風(fēng)景區(qū)管理培訓(xùn)ppt課件版 國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃編制審查與實(shí)施監(jiān)督-內(nèi)蒙培訓(xùn)（去名稱版）

風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃

編制審查與實(shí)施監(jiān)督李振鵬2017年5月主要內(nèi)容風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)概況總體規(guī)劃改革與新的編制要求總體規(guī)劃審查審批總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督違規(guī)案例一、風(fēng)景名勝區(qū)事業(yè)概況（一）發(fā)展規(guī)模截至目前，國家級風(fēng)景名勝區(qū)九批244處省級風(fēng)景名勝區(qū)807處兩者總面積約21.4萬平方公里，占我國陸地總面積的2.23％。（二）分布遍及除上海和港澳臺之外的所有省份；基本覆蓋了我國各類地理區(qū)域；基本囊括了我國主要的名山大川。（三）作用1、保護(hù)珍貴的自然遺產(chǎn)最珍貴的地質(zhì)遺跡、最典型的地貌類型和最美的自然景觀；生物多樣性保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。

2、傳承獨(dú)特的文化遺產(chǎn)涵蓋大量文化遺產(chǎn)，分布著400多處國保、500余處省保以及名鎮(zhèn)名村等文物古跡，還有非物質(zhì)文化遺產(chǎn)200余項(xiàng)；整體保護(hù)傳統(tǒng)文化和宗教活動場所所處的自然人文環(huán)境，使傳統(tǒng)文化成為活的可傳承的文化，實(shí)現(xiàn)文化與自然的和諧統(tǒng)一。3、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展拉動旅游業(yè)：“十一五”期間，國家級風(fēng)景名勝區(qū)接待游客21.4億人次?！笆濉逼陂g，36.3億人次，其中，2012年6.76億人次，2013年7.32億人次，2014年7.76億人次，2015年8.41億，分別占當(dāng)年國內(nèi)游客總數(shù)的22.5%、22.8%、20.7%、20.3%。促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展：

通過促進(jìn)居民就業(yè)、拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)等方式，改善了民生，促進(jìn)社會和諧與地方發(fā)展。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2015年國家級風(fēng)景名勝區(qū)為40萬人提供就業(yè)機(jī)會。推動貧困地區(qū)走特色城鎮(zhèn)化道路：張家界、九寨溝等。提升公眾素質(zhì)和意識：精神文化、民族凝聚力、國家認(rèn)同、生態(tài)文明、環(huán)境教育、科普教育。（四）地位依法設(shè)立的自然文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)域，不同于一般意義的旅游景區(qū)；具有保護(hù)與游憩雙重功能，又區(qū)別于自然保護(hù)區(qū)。旅游發(fā)展和公眾休閑度假的主要載體，生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的重要載體。我國世界遺產(chǎn)地的主要來源.現(xiàn)有世界遺產(chǎn)地50處中，30處分布在國家級風(fēng)景名勝區(qū)40處、省級風(fēng)景名勝區(qū)9處。二、總體規(guī)劃改革與

