán)概念為中國財(cái)政理論所特有，國際財(cái)政分權(quán)理論基本不使用這樣的表述（倪紅日，2006）。何為事權(quán)？按照最一般的通俗解釋，事者，無非是管事和辦事。事權(quán)，即管事或辦事的權(quán)力或權(quán)限。從全部意義上講，管事意味著對(duì)實(shí)施某事務(wù)擁有決定權(quán)、決策權(quán)、指揮權(quán)、控制權(quán)，以及具體的辦理執(zhí)行權(quán)。辦事，則主要強(qiáng)調(diào)對(duì)實(shí)施某事務(wù)具有辦理執(zhí)行權(quán)。在許多情況下，管事和辦事可以不是同一個(gè)主體。至于政府間財(cái)政關(guān)系中的政府事權(quán)，改革開放初期比較權(quán)威的解釋是將其視為各級(jí)政府對(duì)所轄國營企業(yè)與事業(yè)的行政管理權(quán)（許毅、陳寶森，1984）。①它反映的是各級(jí)政府管理職能的劃分，突出的是按行政隸屬關(guān)系劃分財(cái)政收支的傳統(tǒng)體制設(shè)計(jì)思路。分稅制財(cái)政體制改革以后，隨著按行政隸屬關(guān)系劃分收支的傳統(tǒng)體制設(shè)計(jì)思路的逐步淡化，人們開始轉(zhuǎn)向從政府責(zé)任的角度來理解和看待政府事權(quán)。由于在財(cái)政活動(dòng)中政府的責(zé)任是通過財(cái)政支出來貫徹和實(shí)現(xiàn)的，所以對(duì)事權(quán)的理解和解釋又相應(yīng)有兩種不同的具體表述。一種是將其視為各級(jí)政府承擔(dān)的職責(zé)（具體是指各級(jí)政府承擔(dān)的各種公共服務(wù)職責(zé)），并明確將政府的職責(zé)與支出責(zé)任看作兩個(gè)既相聯(lián)系又有所區(qū)別的概念（陳共，1999；謝旭人，2009）；②另一種是將其解釋為各級(jí)政府承擔(dān)的支出職責(zé)或支出責(zé)任，但未對(duì)支出責(zé)任所涵蓋的內(nèi)容以不同的概念加以區(qū)別和細(xì)分（賈康，2008；朱柏銘，2007）。這里需要特別指出兩點(diǎn)：第一，以政府責(zé)任解釋政府事權(quán)是時(shí)下普遍流行的解釋方法，即使是顧及到事權(quán)權(quán)力屬性的解釋，也未完全脫離這一范式。如，有人認(rèn)為，所謂事權(quán)，是指政府承擔(dān)的辦事權(quán)力與職責(zé)，也就是確定政府財(cái)政支出范圍及管理權(quán)力的運(yùn)用范圍（譚建立，2008）。應(yīng)當(dāng)說，將事權(quán)理解和解釋為政府責(zé)任有一定道理，因?yàn)閺睦碚撋现v，一切權(quán)力皆應(yīng)為負(fù)責(zé)任的權(quán)力。然而，權(quán)力和責(zé)任畢竟是兩個(gè)不同的概念，直接將權(quán)力解釋為責(zé)任，甚至將二者等同起來，在學(xué)理上是有問題的。因?yàn)?，?zé)任是份內(nèi)應(yīng)做的事情，權(quán)力則是職責(zé)范圍內(nèi)的支配力量；權(quán)力要求的是利益，而責(zé)任突出的是義務(wù)，是社會(huì)、他人或某些客觀情況對(duì)責(zé)任主體行什么事及如何行事的要求。就二者的關(guān)系而言，責(zé)任是權(quán)力賦予的直接依據(jù)，權(quán)力是履行責(zé)任的必要手段。當(dāng)然，責(zé)任與利益也應(yīng)是密切聯(lián)系和對(duì)稱的。否則，責(zé)任主體就沒有履行責(zé)任的內(nèi)在動(dòng)力。由此看來，權(quán)力與責(zé)任也確實(shí)存在意義上的貫通之處。但盡管如此，聯(lián)系歸聯(lián)系，仍然不應(yīng)在概念解釋上將二者簡單等同。問題的關(guān)鍵還在于如上所述，不僅二者強(qiáng)調(diào)的主題不同，而且二者存在的依據(jù)和功能、作用亦都是不同的，相互之間是特定結(jié)構(gòu)和順序的邏輯關(guān)系，而非等意關(guān)系。