2011年關(guān)于中國憲法修改與憲政建設(shè)三

2011年關(guān)于中國憲法修改與憲政建設(shè)三LtD中國憲法修改與憲政建設(shè)三具體來看，政治文明包含以下幾個內(nèi)涵：政治的民主化、政治的法治化、政治的責(zé)任化、政治的人道化和理性化、政治的公開化等內(nèi)容。這里每一個內(nèi)容都與憲政有密切的關(guān)系。都可以通過憲政建設(shè)得以實現(xiàn)，所以我們認(rèn)為，憲政建設(shè)是政治文明的必由之路。第三，憲政建設(shè)是制度強(qiáng)國、制度興國的必由之路。制度的功用在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位越來越被人們所認(rèn)識，在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域還產(chǎn)生了制度經(jīng)濟(jì)學(xué)。經(jīng)濟(jì)學(xué)家和社會學(xué)家為落后總結(jié)了許多因素，例如人口膨脹、糧食危機(jī)、能源短缺、投資不足、資源匱乏、生態(tài)失衡、技術(shù)落后等。V.奧斯特羅姆、D.菲尼和H.皮希特則認(rèn)為“制度”在其中也起著十分關(guān)鍵的作用，他們通過分析市場和立憲的互動而發(fā)現(xiàn)制度創(chuàng)新主要不是市場現(xiàn)象，而是源自憲法秩序下的制度供給。美國的強(qiáng)盛與1787年制定、1789年生效的美國憲法及其穩(wěn)定的實施有著極大的關(guān)系。中國憲政建設(shè)的路徑有很多種選擇，在這里我談一下我的觀點：第一，認(rèn)真對待憲法，高度重視憲法的監(jiān)督實施，切實發(fā)揮憲法的實際功用。這一條在中國的憲政實踐中是非常重要的。一個不容忽視的現(xiàn)象是：82年憲法實施至今，我們的憲法在扎根社會、干預(yù)大眾生活的廣度、深度方面十分有限，憲法仍然不能為廣大人民群眾所了解，更談不上為人民所熱愛。究其原因，一是在于我們只認(rèn)為憲法是最高法，而沒有把最高性落在實處，沒有首先認(rèn)識到憲法也是法律，具有普通法律一樣的規(guī)范性、可操作性、可訴性、強(qiáng)制性。比如最高人民法院在50年代和80年代下達(dá)通知，要求各級法院在審理案件時不得直接援用憲法條文，這個通知本身就有違憲之嫌，關(guān)于這一點需要另文專述。也許最高院這么做可能確實是出于維護(hù)憲法至尊地位的考慮，但實際效果適得其反。比如人們公認(rèn)現(xiàn)行憲法確實是一部體現(xiàn)民主精神的好憲法，這部憲法確認(rèn)了公民的基本權(quán)利，它構(gòu)成了普通法規(guī)定公民權(quán)利的基礎(chǔ)。但令人遺憾的是，由于沒有憲法訴訟制度，中國公民還無法運(yùn)用憲法來進(jìn)行司法救濟(jì)，現(xiàn)實中有許多明明侵犯了公民的憲法權(quán)利，但在現(xiàn)行體制上無法維權(quán)。所以有學(xué)者就說，最高的憲法就像商家懸掛的空氣球，高高在上，除了有點廣告宣傳效果外，對人的行為一點用處都沒有，大風(fēng)吹來，可能跑得無影無蹤。越來越多的學(xué)者和民眾認(rèn)為，憲法的根本性、最高性還應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為憲法是公民權(quán)利救濟(jì)的最后手段、最根本性手段，當(dāng)其他手段無法保障公民權(quán)利時，憲法可以扮演最后或最高的護(hù)法使者，這就要求憲法應(yīng)當(dāng)被律師所援引，被法院所適用。關(guān)于權(quán)利，有句諺語：“無救濟(jì)，無權(quán)利”，如果無法救濟(jì)，就沒有權(quán)利可言。憲法只有扎根于民眾，貼近生活、貼近實際，才能在人民心中享有崇高的地位，才可能是最高的、最根本的。二是公民權(quán)利入憲、入法比較滯后。在我國立法活動中，經(jīng)濟(jì)立法、行政立法比較受到重視，而公民權(quán)利立法則比較滯后。比如現(xiàn)實生活中出現(xiàn)的隱私權(quán)、罷工權(quán)、環(huán)境權(quán)問題等，應(yīng)當(dāng)規(guī)定在憲法中去，但遲遲沒有立憲。憲法雖然規(guī)定了公民的言論、出版、結(jié)社、集會、游行、示威的自由，但新聞法、出版法一直未能出臺。