調(diào)查研究2010年第二期-論安全生產(chǎn)領(lǐng)域的平衡關(guān)系

調(diào)查研究2010年第二期——論安全生產(chǎn)領(lǐng)域的平衡關(guān)系PAGEPAGE1SAWSSAWSSTATEADMINISTRATIONOFWORKSAFETY國(guó)家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局調(diào)查研究第2期（總214期）20論安全生產(chǎn)領(lǐng)域的平衡關(guān)系華北科技學(xué)院安全生產(chǎn)法研究所詹瑜璞按：安全生產(chǎn)工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，其中很重要的一個(gè)方面，就是加強(qiáng)有關(guān)安全生產(chǎn)的理論研究，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下牢固樹立安全發(fā)展理念，積極研究探索安全生產(chǎn)的規(guī)律，深化提高對(duì)安全生產(chǎn)工作的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)安全生產(chǎn)各項(xiàng)政策措施的落實(shí)。本文論述了安全生產(chǎn)領(lǐng)域的幾個(gè)平衡關(guān)系，對(duì)安全生產(chǎn)的理論研究有一定的借鑒意義，盡管文中的一些觀點(diǎn)還有待商榷，但積極探索研究的精神值得鼓勵(lì)和提倡。關(guān)鍵詞：安全生產(chǎn)平衡關(guān)系理論研究經(jīng)過三年來的調(diào)查研究，我們根據(jù)各地情況和材料整理出十個(gè)方面的問題，歸為十大關(guān)系，并按照平衡論的思想方法論提出了一些看法。這十大關(guān)系是：生產(chǎn)與安全的關(guān)系、中央與地方（上級(jí)與下級(jí)）的關(guān)系、部門與部門的關(guān)系、地區(qū)與地區(qū)的關(guān)系、行業(yè)與行業(yè)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系、企業(yè)資產(chǎn)者與勞動(dòng)者的關(guān)系、安全生產(chǎn)法治與安全生產(chǎn)政治的關(guān)系、安全生產(chǎn)法律制定與實(shí)施的關(guān)系、中國(guó)安全生產(chǎn)與外國(guó)安全生產(chǎn)的關(guān)系。由于篇幅原因我們摘要發(fā)表其中五個(gè)關(guān)系的論述，提供給同仁參考：中央與地方（上級(jí)與下級(jí)）的關(guān)系、部門與部門的關(guān)系、地區(qū)與地區(qū)的關(guān)系、行業(yè)與行業(yè)的關(guān)系、政府與企業(yè)的關(guān)系。我們把平衡作為認(rèn)識(shí)和解決安全生產(chǎn)領(lǐng)域各類關(guān)系或問題的思想方法、主線和最高的價(jià)值追求。一、中央與地方的平衡關(guān)系和部門與部門的平衡關(guān)系中央與地方的關(guān)系（上級(jí)與下級(jí)的關(guān)系也類同）和部門與部門的關(guān)系我們合并起來談，主要是指它們?cè)诎踩姓?quán)力與安全行政責(zé)任方面的平衡關(guān)系。我國(guó)現(xiàn)行的行政體制是以地方服從中央、下級(jí)服從上級(jí)的原則處理中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的權(quán)力關(guān)系。憲法確立的行政體制并沒有很好地處理中央與地方、上級(jí)與下級(jí)的分權(quán)平衡關(guān)系，以致我們安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政權(quán)力關(guān)系以及與其相對(duì)應(yīng)的責(zé)任關(guān)系在中央與地方、上級(jí)與下級(jí)之間都不甚平衡。中央包括黨中央、國(guó)務(wù)院、全國(guó)人大及其常委會(huì)等以及它們的各部門。通常，為維護(hù)中央權(quán)威，各地方對(duì)黨中央、國(guó)務(wù)院是不得公開反對(duì)的，對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的法律、法案、決定等可以有適當(dāng)?shù)呐u(píng)、反對(duì)。我們對(duì)此不加討論。中央各部門則沒有那么大的權(quán)威，各地方的反對(duì)意見和不滿情緒經(jīng)常能夠見諸報(bào)端及其他不同場(chǎng)合，有些部門甚至被一些個(gè)人或企業(yè)法人告上法庭的也不是個(gè)別現(xiàn)象。但中央各部門畢竟是中央的組成部分，代表中央實(shí)施政令，制定法令（規(guī)章、政策）等頒布實(shí)施，各地方不能不執(zhí)行。就中央部門與地方黨委、政府、人大常委會(huì)的關(guān)系而言，從經(jīng)驗(yàn)上看，前者權(quán)力要比后者權(quán)力大，因?yàn)榍罢咴诜ǘü茌牱秶鷥?nèi)可以制定法令頒布給對(duì)口的地方部門，令其實(shí)施。