第二，從現(xiàn)代分級(jí)財(cái)政體制的要求來看，確實(shí)有必要將政府責(zé)任加以細(xì)分，即區(qū)分為公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任兩個(gè)不同的層面。在現(xiàn)代分級(jí)財(cái)政體制的運(yùn)作實(shí)踐中，也確實(shí)存在公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任兩個(gè)不同的層面。所謂公共服務(wù)職責(zé)，是指各級(jí)政府承擔(dān)的應(yīng)由本級(jí)政府提供的公共服務(wù)供給的職能和責(zé)任，其決定各級(jí)政府在公共服務(wù)供給中的出資范圍。從政府收支角度看，其實(shí)際指的就是各級(jí)政府承擔(dān)的出資責(zé)任。所謂支出責(zé)任，是指各級(jí)政府承擔(dān)的組織落實(shí)財(cái)政支出的責(zé)任。公共服務(wù)職責(zé)或出資責(zé)任往往決定相應(yīng)的支出責(zé)任，但相對(duì)于某一級(jí)政府來說，兩者未必完全一致，原因是兩者劃分的客觀需要與合理標(biāo)準(zhǔn)不盡相同。清楚了權(quán)力與責(zé)任的區(qū)別及政府責(zé)任的內(nèi)容，就有了確切理解事權(quán)概念的準(zhǔn)繩?；谝陨媳嫖?，筆者認(rèn)為，如果繼續(xù)沿用事權(quán)這一概念，那么其應(yīng)是指各級(jí)政府為履行所承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任而被賦予的行政權(quán)力。其中，與公共服務(wù)職責(zé)相對(duì)的主要是公共事務(wù)和公共事業(yè)的管轄權(quán)，以及相應(yīng)的公共服務(wù)活動(dòng)的決策權(quán)、支出項(xiàng)目決定權(quán)和資金分配權(quán)；與支出責(zé)任相對(duì)的主要是支出實(shí)施及管理權(quán)和具體的資金使用權(quán)。財(cái)權(quán)和財(cái)力均為與財(cái)政收入相聯(lián)系的概念。其中，財(cái)權(quán)涵蓋兩個(gè)方面的權(quán)力：一是各級(jí)政府為履行其公共服務(wù)出資責(zé)任而籌集財(cái)政收入的權(quán)力，諸如征稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)、財(cái)產(chǎn)收益權(quán)、發(fā)債權(quán)等。其中，最基本的是征稅權(quán)。二是各級(jí)政府為履行其公共服務(wù)出資責(zé)任而支配財(cái)政收入的權(quán)力。作為一種制度安排，前者包括各種財(cái)政收入的立法權(quán)和征集管理權(quán)；后者表現(xiàn)為各級(jí)政府所收取的財(cái)政收入的歸屬權(quán)。財(cái)力是各級(jí)政府為履行其公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任而支配和管理使用的以貨幣表示的財(cái)政資源，它的來源可以是本級(jí)政府的稅收、非稅收入及政府債務(wù)，也可以是上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付和下級(jí)政府的上解收入。另外，政府履行支出責(zé)任的過程也是其運(yùn)用具有支配權(quán)的財(cái)政收入的過程，因此，理論界也有人將政府財(cái)權(quán)解釋為政府的支出職責(zé)（陳共，1999）。但這與以政府責(zé)任解釋政府事權(quán)一樣，混淆了權(quán)力與責(zé)任的區(qū)別，存在基本意義上的悖理之處。三、政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的規(guī)范分析政府間收支權(quán)責(zé)配置原則應(yīng)該遵循和體現(xiàn)分級(jí)財(cái)政體制的基本規(guī)范。分級(jí)財(cái)政體制的基本規(guī)范主要來自于財(cái)政分權(quán)或財(cái)政聯(lián)邦主義理論及其在西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家的實(shí)踐。