新的編制要求（一）風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)及規(guī)劃定位風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)：定義、功能、目的。具有觀賞、文化或者科學(xué)價(jià)值，自然景觀、人文景觀比較集中，環(huán)境優(yōu)美，可供人們游覽或者進(jìn)行科學(xué)、文化活動的區(qū)域設(shè)立風(fēng)景名勝區(qū)，應(yīng)當(dāng)有利于保護(hù)和合理利用風(fēng)景名勝資源。規(guī)劃定位：服從服務(wù)于風(fēng)景名勝區(qū)的定位、功能和目的。《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》：城鄉(xiāng)規(guī)劃的特殊類型?！讹L(fēng)景名勝區(qū)條例》：統(tǒng)籌風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用、管理、發(fā)展。保護(hù)和利用相結(jié)合的規(guī)劃：堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、開發(fā)服從保護(hù)的原則，突出風(fēng)景名勝資源的自然特性、文化內(nèi)涵和地方特色；具有建設(shè)指導(dǎo)性的空間規(guī)劃和用途管制規(guī)劃。以資源保護(hù)和用途管制為核心，適度進(jìn)行旅游利用安排?？梢栽诔鞘?、鎮(zhèn)、村莊范圍之外，安排建設(shè)用地?？傄?guī)突出嚴(yán)格保護(hù)；詳規(guī)側(cè)重永續(xù)利用。規(guī)劃作用：提升風(fēng)景名勝區(qū)治理能力的主要抓手，發(fā)揮風(fēng)景名勝區(qū)功能作用的依據(jù)。風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、利用、統(tǒng)一管理和發(fā)展的基本依據(jù)。景區(qū)內(nèi)進(jìn)行建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)以及縣級以上地方人民政府住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門不得違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃審批各類建設(shè)活動。風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃未經(jīng)批準(zhǔn)的，不得進(jìn)行建設(shè)活動；不同區(qū)域不同建設(shè)管控強(qiáng)度要求；不同類型的建設(shè)活動，分類對待。（二）當(dāng)前總體規(guī)劃編制存在的問題“編審用管”脫節(jié)、不一致；三級保護(hù)分區(qū)劃分不合理、不科學(xué)；現(xiàn)狀調(diào)查分析不深入；基礎(chǔ)性研究薄弱；重點(diǎn)不突出，針對性不強(qiáng)；總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃區(qū)分不夠，控制、引導(dǎo)性的要求不具體，控制指標(biāo)不完善，對一些具體安排卻過全過細(xì)。成果質(zhì)量參差不齊，在體例、格式等方面規(guī)范性不夠強(qiáng)，增加了規(guī)劃審查審批和實(shí)施管理的難度。（三）總體規(guī)劃改進(jìn)思路1、遵循原則依法行政突出重點(diǎn)優(yōu)化流程提升效率加強(qiáng)監(jiān)管2、改進(jìn)措施突出重點(diǎn)內(nèi)容《條例》規(guī)定的資源保護(hù)措施、開發(fā)利用強(qiáng)度、重大建設(shè)項(xiàng)目布局、禁止開發(fā)和限制開發(fā)的范圍、游客容量、建設(shè)行為引導(dǎo)控制和景觀風(fēng)貌管控等強(qiáng)制性內(nèi)容和相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)等重大事項(xiàng)強(qiáng)化總體規(guī)劃的引導(dǎo)和控制作用。其他具體建設(shè)安排等一般性內(nèi)容納入詳細(xì)規(guī)劃，突出詳細(xì)規(guī)劃可操作性，以便于管控具體建設(shè)活動。規(guī)范成果形式報(bào)國務(wù)院審批的總體規(guī)劃成果包括規(guī)劃文本、規(guī)劃圖紙、規(guī)劃說明書。文本直接表述規(guī)劃結(jié)論，以條文形式書寫，一般包括七章二十條。圖紙以地圖準(zhǔn)確表達(dá)文本結(jié)論的空間位置、關(guān)系和規(guī)劃要求。規(guī)劃文本和規(guī)劃圖紙具有同等法定效力。說明書對文本結(jié)論作必要的分析、論證和說明。三部分內(nèi)容各有側(cè)重，相互補(bǔ)充。優(yōu)化審查程序加強(qiáng)部門間重大問題的前期溝通協(xié)調(diào)，加大對地方規(guī)劃修改工作的督導(dǎo)，提高審查效率。嚴(yán)格審查要求，對達(dá)不到規(guī)定深度要求或超修改時(shí)限遲遲不報(bào)的總體規(guī)劃，退回重新編制完善。加強(qiáng)實(shí)施監(jiān)管建立管理評估和監(jiān)督檢查制度對國家級風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行分級，實(shí)施針對性管理和指導(dǎo)。（四）總體規(guī)劃編制要求核心景區(qū)內(nèi)規(guī)劃禁止行為不得在核心景區(qū)內(nèi)規(guī)劃安排下列項(xiàng)目、設(shè)施或建筑物（一）索道、纜車、鐵路、水庫、高等級公路等重大建設(shè)工程項(xiàng)目；（二）賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院等住宿療養(yǎng)設(shè)施；（三）大型文化、體育和游樂設(shè)施；（四）其他與核心景區(qū)資源、生態(tài)和景觀保護(hù)無關(guān)的項(xiàng)目、設(shè)施或者建筑物。

重大問題專題論證編制國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，確需對經(jīng)審定的風(fēng)景名勝區(qū)范圍進(jìn)行較大調(diào)整或者安排索道等重大建設(shè)工程項(xiàng)目的，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行專題論證。規(guī)劃省級評審國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃編制完成后，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織專家進(jìn)行評審。評審專家應(yīng)當(dāng)包括3名以上國務(wù)院住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門的風(fēng)景園林專家委員會成員。做好規(guī)劃協(xié)調(diào)編制城市、鎮(zhèn)規(guī)劃，范圍與國家級風(fēng)景名勝區(qū)存在交叉或者重合的，應(yīng)當(dāng)將國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃中的保護(hù)要求納入城市、鎮(zhèn)規(guī)劃。編制鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃，范圍與國家級風(fēng)景名勝區(qū)存在交叉或者重合的，應(yīng)當(dāng)符合國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃。外圍保護(hù)地帶內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展，應(yīng)當(dāng)與風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃的要求相協(xié)調(diào)。規(guī)劃草案公示

