關(guān)于政府投資項(xiàng)目超概算的問題原因和對(duì)策建議

關(guān)于政府投資項(xiàng)目超概算的問題原因和對(duì)策建議近年來，政府投投資項(xiàng)目超概概算問題居高高不下，據(jù)我我市發(fā)展計(jì)劃劃委員會(huì)基建建綜合處提供供的2001—2002年全市重點(diǎn)點(diǎn)工程檢查結(jié)結(jié)果，凡是政政府投資項(xiàng)目目的工程投資資百分之百超超概算，平均均超概算幅度度為40%~550%。從上報(bào)市市計(jì)委要求調(diào)調(diào)概的12個(gè)政府投資資項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)，平平均超概幅度度46.822%，個(gè)別項(xiàng)目目超概幅度高高達(dá)3~4倍。從調(diào)查查情況看政府府投資項(xiàng)目超超概算數(shù)量不不僅沒有下降降趨勢(shì)，反而而超概算幅度度愈來愈大，這這不僅使建設(shè)設(shè)項(xiàng)目投資效效益下降，而而且導(dǎo)致國家家對(duì)基建投資資的嚴(yán)重失控控。一、當(dāng)前超概算算所存在的主主要問題1、項(xiàng)目前期工工作太粗，深深度不夠。據(jù)據(jù)調(diào)查有95%的項(xiàng)目普遍遍存在可行性性研究深度不不夠、外部建建設(shè)條件不落落實(shí)、缺項(xiàng)、漏漏項(xiàng)導(dǎo)致使投投資估算失控控。從上報(bào)市市計(jì)委的12個(gè)調(diào)概項(xiàng)目目中，有5個(gè)項(xiàng)目因地地形勘察深度度不夠這一項(xiàng)項(xiàng)就造成工程程平均超概幅幅度達(dá)到16.522%。如：市本本級(jí)梅山背休休閑綠地工程程由于前期勘勘察工作不細(xì)細(xì)，造成在實(shí)實(shí)際施工中設(shè)設(shè)計(jì)屢次變更更、工程量大大量增加，致致使原審批核核準(zhǔn)工程總概概算340萬元（招投標(biāo)標(biāo)中標(biāo)價(jià)207.887萬元），而而實(shí)際到工程程竣工結(jié)算價(jià)價(jià)竟高達(dá)1483萬元，是原原審批計(jì)劃的的4.36倍。2、征地拆遷費(fèi)費(fèi)隨意性太大大。有50%項(xiàng)目的概算算與結(jié)算價(jià)相相差較大。如如麗水市客運(yùn)運(yùn)西站工程僅僅征地費(fèi)一項(xiàng)項(xiàng)就比原概算算增加了585萬元，占該該項(xiàng)目調(diào)整總總概算的33.488%。麗水師范范?？茖W(xué)校一一期擴(kuò)建工程程僅拆遷費(fèi)一一項(xiàng)就增加了了2600萬元。3、業(yè)主擅自增增加建筑面積積和提高建設(shè)設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。上報(bào)報(bào)12個(gè)調(diào)概項(xiàng)目目中就有7個(gè)項(xiàng)目由于于面積增加引引起工程概算算增加1949..6355萬元，9個(gè)項(xiàng)目由于于裝修標(biāo)準(zhǔn)提提高引起工程程概算增加3973..8887萬元。如景景寧縣體育館館原審批計(jì)劃劃建筑面積3665平方米，而而實(shí)際建設(shè)面面積4551平方米，超原原審批計(jì)劃的的24.200%。青田廣電電中心大樓項(xiàng)項(xiàng)目由于提高高裝修標(biāo)準(zhǔn)引引起概算增加加400萬元，占該該項(xiàng)目調(diào)整總總概算的30.800%。4、暖通、設(shè)備備等專業(yè)工程程概算漏項(xiàng)或或少算。這是是項(xiàng)目普遍存存在的共性突突出問題。