根據(jù)奧茨的闡述（Oates,1972、1999），從體制安排意義上講，財(cái)政分權(quán)或財(cái)政聯(lián)邦主義理論的核心要旨有二：一是強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)是由不同級(jí)次的政府提供的，因而所有國家（無論行政管理體制上選擇聯(lián)邦制還是單一制）都必須在財(cái)政管理體制上選擇聯(lián)邦制或分級(jí)制，③而且有理由相信分權(quán)可以使公共產(chǎn)出更有效；二是在此前提下解決公共部門的縱向結(jié)構(gòu)問題，即如何在不同級(jí)次的政府間分配財(cái)政職責(zé)以及實(shí)現(xiàn)這些職責(zé)的財(cái)政手段，其總體要求是使這些財(cái)政手段與各級(jí)政府所欲實(shí)現(xiàn)的財(cái)政職責(zé)相一致或匹配。政府間收支權(quán)責(zé)的配置，就是本著這一要求，在明確政府與市場(chǎng)職能邊界的基礎(chǔ)上謀求責(zé)任、事權(quán)、財(cái)權(quán)、財(cái)力等體制要素在各級(jí)政府間的科學(xué)劃分與組合。在政府間收支權(quán)責(zé)配置中，主導(dǎo)方面是政府間財(cái)政責(zé)任的劃分。其中，最重要、最具基礎(chǔ)意義的是各級(jí)政府公共服務(wù)職責(zé)及其出資范圍的劃分。這也是分級(jí)財(cái)政體制的制度起點(diǎn)與基石。政府間公共服務(wù)職責(zé)與出資范圍劃分的具體要求有二：一是科學(xué)合理，二是清晰分明。所謂科學(xué)合理，即從各種公共服務(wù)的不同性質(zhì)和特點(diǎn)出發(fā)，使“每一級(jí)政府只做自己最擅長之事，盡可能最完美地解決公共部門存在的經(jīng)濟(jì)理由中的諸難題”（Oates,1972）。對(duì)此，各國在實(shí)踐中基本都是遵循英國學(xué)者巴斯特布爾提出的三個(gè)原則：第一，受益原則。即各級(jí)政府負(fù)責(zé)提供的公共服務(wù)的受益范圍應(yīng)與其管轄范圍相一致。凡受益對(duì)象為全國公眾的公共服務(wù)，應(yīng)由中央政府提供；凡受益范圍為某一地方轄區(qū)的公共服務(wù)，應(yīng)由相應(yīng)級(jí)次的地方政府提供。第二，行動(dòng)原則。即凡必須全國統(tǒng)一規(guī)劃的公共服務(wù)項(xiàng)目，應(yīng)屬于中央政府的職責(zé)與出資范圍；凡必須因地制宜的公共服務(wù)活動(dòng)，屬于各級(jí)地方政府的職責(zé)與出資范圍。第三，技術(shù)原則。即凡規(guī)模龐大，需要復(fù)雜技術(shù)才能完成的政府活動(dòng)或公共工程項(xiàng)目，歸入中央政府的職責(zé)與出資范圍；否則，應(yīng)由各級(jí)地方政府承擔(dān)。此外，奧茨分權(quán)定理（要求在公眾受益和邊際成本相同的情況下，將公共服務(wù)提供職責(zé)優(yōu)先配置給相對(duì)低層的政府）、比較優(yōu)勢(shì)原理（要求公共服務(wù)職責(zé)的政府間劃分應(yīng)當(dāng)著眼于充分發(fā)揮各級(jí)政府在獲取信息和識(shí)別公眾偏好方面的不同優(yōu)勢(shì)）、規(guī)模經(jīng)濟(jì)原理（要求政府間公共服務(wù)職責(zé)的劃分應(yīng)有利于保證公共服務(wù)提供的最佳效益規(guī)模）等，也都是各國在實(shí)踐中推崇和遵循的理論原則。然而，問題在于，公共服務(wù)的具體內(nèi)容、特點(diǎn)是復(fù)雜多樣的，許多公共服務(wù)職責(zé)需要且適合于由多級(jí)政府共同承擔(dān)，上述不同劃分原則之間也存在一定的矛盾或不相吻合之處，究竟如何劃分客觀上存在很大的主觀裁量與權(quán)衡空間。因此，政府間公共服務(wù)職責(zé)劃分的關(guān)鍵還是要做到一定分工原則下的清晰分明。