國家級風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃報(bào)送審批前，風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法將規(guī)劃草案予以公示；公示時(shí)間不得少于30日。1、文本章節(jié)調(diào)整修改后（7章）第一章總則 第二章保護(hù)規(guī)劃 第三章游賞規(guī)劃 第四章設(shè)施規(guī)劃 第五章居民點(diǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃第六章相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào) 第七章近期規(guī)劃實(shí)施重點(diǎn)修改前（18章）第一章總則 第二章范圍與性質(zhì) 第三章風(fēng)景名勝資源評價(jià) 第四章規(guī)劃目標(biāo)、容量與規(guī)模第五章功能結(jié)構(gòu)與空間布局第六章保護(hù)培育規(guī)劃 第七章風(fēng)景游賞規(guī)劃 第八章典型景觀規(guī)劃 第九章游覽設(shè)施規(guī)劃 第十章居民社會調(diào)控與經(jīng)濟(jì)發(fā)展引導(dǎo)規(guī)劃第十一章道路交通規(guī)劃第十二章基礎(chǔ)工程規(guī)劃第十三章安全防災(zāi)規(guī)劃第十四章城市發(fā)展協(xié)調(diào)規(guī)劃（涉及城市）第十五章土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃 第十六章規(guī)劃環(huán)境影響評價(jià)說明第十七章分期發(fā)展規(guī)劃 第十八章規(guī)劃實(shí)施保障措施（五）改進(jìn)前后的總體規(guī)劃文本和圖紙調(diào)整對比2、總體規(guī)劃圖紙調(diào)整修改后（11張）圖0-1區(qū)位關(guān)系圖圖0-2綜合現(xiàn)狀圖圖0-3規(guī)劃總圖圖1風(fēng)景名勝區(qū)和核心景區(qū)界線坐標(biāo)圖2-1分級保護(hù)規(guī)劃圖圖3-1游賞規(guī)劃圖圖4-1道路交通規(guī)劃圖圖4-2游覽設(shè)施規(guī)劃圖圖5-1居民點(diǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃圖圖6-1城市發(fā)展協(xié)調(diào)規(guī)劃圖圖6-2土地利用規(guī)劃圖修改前（20張）01區(qū)位關(guān)系圖02綜合現(xiàn)狀圖03土地利用現(xiàn)狀圖04現(xiàn)狀分析圖05風(fēng)景名勝區(qū)與核心景區(qū)范圍圖06風(fēng)景名勝資源評價(jià)圖07規(guī)劃總圖08規(guī)劃布局結(jié)構(gòu)圖09功能分區(qū)圖10保護(hù)培育規(guī)劃圖11風(fēng)景游賞規(guī)劃圖12典型景觀規(guī)劃圖13游覽設(shè)施規(guī)劃圖14道路交通規(guī)劃圖15居民社會調(diào)控規(guī)劃圖16基礎(chǔ)工程與安全防災(zāi)規(guī)劃圖17城市發(fā)展協(xié)調(diào)規(guī)劃圖18土地利用協(xié)調(diào)規(guī)劃圖19分期發(fā)展規(guī)劃圖20項(xiàng)目分布圖（六）改革后的總體規(guī)劃內(nèi)容內(nèi)容精簡章節(jié)合并、字?jǐn)?shù)縮減（正文一般控制在1萬字）

突出重點(diǎn)強(qiáng)化剛性要求，緊扣管控重點(diǎn)深度提高保護(hù)、游賞、設(shè)施內(nèi)容更加具體明確，重點(diǎn)建設(shè)區(qū)

域達(dá)到控規(guī)深度強(qiáng)化管控明確資源保護(hù)、利用強(qiáng)度、建設(shè)和景觀風(fēng)貌管控要

求，便于實(shí)施監(jiān)管區(qū)分詳規(guī)整體層面進(jìn)行控制和引導(dǎo)；詳細(xì)規(guī)劃細(xì)化安排和具

體落實(shí)總規(guī)，局部層面進(jìn)行規(guī)范和管控第一章總則第一條規(guī)劃目的明確規(guī)劃編制的目的和依據(jù)。第二條規(guī)劃范圍與面積明確風(fēng)景名勝區(qū)和核心景區(qū)的范圍和面積，界定風(fēng)景名勝區(qū)和核心景區(qū)的重要拐點(diǎn)坐標(biāo)。第三條風(fēng)景名勝區(qū)性質(zhì)與資源特色概括風(fēng)景名勝區(qū)的性質(zhì)定位；明確風(fēng)景名勝資源的類型、數(shù)量、特色和價(jià)值。第四條規(guī)劃期限明確規(guī)劃實(shí)施的起止年限，提出規(guī)劃分期。第二章保護(hù)規(guī)劃第五條資源分級保護(hù)三級保護(hù)分區(qū)，提出針對性的管控要求與規(guī)定。一級保護(hù)區(qū)：核心景區(qū)—嚴(yán)格禁止建設(shè)范圍；宜大則大，宜小則小，二級保護(hù)區(qū)：嚴(yán)格限制建設(shè)范圍，一級區(qū)的緩沖區(qū)，不宜過大；三級保護(hù)區(qū)：控制建設(shè)范圍，二級區(qū)外圍的協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)，適當(dāng)擴(kuò)大。分區(qū)依據(jù)：資源評價(jià)結(jié)論。分區(qū)方法：圈層式。分區(qū)名稱定位管控要求一級保護(hù)區(qū)核心景區(qū)嚴(yán)格禁止建設(shè)范圍僅限必要的資源保護(hù)、游步道、觀景休憩、游客安全和生態(tài)廁所設(shè)施；嚴(yán)禁機(jī)動交通進(jìn)入；不得安排旅宿床位。二級保護(hù)區(qū)嚴(yán)格限制建設(shè)范圍嚴(yán)格限制與風(fēng)景游賞無關(guān)的建設(shè)；限制機(jī)動交通進(jìn)入；嚴(yán)控旅宿床位和接待設(shè)施。三級保護(hù)區(qū)限制建設(shè)范圍通過詳細(xì)規(guī)劃，有序控制各項(xiàng)建設(shè)，協(xié)調(diào)居民社會活動、與景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)、可適度安排特色主題游覽、休閑度假、健康療養(yǎng)等服務(wù)設(shè)施；調(diào)控機(jī)動交通。第六條資源分類保護(hù)提出風(fēng)景名勝區(qū)重要資源本體（野生動物、森林植被、自然水體、地質(zhì)遺跡、文物古跡、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等）的專項(xiàng)保護(hù)措施。第七條