比如，國(guó)家安監(jiān)總局頒布了27個(gè)令，各地方安監(jiān)局都要執(zhí)行，地方省委、政府、人大常委會(huì)也因此而執(zhí)行，地方性法規(guī)、規(guī)章、政策也要以總局的令為依據(jù)，至少不能相沖突。國(guó)家安監(jiān)總局制定政策、調(diào)查處理事故及其責(zé)任人，都居于地方之上。凡此種種，這些事實(shí)上的權(quán)力關(guān)系不是在法律中所能找到的。其他主管部門比如住建部、教育部、公安部、國(guó)土資源部、水利部、環(huán)境保護(hù)部甚至國(guó)家旅游局、國(guó)家氣象局、國(guó)家地震局等都可以頒布法令、政策，均居于地方之上。而且，中央各部門還有起草國(guó)家法律、法規(guī)的優(yōu)越條件，可以通過法律、法規(guī)的形式向各地方實(shí)施自己的意圖或意志；相比較而言，各地方則缺乏這樣的優(yōu)勢(shì)。中央部門權(quán)力大、地方權(quán)力小是比較普遍的現(xiàn)象。其好處是明顯的，能夠保持國(guó)家政令暢通，法制統(tǒng)一（至少在形式上是統(tǒng)一的）。消滅地方各自為政導(dǎo)致國(guó)家分裂始終是憲法的優(yōu)先價(jià)值選擇、目標(biāo)追求。安全生產(chǎn)領(lǐng)域行政權(quán)力也應(yīng)保持這樣的態(tài)勢(shì)、價(jià)值和目標(biāo)。但各地方有相對(duì)的自主權(quán)、自由權(quán)、獨(dú)立性，這也是必要的。憲法并沒有剝奪這些權(quán)力權(quán)利，反倒鼓勵(lì)發(fā)揮地方主動(dòng)性、積極性。實(shí)際中，地方主動(dòng)性、積極性發(fā)揮得不好，自主、獨(dú)立性也不那么大。綜觀各地方安全法規(guī)、規(guī)章、政策，基本上都是抄襲中央的安全法律、法規(guī)、規(guī)章、政策等，具有地方獨(dú)立性、特色性的東西較少，似乎只有照抄才是服從。長(zhǎng)期服從產(chǎn)生了照抄照搬的習(xí)慣心理；不能大膽創(chuàng)新、大膽行使地方權(quán)力是各地方普遍存在的問題。有不少地方尚缺乏能夠創(chuàng)新、善于立法、大膽行使權(quán)力的人才，這也限制了保持地方相對(duì)獨(dú)立性的存在和發(fā)展。但一些同志卻習(xí)慣于埋怨中央部門（包括安監(jiān)總局等）制定的規(guī)章、政策不合理、不符合地方特點(diǎn)，責(zé)怪政策違法，指責(zé)檢查活動(dòng)太多，牽涉自己太多的精力、財(cái)力、物力?？僧?dāng)中央部門來人時(shí)又恭維有加，說規(guī)章、政策是英明的，堅(jiān)決貫徹執(zhí)行，而且效果很好，成績(jī)很大。事實(shí)上，中央部門的一些規(guī)章、政策在不少地方并沒有得到認(rèn)真貫徹，以不符合本地實(shí)際情況為由被架空了。但地方又缺乏相應(yīng)的規(guī)定取代那個(gè)被架空的東西，以致出現(xiàn)規(guī)則空檔，相應(yīng)的社會(huì)關(guān)系得不到調(diào)整。比如國(guó)家安監(jiān)總局關(guān)于小煤礦的關(guān)停并轉(zhuǎn)令在一些地方就被架空了，國(guó)家發(fā)改委關(guān)于煤炭資源整合的政策也沒有被完全貫徹。以后應(yīng)加強(qiáng)地方權(quán)力，促其積極、主動(dòng)地行使安全立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)。與地方缺乏自主權(quán)、獨(dú)立性相連的是地方缺乏自我約束力、自我發(fā)展力。具有自我約束力的一個(gè)前提條件是保持自由或自我獨(dú)立性。地方缺乏自由，缺乏自我約束力，也因此顯得中央對(duì)地方的約束、對(duì)地方發(fā)展的促進(jìn)極為必要、非常重要。中央對(duì)地方不約束、不促進(jìn)，地方可能就會(huì)無動(dòng)于衷，在安全生產(chǎn)問題上可能就會(huì)麻木不仁。中央對(duì)地方施加責(zé)任壓力，才能促進(jìn)它向前進(jìn)，把安全生產(chǎn)的事情做好。地方不能沒有責(zé)任，中央追究其領(lǐng)導(dǎo)人失職、瀆職的政治責(zé)任、法律責(zé)任是必要的。但一些地方總是有意見，說自己承擔(dān)責(zé)任太大，權(quán)力太小，沒有人愿意當(dāng)抓安全工作的官?？刹唤o你責(zé)任，你能真心抓安全工作嗎？責(zé)任小了，你能下大力氣抓安全工作嗎？你缺乏自我約束力和自我促進(jìn)力。中央部門給你施壓責(zé)任壓力是對(duì)的，問題是中央部門與地方的權(quán)力、責(zé)任要有適當(dāng)?shù)姆峙浔壤鞣矫嬖诠餐哪繕?biāo)下充分發(fā)揮各自的積極性、主動(dòng)性和力量，聯(lián)合把安全事業(yè)做好。什么樣的權(quán)力職能分配比例是恰當(dāng)?shù)?？中央?quán)力與地方權(quán)力在抽象、整體上以六比四分配較妥，中央責(zé)任與地方責(zé)任在具體、個(gè)體上以四比六倒過來分配較妥，也可以大一點(diǎn)或小一點(diǎn)。這只是一個(gè)思路。但這不是一個(gè)部門、一個(gè)地方所能解決的問題。