只要各級(jí)政府的公共服務(wù)職責(zé)與出資范圍是明晰的，財(cái)權(quán)、事權(quán)的劃分就有了衡量依據(jù)和匹配標(biāo)準(zhǔn)，財(cái)政體制運(yùn)行的秩序和有效性就具備了最基本的保障。與公共服務(wù)職責(zé)密切聯(lián)系的政府責(zé)任的另一層面是支出責(zé)任。如前所述，兩者的政府間劃分未必完全一致。之所以如此，主要是因?yàn)橹С鲐?zé)任的劃分除了公共服務(wù)職責(zé)劃分這一基本決定因素之外，還要考慮支出實(shí)施與管理的便利和成本效率。各級(jí)政府不僅要承擔(dān)本級(jí)政府公共服務(wù)出資范圍內(nèi)的支出責(zé)任，而且對(duì)于下級(jí)政府而言，一些上下級(jí)政府共擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)的支出往往也要全部由其負(fù)責(zé)實(shí)施和管理，而上級(jí)政府只負(fù)責(zé)出資。如，上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付反映的就是這種上級(jí)政府只負(fù)責(zé)出資，下級(jí)政府承擔(dān)全部支出管理和落實(shí)責(zé)任的現(xiàn)象。由此看來，地方政府往往比中央政府、下級(jí)政府往往比上級(jí)政府承擔(dān)更多的支出責(zé)任。構(gòu)成政府間財(cái)政關(guān)系的事權(quán)（即本文解釋意義上的事權(quán)，而非流行解釋意義上的事權(quán)）、財(cái)權(quán)、財(cái)力等要素都屬于政府實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任的手段。這些要素在各級(jí)政府間的劃分必須與公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任在各級(jí)政府間的劃分形成并保持一定的匹配關(guān)系。首先是事權(quán)要與責(zé)任相匹配，即二者在范圍上要嚴(yán)格對(duì)應(yīng)統(tǒng)一。事權(quán)的邊界完全取決于政府責(zé)任的內(nèi)容及其實(shí)現(xiàn)方式，責(zé)任放在哪一級(jí)，事權(quán)就歸屬哪一級(jí)。事權(quán)不能脫離責(zé)任而存在。如果拋開責(zé)任而強(qiáng)調(diào)事權(quán)，這種權(quán)力就會(huì)失去責(zé)任約束而成為爭奪的對(duì)象并導(dǎo)致腐?。R守印，2002）。事權(quán)也不能與責(zé)任以非對(duì)稱形式存在。即，不能允許有超出履行責(zé)任需要的“權(quán)力剩余”，否則就會(huì)導(dǎo)致責(zé)任主體“越位行事”，變相擴(kuò)張職能邊界，侵害其他級(jí)次政府的權(quán)益；同時(shí)也不能有不足以保證履行責(zé)任的“權(quán)力缺口”，否則就會(huì)造成責(zé)任主體要么“越權(quán)行事”，要么難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)有的作為。一般來說，在公共權(quán)責(zé)的實(shí)際配置上，支出的使用、管理權(quán)與組織落實(shí)支出的責(zé)任比較容易做到統(tǒng)一，而要真正做到公共服務(wù)提供的管轄和決策權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)的對(duì)應(yīng)匹配則有相當(dāng)?shù)碾y度。前者是因?yàn)橹С鲞^程中權(quán)力與責(zé)任結(jié)合緊密，且只要出資者出資到位，責(zé)任的賦予和履行基本不存在利益性阻礙。后者是因?yàn)楦骷?jí)政府出于自身理性，一般都傾向于多攬權(quán)力以增加主動(dòng)空間和推卸責(zé)任以減少出資負(fù)擔(dān)。這就要求以法制化形式明確界定各級(jí)政府的職責(zé)與權(quán)力，并以合理的制度和程序規(guī)范政府間的權(quán)責(zé)博弈。因此，所謂事權(quán)與責(zé)任相匹配，主題還是謀求相應(yīng)的事權(quán)與公共服務(wù)出資責(zé)任的匹配。