上上報(bào)的12個(gè)項(xiàng)目中就就有9個(gè)項(xiàng)目需調(diào)調(diào)整增加概算算。如慶元中中學(xué)遷建項(xiàng)目目總調(diào)整概算算1120萬元，而僅僅暖通、設(shè)備備就增加概算算409.88285萬元，占所所超概算的36.599%。麗水師范范?？茖W(xué)校一一期擴(kuò)建工程程圖書館僅中中央空調(diào)就增增加概算669萬元。5、弱電、消防防工程在初設(shè)設(shè)階段基本未未委托設(shè)計(jì)和和概算編制。從從目前初設(shè)項(xiàng)項(xiàng)目審查情況況，有90%項(xiàng)目基本未未考慮弱電、消消防系統(tǒng)工程程設(shè)計(jì)和概算算的編制。如如市交通巡邏邏警察支隊(duì)車車輛檢測(cè)中心心的弱電系統(tǒng)統(tǒng)當(dāng)時(shí)就未委委托專業(yè)設(shè)計(jì)計(jì)單位設(shè)計(jì)，現(xiàn)現(xiàn)需新增概算算140多萬元。市市公安局蓮都都分局指揮技技術(shù)綜合樓需需新增調(diào)概算算224萬元。6、工程貸款利利息未考慮在在概算之內(nèi)。有80%項(xiàng)目建設(shè)資金不到位，需施工企業(yè)墊資或銀行貸款。如市交通巡邏警察支隊(duì)車輛檢測(cè)中心項(xiàng)目共需貸款2000萬元，每年計(jì)劃還款300萬元，按現(xiàn)在銀行貸款利息計(jì)算，共需支付利息650萬元，占該項(xiàng)目概算調(diào)整的25.24%。二、產(chǎn)生結(jié)算超超概的主要原原因分析1、項(xiàng)目業(yè)主對(duì)對(duì)主動(dòng)控制工工程造價(jià)意識(shí)識(shí)不強(qiáng)。究其其原因，從根根本上看主要要是政府投資資項(xiàng)目缺乏建建立一套行之之有效的項(xiàng)目目造價(jià)控制責(zé)責(zé)任制。由于于項(xiàng)目前期工工作深度不夠夠，加上項(xiàng)目目決策階段先先天不足和方方案設(shè)計(jì)階段段把關(guān)不嚴(yán)，相相當(dāng)一部分項(xiàng)項(xiàng)目的投資估估算只是靜態(tài)態(tài)估算和滿打打粗算。還有有一些為了爭(zhēng)爭(zhēng)項(xiàng)目，在編編制可行性研研究報(bào)告和項(xiàng)項(xiàng)目投資估算算時(shí)，故意壓壓縮規(guī)模和投投資，制造“釣魚工程”，待項(xiàng)目立立項(xiàng)開工后，才才逐漸將原來來隱匿未報(bào)的的各項(xiàng)投資列列算出來，要要求調(diào)概。從從政府項(xiàng)目管管理現(xiàn)狀來看看，總的是事事前主動(dòng)控制制少，事后被被動(dòng)控制多，一一再追加投資資成了無奈之之舉。2、設(shè)計(jì)單位缺缺乏投資控制制意識(shí)。設(shè)計(jì)計(jì)人員缺乏精精心設(shè)計(jì)思想想，片面追求求產(chǎn)值，忽視視質(zhì)量，沒有有嚴(yán)格按照批批準(zhǔn)的文件推推行限額設(shè)計(jì)計(jì)，“多用鋼筋，少動(dòng)腦腦筋”、“肥梁、胖柱柱、密鋼筋”等現(xiàn)象普遍遍存在，造成成工程成本提提高，投資浪浪費(fèi)。同時(shí)由由于在初設(shè)階階段考慮問題題不成熟，不不到位，致使使在某些方案案的確定上與與施工圖階段段有較大的出出入造成設(shè)計(jì)計(jì)屢次變更，進(jìn)進(jìn)而引發(fā)一系系列的投資追追加。3、缺乏全過程程的造價(jià)控制制監(jiān)管。建設(shè)設(shè)項(xiàng)目工程投投資估算、初初步設(shè)計(jì)概算算、施工圖預(yù)預(yù)算、中標(biāo)合合同價(jià)、工程程結(jié)算價(jià)的“五算”編制缺乏密密切配合，缺缺乏系統(tǒng)的、全全面的、具體體的有效監(jiān)管管。