在現(xiàn)有的體制和憲法程度內(nèi)，國(guó)家安監(jiān)總局、各行業(yè)主管部門與地方在安全生產(chǎn)領(lǐng)域的行政權(quán)力分配、責(zé)任分配可以按照這個(gè)分配比例進(jìn)行劃分或努力在事實(shí)上按此操作，或各方朝這個(gè)目標(biāo)爭(zhēng)取。這樣的分配比例可以保持中央對(duì)地方的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又可以保持中央、地方兩個(gè)積極性、主動(dòng)性的發(fā)揮和展現(xiàn)。這樣的分配比例可以使中央與地方的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系處于平衡狀態(tài)，而現(xiàn)在的中央與地方的關(guān)系顯然處于較大的、不恰當(dāng)?shù)氖Ш鉅顟B(tài)。要把這樣的權(quán)力、責(zé)任分配比例落實(shí)到立法上或?qū)嶋H執(zhí)行中，并不是一件容易的事。我們是中央集權(quán)的單一制國(guó)家，地方?jīng)]有能力與中央斗爭(zhēng)；但它們也應(yīng)該有個(gè)分權(quán)、分責(zé)制度，以平衡關(guān)系，安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)Υ擞兄^為迫切的需要。各上級(jí)與下級(jí)的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系也是如此模式，地方各級(jí)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人許多時(shí)候是在各上級(jí)的責(zé)任壓力下進(jìn)行安全監(jiān)管工作的。權(quán)力、責(zé)任劃分是按安全事故大小等級(jí)進(jìn)行的，沒有事故就意味著安全工作抓得好，有了事故就要扣分；不能杜絕事故就要給控制指標(biāo)，事故數(shù)、傷亡人數(shù)在控制指標(biāo)限度內(nèi)的，意味著安全工作抓得比較好，否則就要在政治上、行政上否決。這體現(xiàn)了上級(jí)對(duì)下級(jí)的權(quán)力行使和責(zé)任追究，顯然是必要的。但下級(jí)在安全工作中有心理上的抵抗，是不可避免的。上級(jí)與下級(jí)權(quán)力、責(zé)任比例分配好了，各司其職，各負(fù)其責(zé)，能避免權(quán)力扯皮、責(zé)任推卸。省級(jí)以上安監(jiān)部門應(yīng)該主要行使規(guī)章、政策提案權(quán)、制定權(quán)、指導(dǎo)權(quán)，地市級(jí)安監(jiān)部門應(yīng)該主要行使法律政策執(zhí)行監(jiān)督權(quán)，縣級(jí)安監(jiān)部門應(yīng)該主要行使法律政策執(zhí)行權(quán)，它們各自承擔(dān)自己權(quán)力范圍所對(duì)應(yīng)的責(zé)任。各級(jí)忙各級(jí)的事，各人擔(dān)各人的責(zé)，比例適當(dāng)，這就是權(quán)力、責(zé)任的平衡關(guān)系。它們之間的關(guān)系是矛盾的；要平衡各方之間的矛盾關(guān)系，而不是消滅矛盾。部門與部門的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系也要好好地處理，比如煤礦安全監(jiān)察局與地方安全生產(chǎn)監(jiān)管局的矛盾、安監(jiān)局與各行業(yè)主管局的矛盾。有的地方安監(jiān)局不愿煤監(jiān)局來對(duì)自己檢查指導(dǎo)，認(rèn)為他們只有權(quán)力、沒有責(zé)任，有的煤監(jiān)局認(rèn)為有些地方政府庇護(hù)地方安監(jiān)局、行管局以致使事故責(zé)任人得不到處理。安監(jiān)局認(rèn)為自己權(quán)力太小，監(jiān)督不了各行業(yè)主管部門，有的行業(yè)主管部門認(rèn)為安監(jiān)局不懂行業(yè)的業(yè)務(wù)，監(jiān)督不了安全，因此不服氣。此等矛盾較多，看來，劃分各部門之間的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系，促其有差別的平衡或一定等差的平衡是當(dāng)務(wù)之需。部門利益是個(gè)普遍問題。隨著安監(jiān)局的成立，有些政府部門理應(yīng)把自己原有的權(quán)力交給安監(jiān)局，比如勞動(dòng)社保局所有的工傷事故處理權(quán)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)管理權(quán)等都應(yīng)交給安監(jiān)局，由安監(jiān)局統(tǒng)一行使安全生產(chǎn)監(jiān)察權(quán)、調(diào)查處理權(quán)等。但現(xiàn)在有些必要的本應(yīng)統(tǒng)一的權(quán)力被不同的部門分割了，不僅政府成本增加，而且很不好開展工作，也不利于保護(hù)受害人的合法權(quán)益。企業(yè)及其資產(chǎn)者、勞動(dòng)者等都有自己的利益。