其次是財(cái)權(quán)要與公共服務(wù)出資責(zé)任相匹配。但是，其匹配方式不同于事權(quán)與公共服務(wù)職責(zé)范圍上的對(duì)應(yīng)統(tǒng)一，而是一種規(guī)模、功能和結(jié)構(gòu)性的適應(yīng)關(guān)系。總體講，財(cái)權(quán)劃分的意義在于使各級(jí)政府都有履行公共服務(wù)職責(zé)的自我財(cái)政能力，并保證財(cái)政收入的配置效率和征集管理效率。具體講，財(cái)政收入的立法權(quán)、征管權(quán)和歸屬支配權(quán)又存在一定的功能差異。財(cái)政收入歸屬及支配權(quán)的劃分所要解決的主要是滿足各級(jí)政府履行自身公共服務(wù)職責(zé)的基本需要問題。因此，必須突出注重以下兩點(diǎn)：一是使其在數(shù)量方面與各級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)相適應(yīng)（齊守印，2002）。由于區(qū)域間的財(cái)源分布差異，決定了地區(qū)間財(cái)政收入水平的不平衡性，至于這種適應(yīng)性是以滿足收入水平較低地區(qū)履行公共服務(wù)出資責(zé)任的需要為標(biāo)準(zhǔn)，還是以滿足收入水平較高地區(qū)履行公共服務(wù)出資責(zé)任的需要為標(biāo)準(zhǔn)，則取決于一個(gè)國家實(shí)行的財(cái)政均衡模式。二是使其在功能方面與各級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。如，調(diào)節(jié)收入再分配和全國性經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整屬中央政府的職責(zé)，則具有相應(yīng)功能的社會(huì)保障稅和消費(fèi)稅就應(yīng)劃歸中央；城市公共設(shè)施建設(shè)屬城市所在地政府的職責(zé)，則具有此功能的城市維護(hù)建設(shè)稅就應(yīng)劃給地方。而且，這種功能匹配原則應(yīng)在收入支配權(quán)劃分方面發(fā)揮最主要的導(dǎo)向作用（齊守印，2002）。此外，財(cái)政收入歸屬及支配權(quán)的劃分還應(yīng)遵循效率原則（即比較哪一級(jí)政府征稅效率更高，要求將稅基流動(dòng)性強(qiáng)的稅種劃給中央或高層政府，將稅基流動(dòng)性低的稅種劃給地方或低層政府）、經(jīng)濟(jì)利益原則（即地方分散征收會(huì)妨害全國統(tǒng)一市場(chǎng)的收入項(xiàng)目，如增值稅、消費(fèi)稅等間接稅應(yīng)劃歸中央，以增進(jìn)經(jīng)濟(jì)利益）、公平原則（即稅種劃分要有利于各地稅負(fù)公平）、宏觀調(diào)控原則（即那些在供求總量調(diào)控和資源配置中起重要作用的稅種應(yīng)劃歸中央或高層政府）、適度集中原則（即為使中央或高層政府有充足的財(cái)力進(jìn)行宏觀管理，應(yīng)將稅基寬的稅種劃歸中央或高層政府，將稅基窄的稅種劃歸地方或低層政府）等。綜合貫徹這些要求和原則，政府間公共服務(wù)職責(zé)與財(cái)政收入歸屬及支配權(quán)的劃分往往是不對(duì)稱的，即大部分公共服務(wù)應(yīng)該且適合于各級(jí)地方政府提供并出資，而收入歸屬及支配權(quán)卻更多地集中于中央。根據(jù)當(dāng)今實(shí)行財(cái)政分權(quán)體制的一些主要國家的實(shí)踐，中央財(cái)政收入占全國財(cái)政收入的比重都在60％～90％之間。各級(jí)地方政府之間的收入歸屬及支配權(quán)劃分，一般也是偏向高層政府集中的。政府間財(cái)政收入立法權(quán)、征管權(quán)的配置與國家行政管理體制密切相關(guān)，并更側(cè)重滿足高層政府實(shí)現(xiàn)宏觀政策目標(biāo)的需要。從國際經(jīng)驗(yàn)看，其主要有三種模式：一是相對(duì)集權(quán)模式。