部分項(xiàng)目目業(yè)主由于缺缺乏專業(yè)知識(shí)識(shí)和管理經(jīng)驗(yàn)驗(yàn)，加以自身身利益的考慮慮，本身就有有投資擴(kuò)張的的沖動(dòng)，從而而導(dǎo)致投資失失控。在項(xiàng)目目實(shí)施中不經(jīng)經(jīng)審批，自行行增加工程內(nèi)內(nèi)容、擴(kuò)大建建設(shè)規(guī)模、提提高建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)準(zhǔn)從而增加投投資總額；有有的在施工階階段中由于管管理不善造成成質(zhì)量問題，返返工、浪費(fèi)引引起投資增加加；有的項(xiàng)目目屢屢更變?cè)O(shè)設(shè)計(jì)。施工簽簽證又缺乏有有效的約束，特特別是重大設(shè)設(shè)計(jì)變更和現(xiàn)現(xiàn)場(chǎng)簽證，普普遍存在手續(xù)續(xù)不完備和“先斬后奏”的問題，既既成事實(shí)后，才才在調(diào)整概算算中提交審批批機(jī)關(guān)認(rèn)可。各各管理部門之之間工作又相相互脫節(jié)，形形不成監(jiān)控的的統(tǒng)一合力，致致使概算超估估算、預(yù)算超超概算、結(jié)算算超預(yù)算的“三超”問題一直得得不到很好的的解決，并進(jìn)進(jìn)而成為投資資管理的一大大難題。4、初步設(shè)計(jì)和和概算的編制制質(zhì)量不高。從從初設(shè)審查的的反映情況看看，項(xiàng)目的初初步設(shè)計(jì)和概概算的編制質(zhì)質(zhì)量普遍達(dá)不不到規(guī)定深度度。部分設(shè)計(jì)計(jì)人員缺乏責(zé)責(zé)任心，甚至至不講原則，在在利益驅(qū)動(dòng)下下遷就各方面面的不合理要要求，人為壓壓低或抬高概概算。再加上上編制“五算”人員素質(zhì)不不高，概算文文件只能消極極地反映設(shè)計(jì)計(jì)而不能能動(dòng)動(dòng)地影響設(shè)計(jì)計(jì)，設(shè)計(jì)概算算漏洞百出。還還有些對(duì)施工工技術(shù)方面知知識(shí)了解欠缺缺，經(jīng)驗(yàn)不足足，沒有考慮慮到難度系數(shù)數(shù)，往往造成成概算漏項(xiàng)。5、項(xiàng)目資金普普遍不到位。據(jù)據(jù)調(diào)查，有80%政府投資項(xiàng)項(xiàng)目資金不到到位，這勢(shì)必必增加額外的的建設(shè)期利息息并大幅度突突破原定概算算。三、控制概算超超支的對(duì)策和和建議針對(duì)政府投資建建設(shè)項(xiàng)目屢屢屢發(fā)生概算超超估算、預(yù)算算超概算、結(jié)結(jié)算超預(yù)算（即“三超”現(xiàn)象）的情況，主要應(yīng)從制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)設(shè)立理清職能二方面著手，即建立起一套從概算到結(jié)算的全過程投資公示制度、考核制度、責(zé)任追究制度等投資造價(jià)臨控制度體系；同時(shí)設(shè)立一個(gè)對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資進(jìn)行專管的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目投資進(jìn)行全過程的、系統(tǒng)的、專業(yè)化的監(jiān)管，機(jī)構(gòu)直接隸屬于政府，對(duì)政府投資負(fù)責(zé)，并能組織協(xié)調(diào)各有關(guān)部門之間對(duì)政府投資建設(shè)項(xiàng)目的分工和協(xié)作，對(duì)中介機(jī)構(gòu)出具的成果進(jìn)行論證和審查，提供給政府決策，避免建設(shè)過程中各種損失和浪費(fèi)行為，進(jìn)一步提高政府性投資項(xiàng)目的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益，從而避免和根治“三超”現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上再著重做好以下幾個(gè)方面工作：1、注重可行性性研究、投資資決策階段工工程造價(jià)的確確控，切實(shí)把把好源頭關(guān)?？