利益不同，則立場(chǎng)不同，對(duì)法律的態(tài)度、理解不同，對(duì)事情的處理也不同，這都影響到法律、政策的貫徹落實(shí)和實(shí)效。但部門利益、個(gè)人利益及其伴生的愿望在我們的安全管理、監(jiān)察和安全執(zhí)法工作中并不能得到絕對(duì)的突出的表現(xiàn)，必定會(huì)按照平衡論原則被各方平衡下去。所以，總的看，我們的安全生產(chǎn)法在安全行政部門執(zhí)法中不會(huì)有太大的問題。但小問題不會(huì)少，我們?nèi)匀灰磳?duì)部門利益、個(gè)人利益至上。上級(jí)部門之間的關(guān)系處理好了，下級(jí)部門之間的關(guān)系也易于解決。就安監(jiān)工作而言，安監(jiān)局抽象權(quán)力應(yīng)大些，具體責(zé)任應(yīng)小些，行業(yè)主管部門抽象權(quán)力應(yīng)小些，具體責(zé)任應(yīng)大些，因?yàn)樾袠I(yè)主管部門對(duì)其行業(yè)企業(yè)是直接的安全管理者，而安監(jiān)局是間接的安全監(jiān)察者。按照最密切聯(lián)系原則應(yīng)該這么處理它們的關(guān)系?？h區(qū)的人不滿地市的人，地市的人不滿省里的人，各上級(jí)對(duì)各下級(jí)也有不滿的時(shí)候，這種矛盾比較普遍，但沒有不可調(diào)和。為解決這個(gè)問題，毛澤東曾主張上級(jí)辦事要與下級(jí)商量（參見毛澤東《論十大關(guān)系》）?，F(xiàn)在看來還要再加一條：下級(jí)辦事拿不準(zhǔn)的時(shí)候要向上級(jí)請(qǐng)示。實(shí)際中也已是這么做的。這樣的上下級(jí)關(guān)系說明在行政系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)政府或政府部門不能保持自己的獨(dú)立性。近年有人專門研究行政執(zhí)法權(quán)的獨(dú)立性問題。我們主張，做抽象行政行為時(shí)上下級(jí)可以商量，做具體行政行為時(shí)上下級(jí)之間不要商量。各級(jí)黨組織與政府的關(guān)系也要處理好或平衡好?，F(xiàn)在是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)制，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的工作也是黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)。安全業(yè)績(jī)、敗績(jī)通常是記在政府這邊，尤其是記在行政主管副職領(lǐng)導(dǎo)人頭上，嚴(yán)重的敗績(jī)要由行政正職領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，而黨委及其他方面的領(lǐng)導(dǎo)人尤其是黨委書記對(duì)安全工作并不負(fù)責(zé)。這說明它們的權(quán)力、責(zé)任關(guān)系沒有平衡好。有的地方發(fā)生了潰壩事故，是政府領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)，書記及黨委其他成員不負(fù)責(zé)，似能說明這個(gè)問題。黨權(quán)滲透是我國(guó)特色和優(yōu)勢(shì)，但黨權(quán)也要擔(dān)責(zé)。應(yīng)注意，權(quán)力、責(zé)任關(guān)系平衡好并不是平均分?jǐn)偨o每個(gè)事關(guān)人。如果平均分?jǐn)?，那么一平均就小了，甚至沒有了，這是不對(duì)的。正確的各方關(guān)系是：有事同做，有績(jī)同享，有責(zé)同擔(dān)，分工合作，求其平衡。具有平衡關(guān)系的行政體制才是正義的、高效率的，我們的安全行政機(jī)制要在這樣的體制內(nèi)發(fā)展功能，提高水平。二、地區(qū)與地區(qū)的平衡關(guān)系和行業(yè)與行業(yè)的平衡關(guān)系這個(gè)標(biāo)題里包含兩種關(guān)系，即地區(qū)與地區(qū)的關(guān)系、行業(yè)與行業(yè)的關(guān)系。由于這兩種關(guān)系的密切性，我們放在一起談。這里講的主要是指經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)的平衡關(guān)系，能源、資源主采地區(qū)與加工業(yè)地區(qū)的平衡關(guān)系，自然風(fēng)險(xiǎn)高的行業(yè)與自然風(fēng)險(xiǎn)低的行業(yè)的平衡關(guān)系等。這些關(guān)系的平衡主要是安全成本平衡、安全收益平衡、安全工作量平衡、安全管理力量配備平衡、安全法律責(zé)任平衡等。平衡有一種自然平衡，還有一種人為的操作平衡。后者主要是指政府要操作地區(qū)與地區(qū)的關(guān)系、行業(yè)與行業(yè)的關(guān)系以達(dá)其平衡。采掘企業(yè)尤其是煤礦開采企業(yè)的人員經(jīng)常會(huì)抱怨自己處于社會(huì)最底層，面對(duì)著最艱苦、危險(xiǎn)的作業(yè)環(huán)境，要做很大的安全投入，付出高強(qiáng)度的勞動(dòng)，而收入?yún)s不高，資本收益也不穩(wěn)定，心里對(duì)此甚是不平。