即稅收立法權(quán)高度集中于中央，稅收征管權(quán)和收費(fèi)、財(cái)產(chǎn)收入決定權(quán)按收入歸屬劃分，地方債發(fā)行由中央控制。英、法、日等國家就大體屬于這種模式。二是相對(duì)分權(quán)模式。即稅收、收費(fèi)、發(fā)債等所有財(cái)權(quán)在各級(jí)政府間完全分離，各自獨(dú)立，各負(fù)其責(zé)，但在稅收立法權(quán)方面中央擁有優(yōu)先地位。如美國就是如此。三是集權(quán)與分權(quán)適度結(jié)合模式。比較有代表性的如德國，聯(lián)邦稅、聯(lián)邦與州共享稅、重要的州和地方稅均由聯(lián)邦立法，但州和市鎮(zhèn)也有稅收立法權(quán)，可以就聯(lián)邦立法確立的市鎮(zhèn)稅種規(guī)定稅率、決定減免，還可增加新的稅種；聯(lián)邦和州共用一套稅務(wù)系統(tǒng)，統(tǒng)一征收聯(lián)邦稅、州稅和共享稅，分別入庫，市鎮(zhèn)稅費(fèi)自設(shè)機(jī)構(gòu)征收；三級(jí)政府都可發(fā)債，但法律統(tǒng)一規(guī)定發(fā)債的用途和審批監(jiān)督程序。較之收入支配權(quán)劃分，收入立法權(quán)、征管權(quán)劃分與公共服務(wù)職責(zé)劃分的聯(lián)系相對(duì)間接，但也并非可以脫離后者而為之。因?yàn)樵诜旨?jí)分稅財(cái)政體制下，各級(jí)政府首先要靠自主籌集的“自有收入”來滿足履行所承擔(dān)的公共服務(wù)出資責(zé)任的需要，而收入立法權(quán)、征管權(quán)的配置對(duì)地方政府汲取“自有收入”的能力具有重要影響。不過，由于收入立法權(quán)、征管權(quán)與收入歸屬及支配權(quán)的配置并非完全統(tǒng)一，因而其與公共服務(wù)職責(zé)的匹配只是彈性的。再次是財(cái)力要與支出責(zé)任相匹配，即二者必須在數(shù)量上對(duì)等一致。這里進(jìn)一步涉及到兩個(gè)問題：一是財(cái)力與財(cái)權(quán)的關(guān)系。財(cái)權(quán)是獲得財(cái)力的基礎(chǔ)，但有財(cái)權(quán)不一定有財(cái)力。對(duì)于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱、財(cái)源貧乏的地區(qū)來講，即使有財(cái)權(quán)，也常為“無米之炊”。所以，要實(shí)現(xiàn)財(cái)力與支出責(zé)任的匹配，還須依賴于科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。當(dāng)然，即使是這樣，有財(cái)力也不一定都有財(cái)權(quán)。上級(jí)政府的財(cái)權(quán)常大于其使用的財(cái)力，其中一部分可支配財(cái)力要轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府使用，結(jié)果是下級(jí)政府的財(cái)力往往大于其財(cái)權(quán)。這種財(cái)權(quán)財(cái)力關(guān)系，也是世界上許多國家通行的制度框架。二是財(cái)力與公共服務(wù)職責(zé)的關(guān)系。從原則上講，二者也應(yīng)在數(shù)量上相匹配。但由于支出責(zé)任已涵蓋了出資責(zé)任范圍內(nèi)的支出，財(cái)力與公共服務(wù)職責(zé)即目前流行解釋為“事權(quán)”的匹配就在很大程度上失去了實(shí)際意義。四、政府間收支權(quán)責(zé)配置原則的實(shí)踐省察討論政府間收支權(quán)責(zé)配置原則，目的是解決我國的實(shí)際問題。因此，省察我國財(cái)政體制實(shí)踐及其存在的問題，也是判斷政府間收支權(quán)責(zé)配置原則是否科學(xué)的重要依據(jù)。改革開放之前，我國長期實(shí)行財(cái)政集權(quán)體制。這種體制下的政府間收支關(guān)系垂直一體，籠統(tǒng)簡單。