建設(shè)控制管理提出各級保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)施建設(shè)的禁止、限制和適宜清單。第八條生態(tài)環(huán)境保護(hù)提出各級保護(hù)區(qū)大氣、水、噪聲、植被覆蓋率等方面的指標(biāo)要求。第三章游賞規(guī)劃第九條游客容量提出風(fēng)景名勝區(qū)的日游客容量、日極限游客容量及重要景區(qū)景點(diǎn)的日游客容量、日極限容量。第十條特色景觀與展示提出風(fēng)景名勝區(qū)特色景觀類型、解說展示主題和設(shè)施等要求。第十一條景區(qū)規(guī)劃提出風(fēng)景名勝區(qū)的景區(qū)劃分，明確各個(gè)景區(qū)的游覽區(qū)域、景觀特色與營造、游覽主題與活動等。第四章設(shè)施規(guī)劃第十二條道路交通規(guī)劃明確風(fēng)景名勝區(qū)對外交通聯(lián)系和組織；提出風(fēng)景名勝區(qū)主要出入口的總體布局、設(shè)施配置、景觀風(fēng)貌及控制指標(biāo)或要求；提出內(nèi)部游覽道路與交通設(shè)施的布局、分級、控制指標(biāo)或要求。第十三條游覽設(shè)施規(guī)劃提出游覽設(shè)施及其用地的布局、規(guī)模、位置、配置及控制指標(biāo)或要求。明確風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)旅宿床位的控制數(shù)量。規(guī)劃游覽服務(wù)基地或游覽設(shè)施相對集中區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)提出建設(shè)用地規(guī)模、建筑面積控制規(guī)模、建筑風(fēng)貌、體量、色彩、高度等控制指標(biāo)或要求。第十四條基礎(chǔ)工程規(guī)劃確定給排水、環(huán)衛(wèi)、電力電訊、綜合防災(zāi)（防火、抗震、防洪、地質(zhì)災(zāi)害、游客安全）等設(shè)施的布局、配置、控制指標(biāo)或要求。第五章居民點(diǎn)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)劃第十五條

居民點(diǎn)調(diào)控類型提出各類居民點(diǎn)調(diào)控建議，明確居民點(diǎn)建設(shè)風(fēng)貌、用地規(guī)模等相關(guān)建設(shè)控制要求；提出居民人口調(diào)控規(guī)模的建議。第十六條居民點(diǎn)調(diào)控措施提出核心景區(qū)和其他景區(qū)村鎮(zhèn)建設(shè)和人口疏解的調(diào)控措施，明確依法維護(hù)居民合法權(quán)益的要求，提出居民點(diǎn)疏解后用地的性質(zhì)和用途。第六章相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)第十七條城市規(guī)劃協(xié)調(diào)（含外圍區(qū)域保護(hù)協(xié)調(diào)）涉及城市規(guī)劃區(qū)域的，應(yīng)當(dāng)提出與城市規(guī)劃協(xié)調(diào)的內(nèi)容和措施；風(fēng)景名勝區(qū)外圍區(qū)域具有重要影響的，應(yīng)當(dāng)明確劃定的外圍保護(hù)地帶范圍，并提出相應(yīng)保護(hù)控制與協(xié)調(diào)發(fā)展的要求和措施。第十八條土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)表述與土地利用規(guī)劃協(xié)調(diào)的內(nèi)容和措施，列出土地利用平衡表。第十九條其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃或管理規(guī)定協(xié)調(diào)提出與生態(tài)環(huán)境（含規(guī)劃環(huán)評）、水資源、林地與自然保護(hù)區(qū)、文物、宗教、旅游等相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)的內(nèi)容和措施。第七章近期規(guī)劃實(shí)施第二十條近期實(shí)施重點(diǎn)提出近期規(guī)劃實(shí)施重要方面、內(nèi)容和具體安排；明確近期需要編制詳細(xì)規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域或地段；提出詳細(xì)規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)遵從的重要控制指標(biāo)或要求。編好規(guī)劃的幾點(diǎn)建議1、認(rèn)清作用：總規(guī)與詳規(guī)區(qū)分、圍繞功能定位、找準(zhǔn)發(fā)展目標(biāo)、解決現(xiàn)實(shí)問題；2、協(xié)調(diào)關(guān)系：變與不變，保護(hù)與利用、需求與可能、近期與長遠(yuǎn)、景區(qū)與地方、游客與居民；3、強(qiáng)化支撐：現(xiàn)狀調(diào)查要準(zhǔn)；問題分析要透；專題研究要深；4、務(wù)實(shí)好用；針對性強(qiáng)，可操作、可督查，剛性約束要明，引導(dǎo)措施要實(shí)。三、總體規(guī)劃審查審批（一）規(guī)劃審批性質(zhì)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定：國家級風(fēng)景名勝區(qū)的總體規(guī)劃，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審查后，報(bào)國務(wù)院審批。詳細(xì)規(guī)劃由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部審批。省級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃報(bào)省政府審批，詳細(xì)規(guī)劃報(bào)省級主管部門審批?！秶鴦?wù)院關(guān)于取消非行政許可審批事項(xiàng)的決定》，總體規(guī)劃審批和詳細(xì)規(guī)劃審批全部轉(zhuǎn)為政府內(nèi)部審批事項(xiàng)。（二）規(guī)劃審查程序材料初審專家技術(shù)審查征求部門意見指導(dǎo)地方修改及反饋召開部際會議審查上報(bào)國務(wù)院審批（三）規(guī)劃審查重點(diǎn)內(nèi)容1、強(qiáng)制性內(nèi)容審查風(fēng)景名勝區(qū)范圍；核心景區(qū)范圍；分級保護(hù)區(qū)范圍及保護(hù)規(guī)定；游客容量；旅游床位規(guī)模；建設(shè)用地位置、規(guī)模和控制。（1）范圍界定規(guī)劃范圍面積與設(shè)立范圍面積（或者上版規(guī)劃的范圍面積）是否一致；范圍劃定與面積調(diào)整是否科學(xué)、合理；劃定的核心景區(qū)范圍面積是否合理。