經(jīng)濟(jì)法則講究自然平衡，是指你不滿意這一行，可以把你的資本、勞動(dòng)轉(zhuǎn)向其他行去，從而達(dá)到各行之間的成本、收益平衡。但事實(shí)上就具體而言，這樣的跨行轉(zhuǎn)出轉(zhuǎn)入并不是一件容易的事，有著較大和很大的資產(chǎn)、技術(shù)、能力、地區(qū)等諸多障礙。有許多人、許多資本入了某一行就一輩子也動(dòng)不了，比如你一輩子就當(dāng)煤礦工人，你的資本一輩子就當(dāng)煤礦資本。轉(zhuǎn)行轉(zhuǎn)不了，怎么辦？眼看著其他行業(yè)、其他地區(qū)的人員社會(huì)地位、資本地位那么高，所受安全威脅那么小，安全責(zé)任很少或永遠(yuǎn)也落不到他們頭上，一比就不能不心理失衡。這些個(gè)地區(qū)與地區(qū)、行業(yè)與行業(yè)之間的不平衡問題，需要我們的政府以法律、政策甚至政治的手段解決之，歸根到底是要解決他們的關(guān)系平衡問題。近些年，我國(guó)建立了安全生產(chǎn)控制指標(biāo)體系，很有必要，但要注意指標(biāo)要在地區(qū)與地區(qū)、行業(yè)與行業(yè)之間的科學(xué)平衡問題。煤礦開采業(yè)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，艱苦而光榮，國(guó)家需要大力扶持，要在投入、收入、稅收、安全等方面給予照顧。西北某省有一個(gè)大型煤礦，人均年工資二萬元，有不少井下采掘工人每月一千多元（包括下井補(bǔ)貼）。即便北方少數(shù)有名的大型現(xiàn)代化煤礦，其人均年工資也不過四萬多元。煤炭趨緊、煤價(jià)較高時(shí)期，煤礦工人的待遇也好不到哪里去。這樣的情況并不符合高風(fēng)險(xiǎn)高收入的自然法則，但它卻長(zhǎng)期存在于我們的煤礦開采業(yè)。這違反了自然法則嗎？或是自然法則的特別例外？或存在著另類自然法則？回答都不是。問題出在我們的有關(guān)部門沒有調(diào)控好各方關(guān)系，把高利益趨向交給了自然風(fēng)險(xiǎn)低的行業(yè)。有的行業(yè)企業(yè)人均年工資二十萬、三十萬元，普通職工月收入也能達(dá)近萬元，而作業(yè)面對(duì)的安全威脅不大甚至為零。有關(guān)部門應(yīng)向他們開設(shè)安全平衡稅，由此征而向彼補(bǔ)。我們?cè)谘芯可a(chǎn)安全事故的法律規(guī)制問題時(shí)曾提出：高危行業(yè)要加大安全投入，加強(qiáng)安全本質(zhì)建設(shè)，同時(shí)政府要設(shè)立高危行業(yè)安全補(bǔ)貼，向低風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)開征安全平衡稅以向高風(fēng)險(xiǎn)行業(yè)企業(yè)進(jìn)行二次轉(zhuǎn)移支付。安全不平衡、收入不平衡的地區(qū)關(guān)系、行業(yè)關(guān)系應(yīng)該得到扭轉(zhuǎn)。我國(guó)的地區(qū)差異是比較大的，沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的產(chǎn)值較大、利潤(rùn)較大，人口密度較大，加工業(yè)（機(jī)械、電子、冶金及其他附加值較高的行業(yè)等）較發(fā)達(dá)，自然風(fēng)險(xiǎn)較低，能源、資源消耗較大，安全成本較小，較大以上的安全事故較少，企業(yè)、政府主管部門安全壓力較小，從業(yè)人員的安全處境也較為寬松。這樣的情況當(dāng)然不是讓沿海地區(qū)、經(jīng)濟(jì)特區(qū)的人們掉以輕心，但比起中西部能源、資源開采地區(qū)、行業(yè)以及危化行業(yè)的情況來，足以讓他們自豪、自慰。而自然風(fēng)險(xiǎn)高的行業(yè)、地區(qū)的人們則是每天心里沉甸甸，真是不入煤礦井，不知我心理。國(guó)家法律效力具有普遍性，安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章所設(shè)定的法律責(zé)任對(duì)誰都一樣，誰違法誰就要被適用，但事實(shí)上安全法律責(zé)任對(duì)中西部地區(qū)、行業(yè)適用的范圍、次數(shù)則較多。據(jù)調(diào)查，南方沿海地區(qū)某個(gè)市區(qū)的安全罰款每年三十萬元左右，西部地區(qū)某個(gè)市區(qū)則達(dá)數(shù)百萬元之罰款，有的采煤地級(jí)市每年罰款達(dá)一千多萬元，處理的責(zé)任人人數(shù)也是沿海地區(qū)的幾倍、十幾倍，嚴(yán)厲程度也較大，開除、撤職、法辦等措施都疊加運(yùn)用。每個(gè)地區(qū)、行業(yè)都有各自的違法受罰情況，不一而論。政府有關(guān)部門應(yīng)該平衡不同地區(qū)、行業(yè)的安全法律責(zé)任、安全風(fēng)險(xiǎn)性、安全風(fēng)險(xiǎn)收入等。但這樣說并不是要減輕自然風(fēng)險(xiǎn)高的地區(qū)、行業(yè)違法人員的安全法律責(zé)任。如果減輕他們的法定責(zé)任，他們就會(huì)降低自己的安全責(zé)任心，也不符合現(xiàn)代法治精神。