煽尚行匝芯?、投投資決策是產(chǎn)產(chǎn)生工程造價(jià)價(jià)的源頭，合合理確定是評(píng)評(píng)價(jià)建設(shè)項(xiàng)目目、開展后續(xù)續(xù)工作的關(guān)鍵鍵。倘若決策策失誤，則給給國家或業(yè)主主造成不必要要的人力、財(cái)財(cái)力、物力的的浪費(fèi)和損失失，尤其在工工程建設(shè)投資資多元化的今今天，能否合合理確定建設(shè)設(shè)工程造價(jià)，則則將影響到投投資資金的籌籌措和計(jì)劃的的落實(shí)。因此此，一定要嚴(yán)嚴(yán)把方案設(shè)計(jì)計(jì)關(guān)，組織有有關(guān)部門和一一批專家為主主體的懂設(shè)計(jì)計(jì)、懂造價(jià)、熟熟悉法規(guī)、公公正嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膶Ｂ殞彶槿藛T員對(duì)建設(shè)項(xiàng)目目進(jìn)行論證、咨咨詢，把建設(shè)設(shè)項(xiàng)目的可行行性研究、決決策階段建立立在優(yōu)化評(píng)選選的基礎(chǔ)上，在在可研階段準(zhǔn)準(zhǔn)確編制工程程估算，保證證估算起到控控制工程總投投資的作用，切切實(shí)有效遏止止“三超”現(xiàn)象在源頭頭的滋生。2、加強(qiáng)設(shè)計(jì)階階段工程造價(jià)價(jià)的確控，積積極推行限額額設(shè)計(jì)。在投投資計(jì)劃得以以合理確定之之后，有效地地控制造價(jià)就就從設(shè)計(jì)階段段開始，設(shè)計(jì)計(jì)人員務(wù)必肩肩負(fù)起優(yōu)化設(shè)設(shè)計(jì)與有效控控制造價(jià)的兩兩重?fù)?dān)。業(yè)主主和設(shè)計(jì)人員員能否把握住住合理確定和和有效控制造造價(jià)的主動(dòng)權(quán)權(quán)，關(guān)鍵在此此一舉。設(shè)計(jì)計(jì)是建設(shè)項(xiàng)目目工程造價(jià)確確控的龍頭工工作，運(yùn)用價(jià)價(jià)值工程對(duì)項(xiàng)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案案進(jìn)行優(yōu)選，這這是步入造價(jià)價(jià)確控的第一一步，推行限限額設(shè)計(jì)是初初步設(shè)計(jì)、施施工圖設(shè)計(jì)階階段對(duì)工程實(shí)實(shí)事求是的“量體裁衣”，也是在本本階段實(shí)現(xiàn)有有效控制工程程造價(jià)的重要要環(huán)節(jié)。設(shè)計(jì)計(jì)人員必須嚴(yán)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)準(zhǔn)的可研報(bào)造造及投資估算算控制初步設(shè)設(shè)計(jì)，按照批批準(zhǔn)初步設(shè)計(jì)計(jì)總概算控制制技術(shù)設(shè)計(jì)和和施工圖設(shè)計(jì)計(jì)。在設(shè)計(jì)各各階段中，設(shè)設(shè)計(jì)人員與工工程造價(jià)人員員要密切聯(lián)系系，避免設(shè)計(jì)計(jì)人員只管畫畫圖，造價(jià)人人員只管算錢錢，投資多少少與設(shè)計(jì)人員員無關(guān)的現(xiàn)象象。