（2）規(guī)模與控制指標(biāo)的確定游客容量、旅游床位規(guī)模、建設(shè)用地規(guī)模、人口（居民人口、服務(wù)人口）與接待規(guī)模等的確定是否合理，是否符合風(fēng)景名勝區(qū)發(fā)展實(shí)際。（3）保護(hù)控制性規(guī)定規(guī)劃確定的分級保護(hù)范圍面積以及相應(yīng)的保護(hù)規(guī)定、要求和措施是否嚴(yán)格執(zhí)行了《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃規(guī)范》、《國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃大綱和編制要求》以及其他法律法規(guī)規(guī)定和要求，是否具有針對性；分級保護(hù)區(qū)與核心景區(qū)的協(xié)調(diào)。（4）游覽服務(wù)設(shè)施與開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的安排游覽服務(wù)設(shè)施與各類開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目，特別是重大建設(shè)項(xiàng)目的安排、選址以及規(guī)劃設(shè)計(jì)條件，是否必要、科學(xué)、合理，是否與風(fēng)景名勝區(qū)的發(fā)展規(guī)模相匹配，是否對資源與環(huán)境具有較大的負(fù)面影響，是否與周邊環(huán)境相協(xié)調(diào)，是否圖文一致；是否存在房地產(chǎn)開發(fā)、水電開發(fā)、風(fēng)電開發(fā)、索道、高等級公路、鐵路、高爾夫球場及高耗能、高污染和產(chǎn)能過剩項(xiàng)目等嚴(yán)格控制或者禁止建設(shè)的項(xiàng)目。（5）用地調(diào)整重要用地調(diào)整：退耕還林、農(nóng)業(yè)用地調(diào)整為建設(shè)用地、居民點(diǎn)搬遷等；是否必要、合理、可行，是否符合國家有關(guān)土地利用的規(guī)劃與方針政策。2、其他重要內(nèi)容審查現(xiàn)狀分析與資源調(diào)查評價(jià)是否深入系統(tǒng)；性質(zhì)表述是否準(zhǔn)確客觀；規(guī)劃目標(biāo)是否切合實(shí)際，具有針對性，便于執(zhí)行和評估；功能結(jié)構(gòu)和空間布局是否科學(xué)合理（點(diǎn)線面、區(qū)內(nèi)外，各項(xiàng)功能）；居民社會調(diào)控是否合理可行；規(guī)劃協(xié)調(diào)是否充分，是否與國家現(xiàn)行法律法規(guī)和方針政策的要求一致、協(xié)調(diào)，做好國土、環(huán)保、文物、宗教、林業(yè)、旅游等相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)；圖紙數(shù)量是否足夠，圖文是否一致，圖紙要素是否清晰、豐富；省級專家論證意見采納情況。3、成果的規(guī)范性審查（1）上報(bào)規(guī)劃文件的完整性文本、圖紙、說明書、基礎(chǔ)資料匯編及電子文本遙感影像數(shù)據(jù)資料專家論證意見省級相關(guān)部門意見相關(guān)權(quán)益人意見公眾意見（2）規(guī)劃內(nèi)容的規(guī)范性、準(zhǔn)確性和一致性基本內(nèi)容和格式是否符合規(guī)定與規(guī)范要求。如：內(nèi)容是否全面，章節(jié)安排是否規(guī)范，版式是否規(guī)范（A4版），文本與圖紙是否一致，圖紙類型數(shù)量是否足夠，圖紙要素是否齊全、清晰、準(zhǔn)確等；文字表述是否通順、嚴(yán)謹(jǐn)，是否存在語法錯(cuò)誤，是否有錯(cuò)別字或漏字、是否有標(biāo)點(diǎn)符號使用不規(guī)范等問題；規(guī)劃文件，特別是基礎(chǔ)資料匯編中采用的數(shù)據(jù)是否為最新數(shù)據(jù)，是否符合實(shí)際，是否有助于準(zhǔn)確推斷發(fā)展趨勢。（四）規(guī)劃審查常見問題分析1、對風(fēng)景名勝區(qū)及其總體規(guī)劃屬性的認(rèn)識不充分

