阿薩·胡塞恩：中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀與趨勢(shì)

PAGEPAGE6阿薩·胡塞恩：中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀與趨勢(shì)導(dǎo)讀：倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院亞洲研究中心的阿薩·胡塞恩撰寫(xiě)的《農(nóng)村社會(huì)保障的現(xiàn)狀與趨勢(shì)》一文對(duì)當(dāng)前處于經(jīng)濟(jì)與社會(huì)轉(zhuǎn)型中的中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系的現(xiàn)狀進(jìn)行了探究。文章首先從制度層面概述了目前中國(guó)社會(huì)保障體系的情況，在此基礎(chǔ)上對(duì)中國(guó)農(nóng)村的社會(huì)保障體系改革進(jìn)行了分析。文章認(rèn)為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系改革的優(yōu)先選擇對(duì)象是農(nóng)村合作醫(yī)療體制的發(fā)展和農(nóng)村醫(yī)療保健制度的完善；而針對(duì)城市化進(jìn)程要努力消除社會(huì)保障體系中的城鄉(xiāng)分化狀況；在具體的操作層面上則要處理好中央與地方管理權(quán)限的關(guān)系問(wèn)題?，F(xiàn)將文章主要內(nèi)容介紹如下。一、引言從社會(huì)保障和社會(huì)福利的角度來(lái)看，整個(gè)改革時(shí)期，中國(guó)農(nóng)村有三個(gè)方面的發(fā)展引人注目：第一，隨著農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，農(nóng)村貧困人口大幅下降。第二，大量人口從農(nóng)村涌入城市，城市的外來(lái)人口幾乎被排除在社會(huì)保障的范圍之外。第三，以農(nóng)村集體所有制為中心建立的社會(huì)保障體系過(guò)于松散，對(duì)農(nóng)村地區(qū)需要建立新的社會(huì)保障體系的認(rèn)識(shí)滯后。改革開(kāi)始以來(lái)，中國(guó)農(nóng)村貧困人口的減少無(wú)論是在數(shù)量上還是在速度上都是引人注目的。從把原來(lái)歸集體所有的土地以長(zhǎng)期租賃的形式分給農(nóng)戶開(kāi)始，農(nóng)村的貧困人口呈下降趨勢(shì)。這不僅刺激了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了增產(chǎn)增收，而且保證了農(nóng)業(yè)收入在最廣大的農(nóng)村人口中進(jìn)行分配，盡管存在著一定的不公平現(xiàn)象，但這在很大程度上與個(gè)人所在地的氣候和地理位置有關(guān)。到20世紀(jì)90年代，貧困人口仍在減少，但速度明顯放緩。顯然，單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)不足以維持貧困人口下降的趨勢(shì)了。相關(guān)政策的出臺(tái)勢(shì)在必行。在1959—1961年的自然災(zāi)害時(shí)期之后，嚴(yán)格控制人口從農(nóng)村遷入城市成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的長(zhǎng)期特色。“戶籍登記”(戶口)是控制人口流動(dòng)的根本措施。此外，為每個(gè)農(nóng)戶提供一塊土地成了維持城鄉(xiāng)之間在社會(huì)保障上存在明顯差異、拖延農(nóng)村的社會(huì)保障體系建立的正當(dāng)理由。戶口成了劃分“固定居民”和“外來(lái)人口”的一種機(jī)制，外來(lái)人口(移民)和固定居民在獲得諸如基礎(chǔ)教育、就業(yè)機(jī)會(huì)等社會(huì)利益的機(jī)會(huì)上是存在差異的。由于大量人口被排除在社會(huì)保險(xiǎn)和享受社會(huì)救濟(jì)金的范圍之外，所以外來(lái)人口的境遇意味著社會(huì)保障的覆蓋范圍存在著巨大的盲點(diǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的非集體化對(duì)農(nóng)村的社會(huì)保障產(chǎn)生了負(fù)面影響，其中受影響最嚴(yán)重的是農(nóng)村基礎(chǔ)醫(yī)療保健網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系。