行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)常會審理一些土地

行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)常會審理一些土地行政復(fù)議機(jī)關(guān)經(jīng)常會審理一些土地、林地等自然資源權(quán)屬爭議裁決的行政復(fù)議案件，這類裁決案件依法由縣級人民政府或鄉(xiāng)級人民政府依據(jù)《土地管理法》、《森林法》或《草原法》等法律對當(dāng)事人之間自然資源權(quán)屬糾紛進(jìn)行處理并裁決，當(dāng)事人對裁決不服的，就會因此提起行政復(fù)議，在裁決及復(fù)議過程中幾個問題總困擾著執(zhí)法者。一、土地、林地權(quán)屬爭議裁決案件是否屬于復(fù)議前置的行政復(fù)議案件。在日常處理的自然資源權(quán)屬案件一般是公民與公民之間、公民與單位之間或單位與單位之間的土地或林地的所有權(quán)或使用權(quán)的權(quán)屬不清，而產(chǎn)生糾紛。這類糾紛的當(dāng)事人一般都沒有土地使用證、林權(quán)證或土地承包合同之類的有效非規(guī)范性法律文件，爭議發(fā)生后一方當(dāng)事人向有關(guān)政府提出確權(quán)申請，受理機(jī)關(guān)在調(diào)查取證后進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解不成進(jìn)行行政裁決。裁決作出后，當(dāng)事人不服向人民法院提起行政訴訟，人民法院一般認(rèn)為此類案件屬于復(fù)議前置的案件而不予受理。那么這類案件屬于復(fù)議前置的案件嗎？但存以下幾個問題：一是《行政復(fù)議法》第三十條第一款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟?！蔽覀冏⒁獾竭@款的規(guī)定是當(dāng)事人“已經(jīng)依法取得的”自然資源權(quán)屬受到具體行政行為侵犯才是復(fù)議前置案件，如果還沒有依法取得的就應(yīng)該不是復(fù)議前置案件。按照《物權(quán)法》土地的所有權(quán)或用益物權(quán)一般依登記成立，土地和土地上生長的林木屬于不動產(chǎn)，沒有登記到相關(guān)機(jī)關(guān)的登記簿上應(yīng)視為沒有依法取得。大量裁決案件的當(dāng)事人沒有怎么調(diào)解雙方也達(dá)不成協(xié)議，在這種情況下，受理機(jī)關(guān)作出裁決是事實(shí)不清、證據(jù)不足，不作出裁決是不履行法定職責(zé)。個別地方行政機(jī)關(guān)對這類案件的立案進(jìn)行了規(guī)定，就是要當(dāng)事人在申請裁決時提供必要的證據(jù)，沒有提供的或提供不充分的，行政機(jī)關(guān)向其發(fā)出補(bǔ)正通知書，在規(guī)定的時間內(nèi)仍無法補(bǔ)正的決定不予受理。這樣的做法提高了行政機(jī)關(guān)的效率和正確率，但是行政機(jī)關(guān)必須依法行政，法無明文規(guī)定即禁止，因?yàn)闆]有一部法律這樣來規(guī)定，這樣的做法是否違反合法原則？那么，在沒有證據(jù)而雙方當(dāng)事人又不能達(dá)成調(diào)解協(xié)議的情況下，行政機(jī)關(guān)該怎樣來處理呢？可否適用民事訴訟中“誰主張，誰舉證”的證據(jù)規(guī)則，由提出確權(quán)請求的一方當(dāng)事人承擔(dān)不利的法律后果呢？三、鄉(xiāng)級人民政府對確權(quán)裁決案件調(diào)查是否可以抽調(diào)上劃單位人員進(jìn)行調(diào)查取證工作。鄉(xiāng)級政府是作出土地、林地自然資源權(quán)屬爭議裁決的合法主體，這點(diǎn)沒有問題。但在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)級政府往往會委托土地所、司法所等作為案件調(diào)查力量，這些站辦所的工作人員一般具有豐富的法律知識和專業(yè)技能，對于查清案件事實(shí)有著很大的幫助。但是行政機(jī)關(guān)必須嚴(yán)格依法行政，也就是法無明文規(guī)定不可行。委托調(diào)查即委托執(zhí)法，在沒有法律明文規(guī)定的情況下，這種委托即違法，同時司法所和土地所本身不具有行政執(zhí)法主體資格，不能成為委托的對象。司法所也好，土地所也罷曾經(jīng)隸屬于鄉(xiāng)級政府，但目前已經(jīng)上劃到司法局、國土資源局，這使得鄉(xiāng)級政府在進(jìn)行確權(quán)裁決案件調(diào)查舉步維艱。有的鄉(xiāng)級政府，為了減輕人員壓力，在案件調(diào)查上組成調(diào)查小組，一般由分管副職任組長，抽調(diào)司法所、土地所的工作人員為成員組成，進(jìn)行調(diào)查取證和調(diào)解工作。這一作法是否合法？