但他們所承受的安全責(zé)任壓力和安全支出應(yīng)該得到較大的物質(zhì)補(bǔ)償，政府有關(guān)安全方面的財(cái)政轉(zhuǎn)移也應(yīng)該向能源、資源開采地區(qū)、行業(yè)及危化行業(yè)傾斜，以適當(dāng)?shù)姆绞接山?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、行業(yè)多收而向中西部地區(qū)多出。最艱苦的行業(yè)或自然風(fēng)險(xiǎn)最高的煤礦開采地區(qū)行業(yè)的從業(yè)人員應(yīng)該得到特別高的安全工資、安全補(bǔ)貼、工資稅收優(yōu)待等，使他們的收入能與金融服務(wù)業(yè)、石油石化經(jīng)營(yíng)業(yè)及有關(guān)高收益的工業(yè)的人員收入處于平衡狀態(tài)或者略高一些，他們從此從井下出來時(shí)就可驕傲地抬起頭來了。煤礦企業(yè)也應(yīng)該得到較多的安全行政扶助和稅收優(yōu)待，它們從此也不至于那么為招工、培養(yǎng)人才而困難重重了。風(fēng)險(xiǎn)高應(yīng)該收入高，政府應(yīng)該拉平風(fēng)險(xiǎn)不等地區(qū)、行業(yè)、企業(yè)之間的關(guān)系。他們的關(guān)系必須兼顧起來，這是政府的職責(zé)，社會(huì)也應(yīng)該關(guān)心、呼吁。事物和人總有個(gè)受壓容忍范圍。煤礦企業(yè)和煤礦工人即便沒有足夠的健康發(fā)展和健康安全，他們也會(huì)忍耐下去，因?yàn)樗麄儧]有足夠的辦法或渠道去改變自己，但對(duì)自己的問題和他人的問題是有認(rèn)識(shí)的。煤礦采掘業(yè)內(nèi)人對(duì)自己的問題很清楚，諸如回采率低、人才饋乏、安全投入不足、收入低、環(huán)境差，以及體制有障礙，辦事難，發(fā)展后勁不強(qiáng)等，都有切身感受。在地區(qū)和行業(yè)的差別中生產(chǎn)、生活很難說煤礦采掘業(yè)社會(huì)是正義的。公平是正義的核心，我們應(yīng)該突出地追求公平。其他行業(yè)地區(qū)也存在非正義的地方，但就安全正義而論，其他行業(yè)地區(qū)的安全成本、安全收益應(yīng)該被收來一些交給煤礦采掘業(yè)地區(qū)，以補(bǔ)助其安全工作量、安全管理力量配備、安全法律責(zé)任等方面較高的支出或承擔(dān)。農(nóng)業(yè)地區(qū)、旅游地區(qū)、林業(yè)地區(qū)、草原地區(qū)行業(yè)的安全生產(chǎn)狀況也好一些，但他們的利潤(rùn)、收入并不一定高，要想向他們征收安全平衡稅補(bǔ)到高危行業(yè)或采掘業(yè)地區(qū)去，那也是不合理的?？磥磉€是要區(qū)別對(duì)待。不僅不同行業(yè)、地區(qū)安全不平等，而且采掘業(yè)內(nèi)部不同礦種、礦山之間仍然存在著安全不平等的問題。采掘業(yè)內(nèi)部不同的礦種、礦山也是不同的，有色金屬礦、稀有金屬礦利潤(rùn)要高一些，自然條件要好一些，熔巖（火山巖）巷道不需支護(hù)就牢固不破，安全成本較低，井下可燒火做飯，有害氣體、地下水也較少，而煤礦就不同了，自然條件惡劣，瓦斯、煤塵、粉塵、水以及沉積巖的疏松性等危險(xiǎn)因素眾多，井工開采又很深，稍有不慎就出問題，所以安全成本大，防范神經(jīng)繃得緊，而利潤(rùn)、收入又不高。所以要重點(diǎn)補(bǔ)貼煤礦和煤礦工人。我國(guó)有個(gè)《礦山安全法》，旨在調(diào)整礦山開采領(lǐng)域的人身、財(cái)產(chǎn)安全關(guān)系，但實(shí)質(zhì)上它根本要解決的還是一個(gè)煤礦開采安全問題。我們要在《礦山安全法》中解決我們不同礦種、礦山之間諸方面安全平衡及其利益平衡關(guān)系問題，最充分地調(diào)動(dòng)我們煤礦企業(yè)、煤礦老板、煤礦工人的安全主動(dòng)性、積極性，順人心，合民意，把我們的煤礦開采事業(yè)和安全事業(yè)做好?，F(xiàn)實(shí)的平衡關(guān)系反映在精神上就是和諧關(guān)系。開采業(yè)受自然條件的影響特別大。中國(guó)東南西北中、地上地下的自然條件大不相同，不同地區(qū)的煤礦開采情況也不同，南方的薄煤層、碎石帶較多，小煤窖條件差，北方的厚煤層較多，有的大型煤礦可稱作現(xiàn)代化礦井，可與美國(guó)的煤礦比高低，所以說南北差距比較大。這種情況要求我們?cè)诎踩度搿⒐べY收入、資本收益、資源稅開征、營(yíng)業(yè)稅開征、安全責(zé)任性質(zhì)的認(rèn)定等方面要對(duì)不同自然條件的煤礦之間的關(guān)系予以區(qū)別對(duì)待，做出適當(dāng)?shù)奶幚?。三、政府與企業(yè)的平衡關(guān)系主要是指政府安監(jiān)部門、各行業(yè)主管部門與企業(yè)的安全工作業(yè)務(wù)關(guān)系、行政監(jiān)管關(guān)系、處罰關(guān)系、事故責(zé)任承擔(dān)關(guān)系，我們要求其平衡?，F(xiàn)在在安全生產(chǎn)問題上，政府部門與企業(yè)是利害攸關(guān)，有時(shí)候存在連帶關(guān)系，出了問題特別是出了大事故，企業(yè)脫不了干系，政府部門也要被追查，過去那種政府不被問責(zé)、企業(yè)自己倒霉的日子已經(jīng)一去不復(fù)返了。