到1985年為止，只有5%的村民享有農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)，這與1978年有80%的村民享有農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)形成了鮮明的對(duì)照。造成這種局面的原因有兩個(gè)。第一，包產(chǎn)到戶減少了地方政府可使用的資金，過(guò)去以政府為單位，現(xiàn)在以家庭為單位，這也迫使政府縮減了用于社會(huì)和公共服務(wù)的補(bǔ)貼；第二，農(nóng)村合作醫(yī)療體制和赤腳醫(yī)生因?yàn)楸坏韧谖幕蟾锩腻e(cuò)誤而消失了。從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始，重建農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)成了政府的一項(xiàng)基本政策。隨著2003年“非典”危機(jī)的到來(lái)，重建農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)更是成了頭等大事。本文旨在提供一種把社會(huì)保障當(dāng)成“體系”的視角并對(duì)發(fā)展中的社會(huì)保障體系作出評(píng)價(jià)。二、三個(gè)轉(zhuǎn)變現(xiàn)有的社會(huì)保障制度發(fā)揮作用的環(huán)境和變化的趨勢(shì)是由中國(guó)在過(guò)去20年里所經(jīng)歷的“三個(gè)轉(zhuǎn)變”決定的：(1)人口學(xué)意義上的轉(zhuǎn)變：人口總數(shù)趨于穩(wěn)定或有所減少；(2)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變：經(jīng)濟(jì)發(fā)展從總體上完成了從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)占主導(dǎo)的城市經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變；(3)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變：從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。第一個(gè)轉(zhuǎn)變對(duì)于城市和社會(huì)保障體系有著重老金機(jī)制所覆蓋，而農(nóng)村勞動(dòng)力則被排除在該機(jī)制之外。存在小范圍的農(nóng)村養(yǎng)老金機(jī)制，但僅有5400萬(wàn)人(僅僅占農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)的11%)從中受益，并且它只提供最低生活費(fèi)用的一部分。雖然關(guān)于中國(guó)養(yǎng)老金問(wèn)題的討論絕大部分集中在城市，但是贍養(yǎng)老人的問(wèn)題在農(nóng)村要比城市嚴(yán)重得多。不僅因?yàn)檗r(nóng)村的老人沒(méi)有養(yǎng)老金，而且隨著農(nóng)村的勞動(dòng)力不斷向城市流動(dòng)，在不遠(yuǎn)的將來(lái)，農(nóng)村里老年人與青壯年之間的比例仍會(huì)高于城市。2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和其他國(guó)家一樣，涉及兩個(gè)內(nèi)在相關(guān)的過(guò)程，并產(chǎn)生了廣泛的社會(huì)經(jīng)濟(jì)后果。這兩個(gè)過(guò)程是：人口的遷移(主要是從農(nóng)村遷往城市)以及相關(guān)聯(lián)的城市化；勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)以及相伴隨的從自給自足轉(zhuǎn)向以工資為生。這些過(guò)程在很大程度上與農(nóng)村人口有關(guān)并因下述兩個(gè)特點(diǎn)而具有了中國(guó)特色：第一是由來(lái)已久的戶籍登記制度；第二是1978年開(kāi)始的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制取代了有幾十年歷史的集體所有制。在中國(guó)，農(nóng)業(yè)在GDP中僅占14·6%，類似于中等收入國(guó)家的水平；而農(nóng)村人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤哌_(dá)49%，類似于低收入國(guó)家的情況。