其主要特征，一是政府職能以直接配置經(jīng)濟(jì)資源為主；二是各級(jí)政府的出資責(zé)任與支出責(zé)任不分，支出指標(biāo)由上級(jí)政府核定，支出決策權(quán)層層集中；三是收入立法權(quán)、征管權(quán)由中央統(tǒng)一掌握，收入上下共有，可以統(tǒng)一調(diào)配；四是收支雖有級(jí)次劃分，但主要限于“分級(jí)管理”；五是收支劃分標(biāo)準(zhǔn)為企事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系。1980年至1993年改為實(shí)行“分級(jí)包干”財(cái)政體制，主要是擴(kuò)大和穩(wěn)定了地方政府的收入歸屬及支配權(quán)，但基本的體制規(guī)則，特別是按行政隸屬關(guān)系劃分收支的辦法并未改變，且實(shí)際執(zhí)行中仍是“包而不干”。相對(duì)于這種體制，強(qiáng)調(diào)“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”是有道理的。因?yàn)楫?dāng)時(shí)財(cái)政體制的變動(dòng)一直是收入支配權(quán)和財(cái)力的“統(tǒng)”、“放”調(diào)整，而這一原則恰恰強(qiáng)調(diào)的是使財(cái)權(quán)財(cái)力的調(diào)整與各級(jí)政府的行政管理范圍變化相一致，即“企業(yè)事業(yè)集中在中央，中央的財(cái)權(quán)就大；企業(yè)事業(yè)下放到地方，中央的財(cái)權(quán)就縮小”（許毅、陳寶森，1984）。1994年分稅制財(cái)政體制改革后，我國開始按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和現(xiàn)代分級(jí)財(cái)政體制的要求構(gòu)建政府間財(cái)政關(guān)系。相應(yīng)地，政府職能由直接配置經(jīng)濟(jì)資源為主轉(zhuǎn)向以提供公共服務(wù)為主，政府間收支劃分標(biāo)準(zhǔn)由企事業(yè)行政隸屬關(guān)系轉(zhuǎn)向分別以收入種類和政府職責(zé)為主，政府與企業(yè)的關(guān)系也發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化，從而決定了具有特定歷史意義的“財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一”原則不再適用和無法再起到指引改革實(shí)踐的作用（當(dāng)然，如果將事權(quán)解釋為政府的公共服務(wù)職責(zé)或支出責(zé)任，那么其仍是有指導(dǎo)意義的）。但是，取而代之的“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則與分稅制財(cái)政體制漸進(jìn)性改革中出現(xiàn)的矛盾和問題并不完全“對(duì)癥”。具體而言，現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制在收支權(quán)責(zé)配置方面存在的問題主要有：第一，公共服務(wù)出資責(zé)任“上下不清”問題。分稅制改革實(shí)際改革的主要是中央與地方的收入歸屬劃分，而在政府間職責(zé)劃分方面，無論制度設(shè)計(jì)還是實(shí)際執(zhí)行都未取得根本性突破。各級(jí)政府的公共服務(wù)出資責(zé)任劃分模糊，相互包容，交叉過多，執(zhí)行中隨意性很大。上級(jí)政府的法定職責(zé)往往成為下級(jí)政府的當(dāng)然職責(zé)，如國防、武警、民兵訓(xùn)練本來屬中央政府的出資范圍，但都讓地方政府承擔(dān)了部分支出。反過來，屬地方出資范圍的地方醫(yī)院建設(shè)、政法機(jī)關(guān)裝備等，中央各部門又安排專項(xiàng)資金予以支持。一些中央與地方共擔(dān)的公共服務(wù)出資責(zé)任，如自然災(zāi)害救濟(jì)、撫恤、教育等，各級(jí)政府的出資事項(xiàng)和分擔(dān)比例規(guī)定不具體，致使中央和地方的出資責(zé)任都落實(shí)得不夠。