（1）問題：不以資源保護(hù)為核心，不注重對資源本體及其價(jià)值的研究，重開發(fā)、重旅游、重設(shè)施建設(shè)；要求：正確認(rèn)識風(fēng)景名勝區(qū)及其總體規(guī)劃的法定性、政策性、強(qiáng)制性、保護(hù)性，圍繞風(fēng)景名勝資源及其價(jià)值的保護(hù)與展示進(jìn)行規(guī)劃構(gòu)思。認(rèn)識規(guī)劃屬性，緊扣編制原則，做到規(guī)劃統(tǒng)一性與獨(dú)特性的有機(jī)結(jié)合。規(guī)劃編制應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、開發(fā)服從保護(hù)的原則，突出風(fēng)景名勝資源的自然特性、文化內(nèi)涵和地方特色。

（2）問題：不突出國家級風(fēng)景名勝區(qū)形象、標(biāo)志、地位和作用的宣傳展示；5A級景區(qū)、旅游度假區(qū)的用語頻繁使用，有的還作為規(guī)劃目標(biāo)；要求：強(qiáng)化風(fēng)景名勝區(qū)的法定地位，提高政策性要求，規(guī)范使用其他名稱。

規(guī)劃封面和圖紙必須使用國家級風(fēng)景名勝區(qū)徽志，規(guī)劃中必須明確主要入口和游客中心國家級風(fēng)景名勝區(qū)徽志設(shè)置和展示要求。

2、重大內(nèi)容確定不嚴(yán)謹(jǐn)

（1）問題：隨意調(diào)整風(fēng)景名勝區(qū)范圍。大部分大幅縮減，少量大幅增加；

要求：風(fēng)景名勝區(qū)范圍應(yīng)當(dāng)與風(fēng)景名勝區(qū)設(shè)立及規(guī)劃審批范圍保持基本一致；確需調(diào)整的，專題研究論證，論證報(bào)告納入說明書。

（2）問題：劃定的核心景區(qū)面積過小、范圍過于分散，難以起到保護(hù)最珍貴自然景觀、人文景觀資源的作用；

要求：核心景區(qū)范圍劃定的原則要明確，應(yīng)當(dāng)包括資源最集中、價(jià)值最高、最需要嚴(yán)格保護(hù)的區(qū)域。

（3）問題：規(guī)劃確定的索道等重大項(xiàng)目不充分研究論證；有的索道不列入道路交通專項(xiàng)，給審查造成難度；要求：重大項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)充分研究論證可行后，再納入規(guī)劃。論證材料要納入規(guī)劃說明書。

（4）問題：游客容量、旅游床位、建設(shè)用地規(guī)模、居民人口規(guī)模等指標(biāo)確定不科學(xué)，不便于執(zhí)行；要求：要綜合考慮資源、環(huán)境、設(shè)施承載力，平日旅游與假日旅游，區(qū)內(nèi)區(qū)外的關(guān)系等因素進(jìn)行確定；

游客容量考慮平日和假日的差異；旅游床位、建設(shè)用地規(guī)模要盤活存量，嚴(yán)控新增，做到定位置，定數(shù)量；居民人口要考慮正常增長變化，嚴(yán)控不合理新增。3、針對性不強(qiáng)

（1）問題：回避或者不談當(dāng)前保護(hù)管理突出問題；有的泛泛而談，調(diào)研和分析不深入；

要求：規(guī)劃應(yīng)當(dāng)以問題為導(dǎo)向，著力解決突出問題，提出針對性的解決措施，更好地服務(wù)風(fēng)景名勝區(qū)保護(hù)、利用、建設(shè)與發(fā)展。

（2）問題：規(guī)劃措施針對性、操作性不強(qiáng)，各個(gè)風(fēng)景名勝區(qū)都適用，甚至簡單抄襲規(guī)范表述。

要求：區(qū)分共性問題和個(gè)性問題，重點(diǎn)問題和一般問題，提出不同解決方法。突出問題要專題研究，超出規(guī)劃編制單位業(yè)務(wù)能力的要多學(xué)科合作。世界遺產(chǎn)地風(fēng)景名勝區(qū)要符合世界遺產(chǎn)公約要求，統(tǒng)籌世界遺產(chǎn)保護(hù)管理規(guī)劃；涉及國家級自然保護(hù)區(qū)的，要銜接其特殊規(guī)定和要求。