如果憲法條文，尤其是關(guān)于公民基本權(quán)利的條款能夠直接適用于法院的審判活動中，則憲法權(quán)利和自由是否規(guī)定于普通法之中并不特別重要，但在我國憲法遠(yuǎn)離司法實踐的情況下，憲法權(quán)利和自由還游離于普通法之外，則人權(quán)的保護(hù)就很成問題?！皯椃ㄊ侨嗣駲?quán)利的保障書”應(yīng)當(dāng)有它的實質(zhì)內(nèi)涵，如果它能成為現(xiàn)實生活中人民維權(quán)的武器，那這么說也沒錯。但僅僅是宣告一下權(quán)利，實際上無法運(yùn)用它，能說它是權(quán)利保障書嗎?列寧說“憲法就是一張寫著人民權(quán)利的紙”，如果她不能成為人民維權(quán)的武器、監(jiān)督政府的利刃，那她也僅僅只是一張紙。所以我們絕不能僅僅把憲法視為一張紙。三是違憲審查制度或者監(jiān)督憲法實施制度還不完善，還存在缺位現(xiàn)象。正如許多學(xué)者所看到的：如果一個國家只規(guī)定了民法，而沒有設(shè)立專門處理民事爭議的法院，或者只是規(guī)定了刑法，而沒有設(shè)立負(fù)責(zé)刑事審理的法院，這些寫在紙上的有關(guān)法律規(guī)定能獲得有效實施嗎?顯然不能。進(jìn)一步的問題是，如果我們設(shè)立了這樣的機(jī)構(gòu)，但它基本上沒有進(jìn)行運(yùn)作，這些寫在紙上的有關(guān)法律仍然不能獲得有效的實施?，F(xiàn)在人們經(jīng)常能看到這樣的事例，違法、違紀(jì)有機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)追究，違憲被追究的事件卻鮮見于世。這其實與相關(guān)制度的缺位和有效運(yùn)作不夠有關(guān)。憲法規(guī)定全國人大及其常委會都負(fù)責(zé)監(jiān)督實施憲法，全國人大會期如此之短，議題如此之多，會議代表人數(shù)如此之多，人們有理由懷疑它如何有效能開展監(jiān)督憲法實施的工作。事實上，全國人大目前沒有行使過這個職權(quán)。常委會是監(jiān)督憲法實施的常設(shè)性機(jī)構(gòu)，在時間保障和議事效率方面有優(yōu)勢，但實踐中它也很少運(yùn)用這一職權(quán)。2003年3月湖北青年孫志剛被錯誤收容致死引發(fā)社會廣泛關(guān)注，三位青年法學(xué)博士以普通中國公民名義向全國人大常委會提出建議，要求對《收容遣送辦法》進(jìn)行違憲審查，賀衛(wèi)方等五位法學(xué)家同樣聯(lián)合向全國人大常委會提出建議書，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請有關(guān)機(jī)關(guān)啟動特別調(diào)查程序，這些事件充分說明了社會和民眾希冀最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)啟動違憲審查機(jī)制，著力改變憲法監(jiān)督薄弱這一現(xiàn)象。后來還是沒能啟動，而是由國務(wù)院廢除收容遣送條例，制定了一部“城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法”。點評。退一步來說，即使全國人大常委會啟動了有關(guān)程序，但它和人大本身一樣面臨這樣的質(zhì)疑：它怎么可能去審查和宣布自己制定的法律有違憲之嫌?“任何人都不能做自己案件的法官”，這是一個政治鐵律。如果我們認(rèn)定即使是人民的最高代表機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)受到制約的話，那這一段話可以視為給我們的警醒：“如果國家中存在制定所有法律的一個機(jī)構(gòu)，那么對這種機(jī)構(gòu)的運(yùn)作的唯一的法律限制就是它自己所制定的法律;那就是根本沒有限制可言。”所以如何完善中國的違憲審查機(jī)制，進(jìn)行制度創(chuàng)新，已經(jīng)成為憲政建設(shè)十分緊要的工作。第二，認(rèn)真加強(qiáng)和改善人民代表大會制度建設(shè)。人民代表大會制度是我國憲政建設(shè)的基本平臺，是我國憲政建設(shè)真正的主體之本、動力之基、活力之源。在中國的具體國情下，脫離了人大制度，憲政建設(shè)就是無本之木，無源之水。為什么這么說?有兩點理由：一是人民代表大會制度所蘊(yùn)涵的人民主權(quán)原則、公民權(quán)利保障原則、人民監(jiān)督原則以及社會主義法治原則都是憲政的題中應(yīng)有之義。我國憲政制度存在的種種不足，都可以在人大制度運(yùn)行不夠理想、機(jī)制不夠完善中找到緣由。