對(duì)于這一現(xiàn)象的可能解釋就是，戶籍登記制度阻礙了農(nóng)村人口向城市的遷移，對(duì)放棄所分配的集體所有土地沒(méi)有補(bǔ)償或者僅有數(shù)目很小的的補(bǔ)償，這些共同造成了本不應(yīng)該存在的、大量的勞動(dòng)力束縛在土地上的現(xiàn)象。盡管障礙重重，但是從改革開(kāi)始以來(lái)，勞動(dòng)力和人口的流動(dòng)仍呈上升趨勢(shì)。與經(jīng)濟(jì)改革同步，政府對(duì)人口從農(nóng)村遷入城市的控制也有所松動(dòng)。人口遷移的規(guī)模對(duì)社會(huì)保障至關(guān)重要，因?yàn)橐泼衽c固定居民在就業(yè)、住房和公共服務(wù)方面所享有的機(jī)會(huì)是不同的。除了很少的省份和城市，他們都被排除在社會(huì)保險(xiǎn)的范圍之外，并且無(wú)權(quán)享受城市居民的貧困救濟(jì)。結(jié)果是，越來(lái)越多的人在他們的居住地被看成是“外地人”，盡管他們?cè)谶@里生活、工作了很長(zhǎng)時(shí)間。廣東是個(gè)例外，允許流動(dòng)人口參加社會(huì)保險(xiǎn)。如何把外來(lái)人口納入社會(huì)保險(xiǎn)的范圍是下面要討論的問(wèn)題。與勞動(dòng)力從農(nóng)業(yè)中轉(zhuǎn)移出去以及人口流動(dòng)密切相關(guān)的是城市化，城市化使人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)變得集中，這不僅為體力勞動(dòng)者增加了就業(yè)機(jī)會(huì)，同時(shí)也產(chǎn)生了新的問(wèn)題，比如環(huán)境壓力增大了。同其他國(guó)家一樣，中國(guó)的城市化有兩種形式：第一種形式是開(kāi)拓現(xiàn)存的城市居住地，吸納流動(dòng)人口；第二種形式是把農(nóng)村地區(qū)城市化。這就牽涉來(lái)自農(nóng)村的勞動(dòng)力如何轉(zhuǎn)向工業(yè)和服務(wù)業(yè)而不發(fā)生遷移的問(wèn)題，為此，政府發(fā)出了“離土不離鄉(xiāng)”的號(hào)召。和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，第二種形式在中國(guó)占主導(dǎo)地位。這種形式中潛藏著的推動(dòng)力量成就了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。從1979年到1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)加快了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)非公有化的進(jìn)程。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)中勞動(dòng)力的迅速增長(zhǎng)一直持續(xù)到1996年，但之后便只有細(xì)微增長(zhǎng)了。這樣一來(lái)，“沒(méi)有移民的城市化”就不再像過(guò)去那樣重要了。人們逐漸意識(shí)到出臺(tái)新的戶口登記標(biāo)準(zhǔn)和戶口變更程序的重要性。由于對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的根深蒂固的看法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的職工仍舊不被看作是領(lǐng)取報(bào)酬的工人，社會(huì)保險(xiǎn)和許多勞動(dòng)法規(guī)都不適用于他們。三、農(nóng)村社會(huì)保障體系1.農(nóng)村社會(huì)保障體系概述中國(guó)和其他國(guó)家一樣，針對(duì)不同目標(biāo)形成了各種各樣的社會(huì)保障制度，這些目標(biāo)主要有如下幾個(gè)方面：(1)消除貧困；(2)保證失業(yè)、工傷、疾病、退休情況下的收入；(3)在必要的時(shí)候提供補(bǔ)助，包括免費(fèi)醫(yī)療。上述內(nèi)容貫穿于各種社會(huì)保障制度之中，分為社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)救濟(jì)(社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò))兩個(gè)范疇，這兩個(gè)范疇包括多種體制，它們以兩個(gè)主要的指標(biāo)加以區(qū)別：一個(gè)是享受福利的資格的確定方式；另一個(gè)是籌措資金的方法。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，社會(huì)保障體系的資金籌措產(chǎn)生了一個(gè)特殊的難題。