從這種意義上看，現(xiàn)在的政府是責(zé)任政府，安監(jiān)部門及其他主管部門也是責(zé)任部門。我們經(jīng)常聽到有的政府部門的同志抱怨自己只有責(zé)任，沒有權(quán)力。這種說法不一定正確，應(yīng)當(dāng)說責(zé)任有，權(quán)力也有，只是權(quán)力難以謀私。在外人看來，你政府部門的權(quán)力很大，說停誰的產(chǎn)就停了誰的產(chǎn)，企業(yè)老板沒辦法。我們還經(jīng)常聽到企業(yè)負(fù)責(zé)人抱怨自己受到的壓迫太重，困難重重，只受罰，卻沒有鼓勵(lì)；二十多個(gè)部門管自己，收費(fèi)項(xiàng)目太多，來要錢的部門太多，來幫忙的人太少，行政環(huán)境、司法環(huán)境都不好。煤礦的人說現(xiàn)在挖點(diǎn)煤不容易，惱火。可見政府部門與企業(yè)這對(duì)矛盾關(guān)系問題還是比較大的。一般而言，權(quán)力與責(zé)任是對(duì)等的、平衡的關(guān)系，權(quán)力有多大，責(zé)任有多大。這種比例關(guān)系說明了權(quán)力與責(zé)任也有一個(gè)連結(jié)關(guān)系，政府部門只對(duì)自己權(quán)力范圍內(nèi)的事項(xiàng)負(fù)責(zé)，并不對(duì)權(quán)力外的事項(xiàng)負(fù)責(zé)。查失職、瀆職行為就是查權(quán)力有沒有正確、及時(shí)、適當(dāng)?shù)靥幚碜约悍秶鷥?nèi)的事情。政府用權(quán)，企業(yè)做事，二者結(jié)合，安全永遠(yuǎn)；用權(quán)與做事要明確，此責(zé)任與彼責(zé)任也要明確，而且要保持平衡，三七開差不多，有些方面可以大一些或小一些?，F(xiàn)在強(qiáng)調(diào)企業(yè)主體責(zé)任，又強(qiáng)調(diào)政府部門的責(zé)任，但對(duì)它們的責(zé)任平衡關(guān)系沒有強(qiáng)調(diào)，權(quán)利義務(wù)責(zé)任的界限在具體問題上有時(shí)候還是不好明確劃分?，F(xiàn)在給人的印象是政府大有包辦企業(yè)安全之勢(shì)，安監(jiān)執(zhí)法人員成了企業(yè)的義務(wù)安檢員，而企業(yè)的安全自主權(quán)、獨(dú)立性缺乏。這種關(guān)系亟待調(diào)整。經(jīng)過二十年的經(jīng)濟(jì)體制、市場(chǎng)機(jī)制改革，企業(yè)的主體地位確立了。自主求生、自由發(fā)展是企業(yè)的基本內(nèi)容。但近些年在安全生產(chǎn)問題上，其法人地位的獨(dú)立性在政府面前喪失了。在加強(qiáng)安全生產(chǎn)工作強(qiáng)大的行政指導(dǎo)、政治攻勢(shì)、司法審判和社會(huì)輿論壓力下，企業(yè)在主動(dòng)地或者被動(dòng)地接受政府的安全法令、安全標(biāo)準(zhǔn)、安全執(zhí)法、安全檢查、安全處罰、安全教育等行為，政府也在主動(dòng)地或者被動(dòng)地向企業(yè)施加壓力。從這個(gè)意義上說，企業(yè)不自由，政府也不自由，大家都受制于安全法則或安全規(guī)律，受制于社會(huì)大眾的安全理念或生命價(jià)值觀。我們的問題是要在這樣的法則、規(guī)律、理念或價(jià)值觀指引下妥當(dāng)處理政府部門與企業(yè)的權(quán)利義務(wù)責(zé)任關(guān)系。我們認(rèn)為，企業(yè)的安全自主權(quán)、獨(dú)立性是其經(jīng)濟(jì)自主權(quán)、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立性的組成部分；政府部門和企業(yè)各方在用權(quán)、做事、擔(dān)責(zé)等方面要保持適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系，但也要有一定的統(tǒng)一性。就目前而論，它們的統(tǒng)一性過多，獨(dú)立性過少，我們還缺乏平衡它們之間權(quán)利義務(wù)責(zé)任關(guān)系的經(jīng)驗(yàn)。首先從企業(yè)方面看。政府控制企業(yè)安全行為的手段比較多，諸如安全評(píng)價(jià)、安全許可、安全認(rèn)證、安全培訓(xùn)、安全指導(dǎo)、安全檢查、安全隱患排查、安全條件設(shè)定、安全標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行、安全處罰、安全事故調(diào)查處理等手段足以控制企業(yè)的命脈。其他諸如環(huán)保、土地、資產(chǎn)、質(zhì)檢、工商、稅務(wù)等部門甚至氣象局，都在以不同的方式控制企業(yè)，企業(yè)還有什么自由！企業(yè)生產(chǎn)不自由，銷售不自由，利潤(rùn)不自由，安全不自由，發(fā)展也不自由，不自由大概占70％，自由還剩下30％。不自由是必然的，但這樣的必然符合必然的市場(chǎng)規(guī)律嗎？自由也是必然的，但這樣的必然符合必然的政府規(guī)律嗎？我們要好好地認(rèn)識(shí)這兩個(gè)背反的規(guī)律，尋找和決定我們適當(dāng)?shù)恼袨楹推髽I(yè)行為。