人大工作的實踐證明，必須從人大制度入手，著眼于提高代表選舉的民主性、完善代表的選舉方式、完善代表的組織構(gòu)成、提高代表的素養(yǎng)、建筑堅實的活動平臺、建設(shè)代表履行職務(wù)的實在環(huán)境和保障措施、加強(qiáng)對代表的監(jiān)督制約機(jī)制、提高人大的權(quán)能、加強(qiáng)人大制度運(yùn)行的有效供給，才可能為憲政建設(shè)真正的主體之本、動力之基、活力之源。二是加強(qiáng)和完善人民代表制度的可預(yù)期性較強(qiáng)，可把握性較大，政治風(fēng)險較低，成本收益比較合理，經(jīng)濟(jì)可行，對憲政建設(shè)的推進(jìn)是深層次的、潛移默化的、穩(wěn)定有序的。人們談及我國憲政建設(shè)的不足或者說障礙總是聯(lián)系我國現(xiàn)實的政治文化、政治環(huán)境等問題，從這些原因入手去探討建設(shè)憲政，當(dāng)然也有意義，但恐怕失之空乏，缺乏可預(yù)期性，難以把握。既然中國憲政制度的許多不足置根于人民代表大會制度各個環(huán)節(jié)的弊端，我們不妨從現(xiàn)行人大制度框架內(nèi)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)人大的改革和完善，進(jìn)而促進(jìn)整個國家的憲政發(fā)展。這樣做的政治風(fēng)險較低。試舉幾例加以說明。比如中國的“三農(nóng)”問題非常嚴(yán)重，關(guān)乎國家改革發(fā)展穩(wěn)定大局。政府、學(xué)術(shù)界、民眾都在設(shè)計種種方案，試圖解決“三農(nóng)”問題，但筆者以為，只要改變目前選舉法中城鄉(xiāng)每一代表所代表的人口數(shù)不平等比例規(guī)定(以前1比8，現(xiàn)在是1比4)，真正實現(xiàn)選舉權(quán)的平等原則，讓國家和地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)中農(nóng)村和農(nóng)民的代表達(dá)到適宜的程度，使他們在國家和地方的立法和各項決策中有相當(dāng)?shù)陌l(fā)言權(quán)，三農(nóng)問題的解決就有了制度保障。有的國家在國家決策上之所以沒有出現(xiàn)工農(nóng)業(yè)價格的剪刀差，沒有出現(xiàn)歧視和剝削農(nóng)民的政策，與國會中農(nóng)民代表的聲音強(qiáng)大關(guān)系密切。解決中國的三農(nóng)問題，我們無法預(yù)先設(shè)計何種政策更有效，但當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)中有相當(dāng)比例的農(nóng)民代表為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民說話時，他們的聲音與其他各行各業(yè)的聲音經(jīng)過碰撞、匯集、融合，就會產(chǎn)生符合國情現(xiàn)實的具體法律政策，而不是相反。又如，中國各級人大職權(quán)運(yùn)用中的監(jiān)督力度非常不夠，種種政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象與人大監(jiān)督薄弱不無關(guān)系，如果我們通過改革完善代表制度，使人大組成人員在構(gòu)成上、素質(zhì)上、能力上、履行職務(wù)的方式方法上有大的改觀，則勢必改變?nèi)舜蟊O(jiān)督不力的現(xiàn)狀，進(jìn)而大大減少政府決策失誤和公權(quán)腐敗現(xiàn)象。再比如，中國各級黨政機(jī)關(guān)都有信訪部門，有專門的編制、人員和經(jīng)費，成本很高，每年接待人民來信來訪不計其數(shù)，但基本上批轉(zhuǎn)來批轉(zhuǎn)去，很難解決問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)滿足不了人民的要求，收益甚微，不如加強(qiáng)代表的工作，首先使其職業(yè)化(當(dāng)然要減少代表人數(shù))，配備必要的工作助手和工作條件，使他們有條件接待人民來信來訪，然后運(yùn)用代表職權(quán)和通過人大的集體職權(quán)運(yùn)用去解決有關(guān)問題，由于是在體制內(nèi)督促(人大有權(quán)監(jiān)督同級一府兩院)，效果可能更好。這樣既提高了人大代表和人大在人民心目中的地位，加強(qiáng)了人民與代表、人民與人大的聯(lián)系，也符合人大制度的根本宗旨。