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型動(dòng)搖了傳統(tǒng)稅收系統(tǒng)的基礎(chǔ)。大多數(shù)轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)在轉(zhuǎn)型的初期，政府稅收下降的幅度要比預(yù)期的大得多。在改革之前，農(nóng)村公有制經(jīng)濟(jì)為農(nóng)村的醫(yī)療網(wǎng)絡(luò)和農(nóng)村合作保險(xiǎn)體系籌措資金并不困難，因?yàn)槭杖胧紫葋?lái)自公有制單位?，F(xiàn)在，這個(gè)體系是靠稅收和政府撥款支持的。正如后面的討論所指出的那樣，農(nóng)村社會(huì)保障體系的資金問(wèn)題是所有問(wèn)題的核心。農(nóng)村保障體系的發(fā)展在很大程度上依賴于公共資金的改革，政府部門之間的財(cái)政關(guān)系的改革也在涉及的范圍之內(nèi)。改革的過(guò)程中，各種社會(huì)救助措施紛紛出臺(tái)，接受救濟(jì)的人數(shù)與日俱增。城市貧困人口的救濟(jì)就是一個(gè)突出的例子。從1997年開(kāi)始，最低生活保障制度取代了有限的貧困救濟(jì)制度，接受救濟(jì)的人從1997年的100多萬(wàn)上升到2004年的2300多萬(wàn)。正如下面所描述的，許多省份已經(jīng)開(kāi)始把最低生活救助制度引進(jìn)了農(nóng)村。和別的國(guó)家一樣，中國(guó)的社會(huì)救助制度也視經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查而定，在中國(guó)，經(jīng)濟(jì)情況調(diào)查是嚴(yán)格而強(qiáng)制性的。從常規(guī)的政府稅收中出資難以解決各級(jí)政府部門支付費(fèi)用的比例問(wèn)題。與之相對(duì)照，從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始，社會(huì)保險(xiǎn)體系的大部分資金來(lái)自于雇主和雇員的出資。2.作為社會(huì)保障方式的家庭承包制農(nóng)村社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍之所以具有高度選擇性是因?yàn)閮蓚€(gè)根本原因，原因之一是政府已經(jīng)分給每個(gè)農(nóng)戶一塊農(nóng)業(yè)用地作為家庭收入基礎(chǔ)，這也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)和少數(shù)其他國(guó)家經(jīng)濟(jì)的特色。另一個(gè)原因是與城市相比，引進(jìn)社會(huì)保障體制需要很高成本，在農(nóng)村征稅和取得社會(huì)保障捐助的潛力有限，這也是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)國(guó)家的普遍問(wèn)題。土地分配方案并沒(méi)有把土地永久地交給農(nóng)民，而是按一定的期限重新租賃。原則上說(shuō)，土地租賃是自由的，但實(shí)際上是一種束縛。限制土地自由交易的嚴(yán)重后果是土地不能作為借貸的抵押。土地分配方案疏散了家庭勞動(dòng)力，為農(nóng)村家庭提供了創(chuàng)收的機(jī)會(huì)。土地分配后的農(nóng)民收入決定著土地分配方案的社會(huì)保險(xiǎn)價(jià)值。當(dāng)農(nóng)民在非農(nóng)業(yè)部門失去了工作，家庭可以重新把他安置在自己的土地上，防止因失業(yè)造成的收入下降。值得指出的是，并不是所有的農(nóng)民都有自己的土地，有的農(nóng)戶是一直沒(méi)有土地的，到20世紀(jì)90年代，他們僅占總數(shù)的很小的一部分。然而，近年來(lái)，無(wú)地農(nóng)戶的數(shù)量增長(zhǎng)迅速。在過(guò)去，大多數(shù)沒(méi)有土地的農(nóng)戶是出于經(jīng)濟(jì)原因而自愿放棄土地的。然而，近年來(lái)，無(wú)地農(nóng)戶劇增的原因則是為了得到少量的補(bǔ)償金。當(dāng)土地被用于非農(nóng)業(yè)用途時(shí)，支付給農(nóng)民的補(bǔ)償金只是農(nóng)業(yè)用地價(jià)值的很小的一部分。從農(nóng)民手中取得土地的潛在動(dòng)力是搞開(kāi)發(fā)區(qū)可以從土地獲利。在社會(huì)保險(xiǎn)的覆蓋范圍內(nèi)，失去土地的農(nóng)戶的處境非常尷尬：他們因?yàn)樵?jīng)有一塊土地而被劃為“農(nóng)業(yè)戶口”，所以被排除在“非農(nóng)業(yè)”家庭社會(huì)保障的覆蓋范圍之外，可是事實(shí)上他們已經(jīng)沒(méi)有土地了。