就安全而言，政府在為企業(yè)制定法律、標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)為企業(yè)留有一定的創(chuàng)造性空間，要處理好政府法律與企業(yè)規(guī)章的關(guān)系，政府標(biāo)準(zhǔn)與企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系，政府法律、標(biāo)準(zhǔn)需為企業(yè)規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)留有余地；政府法律、標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)最低限度的界限、標(biāo)準(zhǔn)，要把握好這個(gè)限度，鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)造自己的規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)。企業(yè)辦證時(shí)，政府部門要對(duì)其規(guī)章制度、標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，最好是建立企業(yè)規(guī)章制度、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)備案審查制度?！栋踩a(chǎn)法》、《煤礦安全技術(shù)規(guī)程》不能千篇一律，定得太細(xì)就會(huì)把企業(yè)捆住，但也不能不定。還要處理好執(zhí)行法律與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。政府部門是執(zhí)行法律的，不是執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的，但要監(jiān)督企業(yè)遵守最低限度的標(biāo)準(zhǔn)（強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)）?，F(xiàn)在有的煤監(jiān)局、安監(jiān)局不僅執(zhí)行法律，而且直接執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)程，牽扯自己很大精力，也做不好，不能完全做得到，就是因?yàn)樗麄儧]有處理好執(zhí)行法律與執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的關(guān)系。執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)是企業(yè)的事，政府部門只負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行，只負(fù)責(zé)在安全評(píng)價(jià)、許可、執(zhí)法、事故調(diào)查處理等環(huán)節(jié)中監(jiān)督企業(yè)遵守或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，而不是企業(yè)的義務(wù)安檢員。政府當(dāng)安檢員當(dāng)不好，企業(yè)也受拘束而且不滿意。政府要對(duì)企業(yè)有必要的信任，相信它們有安全責(zé)任感，但也不能完全信任，尤其對(duì)小企業(yè)、個(gè)體戶不能有太多的信任。政府要把事故調(diào)查處理這個(gè)權(quán)力舉高一些，加重一些，增強(qiáng)威懾力，讓企業(yè)尤其是小企業(yè)望而生畏。政府不當(dāng)義務(wù)安檢員，只在法律確定的權(quán)力限度內(nèi)做事和承擔(dān)責(zé)任，政府工作人員也就自由了，企業(yè)也自由了，但立法或法律要把權(quán)力限度弄明白而且要平衡好?，F(xiàn)在是政府不知道該做到什么程度才算把自己的事做到位了，企業(yè)也不知道做到什么程度政府才不找事了，大家都一片憂心忡忡的樣子。因此，必須把政府與企業(yè)的各項(xiàng)關(guān)系處理好。其次從政府部門方面看。企業(yè)反抗政府安全行政的手段也有，諸如提意見、提建議、控告、申訴、復(fù)議、起訴等手段，但實(shí)際中運(yùn)用得比較少，而且大多不足以達(dá)到反抗之目的和目標(biāo)。對(duì)其他部門的反抗亦復(fù)如是。這樣看來，政府在企業(yè)面前是自由的，似乎可以隨心所欲。其實(shí)不是，政府在企業(yè)安全面前也是不自由的，它仍受制于安全法則或安全規(guī)律，不做好自己的事情或行使好自己的權(quán)力，是要受罰的。政府對(duì)企業(yè)居于主導(dǎo)地位，因?yàn)樗莆展珯?quán)力，但企業(yè)的安全性也把政府拉到了不自由的地位。政府立法不自由，制訂標(biāo)準(zhǔn)不自由，評(píng)價(jià)、許可不自由，執(zhí)法不自由，檢查隱患不自由，救援不自由，調(diào)查處理不自由，被追查責(zé)任也不自由，花錢建設(shè)自己也不自由，大約不自由占80％，自由還剩下20％。政府與企業(yè)的安全生產(chǎn)目標(biāo)是一致的，但要