當(dāng)然，人大制度的發(fā)展完善是一個很大的課題，需要專門講。我去年通過投標(biāo)獲得北京天則經(jīng)濟(jì)研究的一個招標(biāo)課題，就是專門研究中國代表制度的改革問題，已經(jīng)完成了，大約8萬字，最近將在法律出版社出版，里面有許多我對代表制度改革的比較系統(tǒng)全面的設(shè)想和論證。第三，切實推進(jìn)政治體制改革，高度重視憲政具體制度、具體程序的建設(shè)及制度創(chuàng)新?！安环e跬步，無以至千里?！敝袊鴳椪ㄔO(shè)必須遵循從程序入手、著眼于具體細(xì)節(jié)、立足于微觀環(huán)節(jié)，采取先易后難的思路，具體而微地、積極穩(wěn)妥地、漸進(jìn)地推向前進(jìn)。從某種意義上說，政治體制改革和憲政建設(shè)是一個問題的兩個方面。所以，政治體制改革和憲政建設(shè)結(jié)合進(jìn)行，在政治體制改革中加強(qiáng)憲政建設(shè)，在憲政建設(shè)中注重政治體制改革。我國政治體制改革一直滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，原因固然很多，但擔(dān)心改革步伐過大、局面失控以及不知道從什么地方下手是很重要的原因。今天政治體制改革已經(jīng)勢在必行，憲政建設(shè)也獲得了上下一致的體認(rèn)，如何操作已經(jīng)現(xiàn)實地擺在我們面前。筆者感到，政治體制的不足表現(xiàn)在很多方面，但一言蔽之，就是長期“重內(nèi)容、輕形式”、“重實體、輕程序”，只重視政治民主的原則宣告、宣傳，忽略具體的制度建設(shè)、輕視民主程序的健全，以致民主政治無從在具體程序中實現(xiàn)，無法落實于具體環(huán)節(jié)細(xì)節(jié)中。實際上，民主政治的許多內(nèi)容本身就是形式，民主政治的實體離不開具體程序，沒有民主程序的保障落實，就沒有民主政治的真正實體，孫中山先生曾專門研究過如何開會，其意也是如此。今天人們逐漸認(rèn)識到了這一點，開始注意在具體制度建設(shè)上下功夫。比如，現(xiàn)在不少省任命地、州、市的黨委一把手時，采取省委全會無記名投票方式，從而杜絕省委主要領(lǐng)導(dǎo)一人說了算的弊端。還有的地方黨委開始實行黨的代表大會年會制和常任制。這些都是很有價值的黨內(nèi)民主建設(shè)的步驟。只要不斷地在具體環(huán)節(jié)上建設(shè)民主，黨內(nèi)民主生活健全完善必然推進(jìn)國家民主生活的健全完善。關(guān)于這一點：中共中央主辦的理論刊物《求是》雜志2003年第12期刊登中央社會主義學(xué)院副院長、教授甄小英和中央黨校博士生李清華聯(lián)合撰寫的文章《以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主》。文章尖銳指出，從世界社會主義運(yùn)動遭受挫折和一些大黨、老黨相繼喪失執(zhí)政地位的教訓(xùn)看，不發(fā)展經(jīng)濟(jì)、不改善人民生活是死路一條;不改革政治體制、不實行人民民主同樣是死路一條。中國社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，迫切要求深化政治體制改革，改革和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式、領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度，大力推進(jìn)人民民主，進(jìn)一步革除經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性障礙。文章強(qiáng)調(diào)要以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主。如果說，我們在改革中采取先經(jīng)濟(jì)體制、后政治體制，經(jīng)濟(jì)體制改革中采取先農(nóng)村、后城市的漸進(jìn)式改革模式是成功的話，在政治體制改革或者憲政建設(shè)方面更應(yīng)該采取這種穩(wěn)打穩(wěn)扎、從具體程序入手的改革思路，下大氣力完善憲政建設(shè)的一系列具體微觀制度、程序?？梢哉f，中國憲政建設(shè)不可能一蹴而就，只可能采取漸進(jìn)累積型的發(fā)展道路，不斷地在具體環(huán)節(jié)上建設(shè)憲政。