粗略地估計(jì)，像這樣的家庭有4000萬(wàn)之多，約占總數(shù)的10%左右。他們是社會(huì)不穩(wěn)定的潛在因素。政府已經(jīng)把最低生活救助制度從非農(nóng)業(yè)家庭擴(kuò)展到了沒(méi)有土地或土地不足的農(nóng)村家庭。這一措施是一個(gè)重大的進(jìn)步，它打破了城鄉(xiāng)人口界限分明的局面。3.農(nóng)村社會(huì)保障方案社會(huì)保障旨在覆蓋存在著明顯差異的不同人群。中國(guó)的社會(huì)保障制度不是局限在城市，就是局限在農(nóng)村，沒(méi)有一個(gè)是覆蓋所有人群的。進(jìn)一步說(shuō)，農(nóng)村和城市是用戶口來(lái)界定的，正如上面指出的，戶口只能由行政部門進(jìn)行改動(dòng)。這樣一來(lái)，在城市里工作和生活了很長(zhǎng)時(shí)間的人也許仍被當(dāng)作“農(nóng)村的”而被排除在城市人所享受的社會(huì)保障之外。從社會(huì)保障的觀點(diǎn)來(lái)看，人群的劃分遵循兩條線索：第一是城市和鄉(xiāng)村；第二是城市里的固定居民和外來(lái)人口。這種劃分方式在一些省份和城市正在消失，原因是地方政府放寬了對(duì)外來(lái)人口的限制，并允許農(nóng)村人口自由流動(dòng)。但是這些限制的徹底消失卻需要一段時(shí)間。大體上，城里人能從綜合性的社會(huì)保險(xiǎn)中受益，包括養(yǎng)老金、工傷補(bǔ)償、婦女福利、健康和失業(yè)補(bǔ)貼。他們還能得到保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)金。保障最低生活標(biāo)準(zhǔn)的救濟(jì)金隸屬于一種社會(huì)救濟(jì)體系，它為那些人均收入低于當(dāng)?shù)刎毨Ь€的人提供現(xiàn)金補(bǔ)貼。與此形成鮮明對(duì)照的是農(nóng)村社會(huì)保障措施稀少，農(nóng)村的社會(huì)勞動(dòng)力沒(méi)有社會(huì)保險(xiǎn)，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的工人也沒(méi)有保險(xiǎn)。2003年，中央政府重建了農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)體系并且一直在推進(jìn)這一體系。農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度為每一個(gè)參保者提供一份補(bǔ)貼。在許多情況下，這種制度之所以能夠發(fā)展，是因?yàn)榈胤胶椭醒胝难a(bǔ)貼。目前，這部分補(bǔ)貼是個(gè)人出資的兩倍。這一制度取得了重大進(jìn)展，參保率超過(guò)了農(nóng)村人口的20%。回過(guò)頭來(lái)看社會(huì)救助體系，它們比社會(huì)保險(xiǎn)體系的規(guī)模要大得多。就開(kāi)支和救助數(shù)量而言，自然災(zāi)害救濟(jì)金是最大的一部分。中國(guó)是世界上發(fā)生自然災(zāi)害最多的國(guó)家之一。這一體系的顯著特征是所有資金都來(lái)自中央和省級(jí)政府。賑災(zāi)的一個(gè)成果是解決了存在于社會(huì)福利層面的諸多難題。因?yàn)橹辽儆胁糠仲c災(zāi)資金來(lái)自地方財(cái)政，無(wú)形中拓寬了社會(huì)保障資金的來(lái)源渠道?，F(xiàn)存的社會(huì)救助制度分為三類：(1)三種扶貧制度：五保戶制度、特困戶救助制度和新出臺(tái)的農(nóng)村合作醫(yī)療制度；(2)兩個(gè)專門體制：醫(yī)療保健和基礎(chǔ)教育救助體制；(3)多途徑的針對(duì)特定貧困縣的發(fā)展和消除貧困計(jì)劃。其中，三種扶貧制度有部分的重疊，農(nóng)村合作醫(yī)療制度的覆蓋范圍是最寬的，盡管它只在11個(gè)省份實(shí)行，并且仍處于起步階段?？紤]到農(nóng)村合作醫(yī)療制度的目標(biāo)是服務(wù)于人均收入在當(dāng)?shù)刎毨Ь€以下的所有家庭，所以它能取代另外兩個(gè)體制。五保戶方案受益者的數(shù)量自2000年已穩(wěn)步下降，隨著農(nóng)村合作醫(yī)療制度的深入人心和擴(kuò)展，這種體制將被取消，城市地區(qū)已經(jīng)這么做了。特困家庭救助制度在社會(huì)安全網(wǎng)絡(luò)中的作用是縮小收入差距，它同樣會(huì)隨之消失。由于醫(yī)療保健方面的不平等現(xiàn)象愈演愈烈，以及20年前提出的徹底實(shí)現(xiàn)九年制義務(wù)教育的目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)，這兩個(gè)體制受到了國(guó)內(nèi)和國(guó)際的高度關(guān)注。