造價(jià)人員員要從經(jīng)濟(jì)角角度參與設(shè)計(jì)計(jì)階段全過程程管理，當(dāng)好好設(shè)計(jì)人員的的經(jīng)濟(jì)參謀，為為設(shè)計(jì)人員提提供有關(guān)經(jīng)濟(jì)濟(jì)指標(biāo)，準(zhǔn)確確測(cè)算和論證證最節(jié)省投資資的技術(shù)方案案，使概算投投資更加準(zhǔn)確確合理，達(dá)到到控制工程投投資實(shí)行限額額設(shè)計(jì)的目的的。大量實(shí)例例表明，限額額設(shè)計(jì)是控制制工程造價(jià)、提提高投資效益益的行之有效效的手段，要要抓住在設(shè)計(jì)計(jì)中以控制工工程量為控制制工程造價(jià)的的核心，扭轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)設(shè)計(jì)概預(yù)算算本身的失控控現(xiàn)象，促使使設(shè)計(jì)單位處處理好技術(shù)與與經(jīng)濟(jì)對(duì)立統(tǒng)統(tǒng)一關(guān)系，使使設(shè)計(jì)與概預(yù)預(yù)算形成有機(jī)機(jī)整體，提高高設(shè)計(jì)質(zhì)量，克克服“三超”。3、強(qiáng)化施工階階段工程造價(jià)價(jià)的確控，嚴(yán)嚴(yán)格設(shè)計(jì)變更更和簽證的管管理。一要抓抓好工程施工工項(xiàng)目的招標(biāo)標(biāo)管理。明確確建設(shè)工程施施工招標(biāo)的中中標(biāo)價(jià)必須控控制在批準(zhǔn)的的概算之內(nèi)，凡凡超過批準(zhǔn)概概算的建設(shè)項(xiàng)項(xiàng)目必須由原原審批主管部部門批準(zhǔn)。同同時(shí)要提高標(biāo)標(biāo)底編制質(zhì)量量，保證標(biāo)底底價(jià)與最后工工程決算價(jià)基基本相銜接。二二要強(qiáng)化招投投標(biāo)的合同管管理，充分發(fā)發(fā)揮中標(biāo)價(jià)對(duì)對(duì)結(jié)算價(jià)的約約束作用，明明確中標(biāo)單位位必須嚴(yán)格按按中標(biāo)價(jià)和工工程設(shè)計(jì)要求求進(jìn)行施工，承承包合同價(jià)和和以后的合同同價(jià)調(diào)整控制制在設(shè)計(jì)概（預(yù)預(yù)）算內(nèi)。三三要建立嚴(yán)格格的設(shè)計(jì)變更更、簽證審批批制度。杜絕絕不負(fù)責(zé)任的的設(shè)計(jì)變更和和“先干后變、先先干后算”的現(xiàn)象。特特別要加強(qiáng)變變更工程的可可行性研究和和評(píng)審，尤其其是重大設(shè)計(jì)計(jì)變更、簽證證，必須建立立分級(jí)審批和和先報(bào)批后實(shí)實(shí)施的制度。簽簽證必須達(dá)到到量化要求，盡盡量避免定性性化和含糊不不清的簽證，避避免濫用權(quán)力力的現(xiàn)象發(fā)生生。4、加強(qiáng)各部門門之間的配合合與協(xié)作，加加大控制與監(jiān)監(jiān)督力度?？乜刂仆顿Y造價(jià)價(jià)是一個(gè)逐步步深化、逐步步細(xì)化和逐步步接近實(shí)際的的漸進(jìn)過程，前前階段指導(dǎo)控控制后階段，后后階段受前階階段的制約。在在國家規(guī)定的的統(tǒng)一造價(jià)政政策和標(biāo)準(zhǔn)指指導(dǎo)下，各個(gè)個(gè)階段工作都都要自覺加強(qiáng)強(qiáng)控制造價(jià)的的意識(shí)。