第四，切實加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)把握執(zhí)政規(guī)律，提高執(zhí)政水平，發(fā)展黨內(nèi)民主。黨的十六大政治報告指出：“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機(jī)統(tǒng)一起來。黨的領(lǐng)導(dǎo)是人民當(dāng)家作主和依法治國的根本保證，人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)要求，依法治國是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略。中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民當(dāng)家作主，最廣泛地動員和組織人民群眾依法管理國家和社會事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，維護(hù)和實現(xiàn)人民群眾的根本利益。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)。必須嚴(yán)格依法辦事，任何組織和個人都不允許有超越憲法和法律的特權(quán)?！奔訌?qiáng)憲政建設(shè)必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，但黨本身也要置身于憲政程序之中，憲法一方面規(guī)定了憲法的最高法律地位和根本行為準(zhǔn)則，另一方面也確立了黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，黨章規(guī)定了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”。結(jié)合憲法的規(guī)定、十六大報告的精神及黨章的規(guī)定，一個必然的結(jié)論是：黨領(lǐng)導(dǎo)我國的憲政建設(shè)，同時黨的領(lǐng)導(dǎo)又是在憲法和法律范圍內(nèi)進(jìn)行(因為“領(lǐng)導(dǎo)”就包含在“活動”語義中)。黨章規(guī)定：“個人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央”，我們有必要進(jìn)一步提出：全黨和中央最終要服從憲法。這是新時期加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的立足點，是科學(xué)把握執(zhí)政規(guī)律，提高黨的執(zhí)政水平的出發(fā)點。前已言及黨內(nèi)民主對國家民主的意義。中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政黨地位，黨組織與國家機(jī)構(gòu)具有相似的同構(gòu)性，功能的緊密性，決定了黨內(nèi)民主建設(shè)在整個國家民主建設(shè)和憲政建設(shè)中的特殊重要地位，甚至決定了中國憲政建設(shè)的命運(yùn)。中國共產(chǎn)黨集聚著絕大部分中國人民的先進(jìn)分子和精英分子，這也決定了黨內(nèi)民主應(yīng)當(dāng)比國家民主發(fā)展更快、更好。但現(xiàn)實情況是，黨內(nèi)民主并沒有發(fā)揮推動國家民主的應(yīng)有功能，特別是黨內(nèi)民主制度建設(shè)嚴(yán)重滯后，如黨內(nèi)選舉制度流于形式、黨的代表大會權(quán)力被架空、黨委一把手的家長制作風(fēng)、黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)制不健全等制約著國家政治改革和民主建設(shè)，因此，加強(qiáng)黨內(nèi)民主建設(shè)，以此來帶動和推進(jìn)國家民主及憲政建設(shè)，是一條合乎國情、切實可行的道路。其實，從各國憲政建設(shè)的實際步驟看，上層權(quán)力精英對憲法的遵守、對憲政的體認(rèn)和追求比普通老百姓的認(rèn)識和追求要關(guān)鍵得多。第五，按照十六大報告的精神，“借鑒人類政治文明的有益成果”，進(jìn)行憲政建設(shè)。憲法、憲政本來是西方的舶來品，只不過她代表人類的政治理想，成為東西方共同追求的東西。西方政治文明有很多東西值得我們學(xué)習(xí)借鑒。比如民主憲政的一些原則：人民主權(quán)，多數(shù)決定和保護(hù)少數(shù)，解決政治分歧必須在自由平等