教育補(bǔ)貼是由中央倡導(dǎo)并且大部分由中央出資的，因此沒(méi)有遇到與地方集資相關(guān)的難題。與教育補(bǔ)貼相比，醫(yī)療救助金在大多數(shù)情況下，要么部分要么全部由下一級(jí)政府集資。各級(jí)政府財(cái)政狀況的變化很大，因此醫(yī)療救助制度的真正完善尚需時(shí)日，即使真正完善了，補(bǔ)貼的水平也會(huì)隨地方財(cái)政狀況的變化而變化。四、結(jié)論作為推論性的結(jié)論，本部分討論下述問(wèn)題：(1)改革農(nóng)村社會(huì)保障體系的優(yōu)先選擇：(2)消除城鄉(xiāng)分化；(3)集中與分權(quán)管理方式的對(duì)比。1.改革農(nóng)村社會(huì)保障體系的優(yōu)先選擇農(nóng)村地區(qū)的當(dāng)務(wù)之急是下面兩件事。第一要?jiǎng)?wù)是把農(nóng)村合作醫(yī)療發(fā)展為覆蓋整個(gè)農(nóng)村的、由國(guó)家框架支持的、像城市的合作醫(yī)療一樣的體系。第二是建立醫(yī)療保健的制度和籌資體系以拓寬基礎(chǔ)保健的途徑。農(nóng)村合作醫(yī)療的發(fā)展有助于消除由于具體的體系目標(biāo)過(guò)于狹隘造成的盲點(diǎn)，例如，五保戶體制和困難戶救助體制造成的盲點(diǎn)。邊遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)村合作醫(yī)療為建立一個(gè)社會(huì)救助體系提供了可能，在目前的社會(huì)保障體系下，形成一個(gè)統(tǒng)一的體系不僅是公平合理的，而且避免了在現(xiàn)行社會(huì)保障制度下由勞動(dòng)力流動(dòng)造成的異常情況。就醫(yī)療保健體系而言，中國(guó)面臨兩難困境。在20世紀(jì)70年代，為了使廣大農(nóng)村地區(qū)的人口享受醫(yī)療保健，該體系作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模型建立起來(lái)了?？墒乾F(xiàn)在，它成了不平等的極端表現(xiàn)，不光世界衛(wèi)生組織和國(guó)際觀察家這么認(rèn)為，就連中國(guó)國(guó)內(nèi)的刊物和官員也這么認(rèn)為。作為對(duì)2003年“非典”危機(jī)的回應(yīng)，政府已經(jīng)增加了醫(yī)療保健方面的開(kāi)支。然而，在政府支付的醫(yī)療保健費(fèi)所占比重不斷下降的情況下，政府支付的醫(yī)保費(fèi)的增加量仍十分不足。因此，從解決人口老齡化問(wèn)題的方法來(lái)看，中國(guó)必須發(fā)展覆蓋大多數(shù)人口的養(yǎng)老金體系。覆蓋農(nóng)村人口的養(yǎng)老金體系是這個(gè)體系的必要組成部分。2.消除城鄉(xiāng)分化能夠縮小城鄉(xiāng)差距的漸進(jìn)性步驟有三個(gè)。第一是逐漸把長(zhǎng)期在一個(gè)城市里生活和工作的農(nóng)村流動(dòng)人口納入到社會(huì)保險(xiǎn)網(wǎng)絡(luò)中來(lái)。廣東和上海率先采取了此類行動(dòng)，其他省份和城市—隨后也把社會(huì)保險(xiǎn)擴(kuò)展到了長(zhǎng)期居住的流動(dòng)人口。第二是允許和鼓勵(lì)那些社會(huì)保險(xiǎn)體系運(yùn)行良好的省份和城市在行政指導(dǎo)下把這一體系擴(kuò)展到農(nóng)村。上海一直都在貫徹有步驟地實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)體系內(nèi)在一致的方針。第三是把社會(huì)保險(xiǎn)的范圍擴(kuò)展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雇員，尤其是大型鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的雇員，從而完善農(nóng)村的社會(huì)保險(xiǎn)體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的醫(yī)療保健、養(yǎng)老金和城市的社會(huì)保險(xiǎn)并軌。為了把社會(huì)保險(xiǎn)推廣到流動(dòng)人口，現(xiàn)實(shí)可行的選擇必須考慮兩個(gè)方面的情況：(1)對(duì)城鄉(xiāng)人口遷移的限制雖然已經(jīng)相當(dāng)寬松，但仍會(huì)持續(xù)一段時(shí)間，大城市尤其如此；(2)城市和鄉(xiāng)村的社會(huì)保障體系可能