目前雖然農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革使各級(jí)政府的教育出資責(zé)任有了進(jìn)一步的具體規(guī)范，但制度性矛盾尚未根本解決。此外，憲法和政府組織法等更高層次的法律對(duì)各級(jí)政府職責(zé)的規(guī)定也主要限于行政層次和管轄區(qū)域上的區(qū)別，缺乏科學(xué)的具體責(zé)任劃分，導(dǎo)致中央政府“大而全”，地方政府“小而全”。一旦出現(xiàn)履行責(zé)任缺位，上級(jí)責(zé)問下級(jí)，下級(jí)埋怨上級(jí)，實(shí)際上難以找到真正的責(zé)任主體。第二，地方政府特別是基層地方政府財(cái)權(quán)不足和履行公共服務(wù)職責(zé)的自我財(cái)政能力過低問題。分稅制改革的突出特點(diǎn)是公共服務(wù)出資責(zé)任趨于下放，收入歸屬權(quán)和資金支配權(quán)則層層向上集中。在改革部署上，首先是對(duì)地方稅體系建設(shè)重視不夠，雖然劃歸地方的稅種不少，但大都稅源分散，征收成本高、難度大，收入彈性低，致使地方自有收入規(guī)模較小，特別是基層地方政府和欠發(fā)達(dá)地區(qū)的財(cái)政自給能力顯著下降；其次是地方融資體制改革滯后，地方政府沒有與分稅制體制相應(yīng)的發(fā)債融資權(quán)，從而影響和限制了地方政府根據(jù)提供公共服務(wù)需要運(yùn)籌財(cái)政資金的能力。由于地方政府履行公共服務(wù)供給職責(zé)的財(cái)政權(quán)欠缺，手段不健全，導(dǎo)致地方政府尤其是基層政府一方面對(duì)中央財(cái)政和上級(jí)財(cái)政的依賴程度加大，另一方面衍生出大量不規(guī)范的制度外收費(fèi)和債務(wù)，造成和不斷加劇了政府間財(cái)政收支關(guān)系紊亂的矛盾。第三，政府間轉(zhuǎn)移支付體系不科學(xué)、不規(guī)范問題。一是一般性轉(zhuǎn)移支付的分配缺乏財(cái)權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配的制度內(nèi)涵。由于各級(jí)政府間的公共服務(wù)供給責(zé)任和出資范圍劃分不清，在一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)的確定和具體測(cè)算上存在許多主觀因素，使其在財(cái)權(quán)、財(cái)力與支出責(zé)任相匹配方面的功能孱弱。二是稅收返還按各地既得利益分配，與各地履行所承擔(dān)的公共服務(wù)供給職責(zé)的實(shí)際需要不相適應(yīng)。三是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目繁雜散亂，規(guī)模過大，不僅難以有序管理，而且還進(jìn)一步擾亂了政府間的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任邊界。四是轉(zhuǎn)移支付管理權(quán)界不清，程序不善，資金撥付延遲和層層截留的現(xiàn)象屢見不鮮。綜上所述，不難發(fā)現(xiàn)，即使承認(rèn)對(duì)事權(quán)的流行解釋是正確的，“財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則也只是有益于按照各級(jí)政府承擔(dān)的公共服務(wù)職責(zé)和支出責(zé)任進(jìn)行財(cái)力配備。雖然它對(duì)解決目前地方政府特別是基層政府履行責(zé)任的財(cái)力不足的現(xiàn)實(shí)矛盾和解決上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付不到位的問題具有指導(dǎo)意義，但是卻對(duì)解決政府間公共服務(wù)出資責(zé)任劃分不清、地方政府履行公共服務(wù)職責(zé)的財(cái)權(quán)不足等更深層次的基礎(chǔ)性問題無法發(fā)揮指導(dǎo)作用。五、主要結(jié)論1.在目前政府間財(cái)政關(guān)系和政府間收支權(quán)責(zé)