（3）問題：不考慮詳細(xì)規(guī)劃編制，或者說難以指導(dǎo)詳細(xì)規(guī)劃編制。

要求：規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段?？傮w規(guī)劃應(yīng)當(dāng)對下一步需要編制詳細(xì)規(guī)劃的重點(diǎn)區(qū)域提出建議，提出詳細(xì)規(guī)劃編制的總體原則、基本要求，甚至總體控制指標(biāo)等。

（4）問題：村民搬遷缺乏深入分析研究，有的只提搬遷，不說搬遷到那里；有的拆少建多，甚至有的房地產(chǎn)進(jìn)入；要求：維護(hù)村民利益為出發(fā)點(diǎn)，盡可能不搬遷，搬遷、控制與引導(dǎo)相結(jié)合，以控制為主。確需搬遷的，要會同地方深入研究搬遷的方向，搬遷后土地和建筑的使用等，保障合法權(quán)益，爭取群眾意見，體現(xiàn)公益屬性。

4、規(guī)劃修編缺乏評估問題：上版規(guī)劃實(shí)施情況評估過于簡單，難以判斷本版規(guī)劃編制的特點(diǎn)和優(yōu)勢。要求：規(guī)劃到期前2年，應(yīng)當(dāng)對實(shí)施情況進(jìn)行評估，評估上版規(guī)劃實(shí)施成效、存在問題，明確擬解決的重點(diǎn)問題及主要對策措施，為修編提供支撐。5、規(guī)劃成果質(zhì)量不高，規(guī)范性較差數(shù)字不準(zhǔn)確；表述不清晰、不嚴(yán)謹(jǐn)、不規(guī)范；錯(cuò)別字較多；標(biāo)點(diǎn)符號使用錯(cuò)誤；格式不統(tǒng)一；基礎(chǔ)資料更新不及時(shí)；圖文不一致：一些索道等重大項(xiàng)目都存在此類問題；圖紙有，文本沒有體現(xiàn)；或者是，文本有，圖紙沒有標(biāo)注；有的以體育公園為名，為地方建設(shè)高爾夫等設(shè)施提供依據(jù)；有的甚至把違規(guī)高爾夫球場作為重要景點(diǎn)。6、前期協(xié)調(diào)和征求意見不充分，后期審查難度大不征求相關(guān)權(quán)益人意見不公示征求公眾意見相關(guān)部門缺乏書面意見有群眾來信反映征求意見不充分7、省級專家審查意見修改不充分審查發(fā)現(xiàn)，很多總體規(guī)劃在省級專家審查時(shí)就提出了很好的修改意見和建議，但是修改不深入，甚至沒有修改，就直接上報(bào)。究其原因：規(guī)劃編制單位重視程度不夠，省級主管部門和風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)把關(guān)不嚴(yán)。后期審查要求更高，修改難度更大，編制單位和管理機(jī)構(gòu)要有充分思想準(zhǔn)備和協(xié)商對策。要提供修改說明，不能采納的，要說明理由。四、總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督（一）督查手段規(guī)劃實(shí)施年度報(bào)告；規(guī)劃組織編制機(jī)關(guān)每3年組織專家對規(guī)劃實(shí)施情況進(jìn)行評估；遙感動態(tài)監(jiān)測核查；定期監(jiān)督檢查；媒體和公眾舉報(bào)。總體規(guī)劃邊界核心景區(qū)邊界監(jiān)測變化圖斑（二）總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督重點(diǎn)1、管控界限風(fēng)景名勝區(qū)范圍：管理紅線、生態(tài)紅線，區(qū)內(nèi)區(qū)外不同管控要求；核心景區(qū)范圍：保護(hù)底線、管理高壓線，不得進(jìn)行任何與資源保護(hù)無關(guān)的建設(shè)活動；外圍保護(hù)地帶：外圍防線、風(fēng)貌協(xié)調(diào)區(qū)域，不得建設(shè)威脅風(fēng)景名勝資源真實(shí)性和完整性的項(xiàng)目和設(shè)施。2、分級控制要求不同級別保護(hù)區(qū)域的保護(hù)和利用強(qiáng)度不同。一級保護(hù)區(qū)：禁止建設(shè)，僅限小范圍的游覽參觀、可安排必要的游步道和安全設(shè)施、嚴(yán)禁機(jī)動交通進(jìn)入、不得安排旅宿床位；區(qū)內(nèi)不得安排重大建設(shè)項(xiàng)目。二級保護(hù)區(qū)：限制建設(shè)，可供游客較大范圍的游覽參觀、限制與風(fēng)景游賞無關(guān)的建設(shè)、限制機(jī)動交通進(jìn)入，嚴(yán)控旅宿床位和接待設(shè)施；區(qū)內(nèi)除總體規(guī)劃確定以外的重大建設(shè)項(xiàng)目不得安排。三級保護(hù)區(qū)：控制建設(shè)，通過詳細(xì)規(guī)劃，有序控制各項(xiàng)建設(shè)、與景觀環(huán)境相協(xié)調(diào)、可適度安排旅宿床位和接待設(shè)施、調(diào)控機(jī)動交通；外圍保護(hù)地帶：協(xié)調(diào)發(fā)展，不得安排有污染的產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目和設(shè)施，協(xié)調(diào)與控制景觀風(fēng)貌，實(shí)現(xiàn)城景有機(jī)協(xié)調(diào)，避免侵占景區(qū)土地和風(fēng)景名勝區(qū)的孤島化。3、重要管控指標(biāo)建設(shè)用地的位置、規(guī)模和建設(shè)控制要求；建設(shè)項(xiàng)目的選址、規(guī)模、高度、風(fēng)貌、色彩；旅游床位控制規(guī)模；游客容量。（三）監(jiān)督檢查重點(diǎn)方面風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督重點(diǎn)內(nèi)容執(zhí)行；《風(fēng)景名勝區(qū)條例》規(guī)定禁止事項(xiàng)；風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的審核事項(xiàng)：建設(shè)活動審核、其他人為活動審核；風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃與城市規(guī)劃的實(shí)施協(xié)調(diào)；城鄉(xiāng)規(guī)劃許可符合風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃情況。1、風(fēng)景名勝區(qū)禁止事項(xiàng)4大類禁止事項(xiàng)：（1）開山、采石、開礦、開荒、修墳立碑等破壞景觀、植被和地形地貌的活動；（2）修建儲存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蝕性物品的設(shè)施；（3）在景物或者設(shè)施上刻劃、涂污；（4）亂扔垃圾。禁止違反規(guī)劃，設(shè)立各類開發(fā)區(qū)；禁止在核心景區(qū)內(nèi)建設(shè)賓館、招待所、培訓(xùn)中心、療養(yǎng)院以及與風(fēng)景名勝資源保護(hù)無關(guān)的其他建筑物（黨政機(jī)關(guān)禁止到21處風(fēng)景名勝區(qū)開會）。禁止建設(shè)高爾夫球場、進(jìn)行房地產(chǎn)或別墅開發(fā)、布局污染項(xiàng)目或企業(yè)、設(shè)立高檔私人會所等與風(fēng)景名勝區(qū)主體功能定位不一致的設(shè)施或項(xiàng)目（中辦國辦嚴(yán)禁在公共資源設(shè)私人會所規(guī)定