一是是項(xiàng)目業(yè)主和和投資者及計(jì)計(jì)劃審批有關(guān)關(guān)部門首先要要加強(qiáng)對(duì)政府府投資項(xiàng)目造造價(jià)控制的意意識(shí)，自覺把把好各個(gè)階段段控制造價(jià)的的關(guān)口，變被被動(dòng)控制為主主動(dòng)控制，變變事后控制為為事前控制，變變個(gè)別環(huán)節(jié)控控制為全過程程控制。二是是建設(shè)項(xiàng)目所所經(jīng)過的“五算”階段，都要要經(jīng)過可研、初初設(shè)、預(yù)算、結(jié)結(jié)算等有關(guān)的的中介機(jī)構(gòu)的的具體工作，各各有關(guān)中介機(jī)機(jī)構(gòu)必須要立立足于國家和和全局，對(duì)政政府和項(xiàng)目業(yè)業(yè)主以高度負(fù)負(fù)責(zé)的態(tài)度，在在工程項(xiàng)目的各各個(gè)階段，圍圍繞著“投入少，產(chǎn)產(chǎn)出多”的目標(biāo)，相相互銜接，密密切配合，齊齊心協(xié)力，充充分發(fā)揮整體體優(yōu)勢(shì)，把好好各個(gè)階段的的工程造價(jià)控控制關(guān)口，自自覺強(qiáng)化各個(gè)個(gè)建設(shè)階段的的自我管理力力度。三是政政府主管部門門要建立健全全科學(xué)的政府府投資項(xiàng)目決決策程序和組組織實(shí)施程序序，加大對(duì)政政府投資項(xiàng)目目的設(shè)計(jì)及工工程造價(jià)控制制管理力度。凡凡未經(jīng)項(xiàng)目審審批部門批準(zhǔn)準(zhǔn)，擅自修改改設(shè)計(jì)圖紙，施施工單位擅自自違規(guī)施工的的，其增加的的投資，由施施工單位自行行承擔(dān)。中標(biāo)標(biāo)施工單位與與業(yè)主簽訂的的《施工承包包合同》，在在施工過程中中，除遇不可可抗力外，原原則上不允許許調(diào)整合同金金額，確需超超過的，必須須由項(xiàng)目審批批部門和招投投標(biāo)主管部門門審查并按有有關(guān)程序報(bào)批批準(zhǔn)后方可實(shí)實(shí)施。審計(jì)部部門要加強(qiáng)監(jiān)監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)執(zhí)行項(xiàng)目審計(jì)計(jì)，規(guī)范工程程價(jià)款和財(cái)務(wù)務(wù)決算行為。5、加強(qiáng)制訂規(guī)規(guī)范政府投資資項(xiàng)目管理規(guī)規(guī)章，有效控控制“三超”工程。針對(duì)對(duì)當(dāng)前政府投投資項(xiàng)目管理理存在的問題題，應(yīng)抓緊制制訂管理規(guī)章章解決和防范范。并進(jìn)一步步明確對(duì)參與與工程建設(shè)項(xiàng)項(xiàng)目各個(gè)主體體責(zé)權(quán)，以法法律手段、經(jīng)經(jīng)濟(jì)手段和行行政手段來約約束項(xiàng)目監(jiān)管管單位、項(xiàng)目目法人單位、設(shè)設(shè)計(jì)、咨詢中中介單位及財(cái)財(cái)政和審計(jì)單單位的責(zé)任和和義務(wù)，增強(qiáng)強(qiáng)其責(zé)任感和和積極性，達(dá)達(dá)到控制工程程造價(jià)的目的的。6、切防止防止止“釣魚工程”。要防止有有的政府部門門因怕項(xiàng)目政政府不審批，或或資金不落實(shí)實(shí)，故意編小小估算，待項(xiàng)項(xiàng)目上馬后就就要求調(diào)整概概算。為此，今今后凡是政府府性投資項(xiàng)目目必須編足概概算，超概算算必須嚴(yán)格經(jīng)經(jīng)有關(guān)程序?qū)弻彶榕鷾?zhǔn)?？偠灾?，急待待建立一個(gè)隸隸屬于政府，對(duì)對(duì)政府性投