）。已經(jīng)設(shè)立或建設(shè)的，應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃，逐步遷出。2、風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)的前置審核事項(xiàng)法定職責(zé)：負(fù)責(zé)風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)、利用和統(tǒng)一管理工作，包括統(tǒng)一規(guī)劃和實(shí)施管理。建設(shè)活動審核

風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)從事禁止范圍以外的建設(shè)活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核后，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理審批手續(xù)。

在國家級風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)修建纜車、索道等重大建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)符合國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃，項(xiàng)目的選址方案應(yīng)當(dāng)報(bào)省級建設(shè)主管部門核準(zhǔn)。

核準(zhǔn)要求依據(jù)：經(jīng)批準(zhǔn)的風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃；核前：2名以上部專家參與審查論證；核后：及時(shí)報(bào)告住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。其他人為活動審核：在風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)進(jìn)行下列活動，應(yīng)當(dāng)經(jīng)風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)審核后，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定報(bào)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)：（一）設(shè)置、張貼商業(yè)廣告；（二）舉辦大型游樂等活動；（三）改變水資源、水環(huán)境自然狀態(tài)的活動；（四）其他影響生態(tài)和景觀的活動。3、城市、村鎮(zhèn)規(guī)劃管理協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)規(guī)劃許可應(yīng)當(dāng)同時(shí)將城市規(guī)劃和風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃作為依據(jù)。風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)出具審核意見。五、風(fēng)景名勝區(qū)違規(guī)問題與案例分析

（一）三大類問題規(guī)劃問題建設(shè)問題管理問題1、規(guī)劃問題問題1：

不依法編制總體規(guī)劃或編制進(jìn)展工作緩慢；問題2：

相關(guān)規(guī)劃要求不一致；問題3：

未按程序隨意修改風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃。2、建設(shè)問題問題1：建設(shè)活動缺乏詳細(xì)規(guī)劃依據(jù)；問題2：違反風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃開發(fā)建設(shè)；問題3：重大項(xiàng)目不履行核準(zhǔn)程序或產(chǎn)生重大影響；問題4：城市與風(fēng)景名勝區(qū)交叉區(qū)域違規(guī)審批或許可。僅依據(jù)城市規(guī)劃，忽視或不執(zhí)行國家級風(fēng)景名勝區(qū)總體規(guī)劃要求。3、管理問題問題1：違規(guī)出讓風(fēng)景名勝區(qū)的資源保護(hù)、規(guī)劃建設(shè)和監(jiān)督管理權(quán)；問題2：未履行風(fēng)景名勝區(qū)管理機(jī)構(gòu)前置審核程序；問題3：未按時(shí)上報(bào)年度報(bào)告。（二）典型案例分析

未編制總體規(guī)劃和依法履行核準(zhǔn)程序，擅自建設(shè)自動扶