土地、林地自然資源權(quán)屬爭議裁決案件關(guān)系到農(nóng)民的生存問題，社會影響比較大，處理不妥，往往會引發(fā)群體性事件，因此解決這類案件存在的問題，對于切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民合法權(quán)益，維護(hù)社會穩(wěn)定具有重大意義，雖然提問存在模糊，還望專業(yè)機(jī)關(guān)、學(xué)者給予指導(dǎo)。淺析農(nóng)村林權(quán)爭議引發(fā)信訪問題的特點(diǎn)、原因與調(diào)處對策集體林權(quán)制度雖然經(jīng)數(shù)次變革，但產(chǎn)權(quán)不明晰、經(jīng)營主體不落實(shí)、經(jīng)營機(jī)制不靈活、利益分配不合理等問題仍然存在。近年來，我縣在農(nóng)村集體林權(quán)改革推進(jìn)過程中，林權(quán)爭議引發(fā)的信訪問題仍然占有一定比例，尤其還發(fā)生幾宗村級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、國有林場林權(quán)爭議并引發(fā)群體鬧事現(xiàn)象，影響極壞。根據(jù)受理信訪問題及其調(diào)處情況，筆者就林權(quán)信訪問題的特點(diǎn)及其原因和調(diào)處對策談點(diǎn)膚淺認(rèn)識。一、林權(quán)信訪問題的特點(diǎn)我縣自2005年林權(quán)改革以來，林權(quán)爭議成了當(dāng)前較為活躍的信訪突出問題。從受理的信訪問題看，具有以下特點(diǎn)：1、具有不確定性。林權(quán)爭議平時不易曝露，大家對權(quán)屬、界址、收益平時不太過問，一旦到了砍伐、造林時這些問題才會曝露出來。2、具有復(fù)雜性。我縣受理的林權(quán)信訪問題，涉及集體與村民、村組之間、村民之間的利益矛盾，也有的存在國有企業(yè)與農(nóng)村集體、村組、村民之間的糾紛。這些糾紛主要涉及下列四個方面：一是界址糾紛。林權(quán)證表述不清晰、不嚴(yán)謹(jǐn)、不具體，如林權(quán)證對地標(biāo)的表述多為山場、山脊、河流、路徑、山埂及地上物等，這樣的標(biāo)志物隨處可找，而且隨著時間的推移而變遷，不同人對具體林權(quán)證上的四至界址存在不同理解，從而引發(fā)糾紛。如我縣鹿岡鄉(xiāng)村民楊某與鄉(xiāng)林場林權(quán)糾紛，證上標(biāo)明雙方與山腰松樹林為界址；多年后松樹已砍伐并種上油茶，加上原山場有部分油茶林，為此雙方為爭林地發(fā)生矛盾，先后經(jīng)行政、司法程序，楊某仍然不服；多年來一直不斷信訪。二是一山多證糾紛。很多案件中，同一宗地，由于各村各組有不同的稱謂，在林業(yè)“三定”即穩(wěn)定山權(quán)林權(quán)、劃定自留山、確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制時被多人或多村組申報為自己的林地，造成一地多權(quán)屬的現(xiàn)象。如我縣沙溪鎮(zhèn)村民余某與村小組林權(quán)糾紛，因1982年林業(yè)三定時錯發(fā)證給余某并一直沒有收回，當(dāng)時政府對有異議的采取會議協(xié)商解決并形成記要。余某的林權(quán)就所這種現(xiàn)象。但余某不信任政府，認(rèn)為政府用假會議記要強(qiáng)占他的林地所有權(quán)而不斷上訪。三是無證山糾紛。部分林業(yè)三定時無人申請主張權(quán)屬的山林，現(xiàn)在當(dāng)事人以土改、合作化等歷史時期曾經(jīng)營，或以祖宗墓地等各種理由作為占有依據(jù)。四是山林流轉(zhuǎn)糾紛。即上世紀(jì)九十年代隨著農(nóng)村改革不斷深化，通過行政手段或村組主張，曾以荒山拍賣、租賃、承包等方式流轉(zhuǎn)山林。林改后農(nóng)村村民要求自己決定山林分配方案，要求山林承包到戶等，引發(fā)糾紛。如我縣八江鄉(xiāng)曾發(fā)生一起由承包人冒領(lǐng)集體公益林補(bǔ)充，村民發(fā)現(xiàn)后上訪的問題。此外，還存在退耕還林、“三跨”案件、村民強(qiáng)占強(qiáng)用集體山林等糾紛。3、具有涉眾性。林權(quán)信訪問題大多涉及村組集體的利益，為此大多以集體訪、重復(fù)訪的形式出現(xiàn)。有的問題歷史久遠(yuǎn)、有的屬“三跨”案件，調(diào)處難度非常大，容易形成“骨頭案”、“釘子案”。我縣近年的林權(quán)信訪件，有相當(dāng)部分涉及分成不合理、不到位而發(fā)生集體訪。二、林權(quán)信訪問題的成因林權(quán)信訪問題的發(fā)生和演變，有歷史的、客觀的原因，但更多是因?yàn)楣ぷ魃系募劼?、政策上的空白、體制機(jī)制不健全等造成的。1、工作上的紕漏。1981年林業(yè)”三定“時對林木所有權(quán)和林地使用權(quán)的首次分離確權(quán)，絕大部分工作人員對如何開展林業(yè)”三定“工作缺乏經(jīng)驗(yàn)，加上時間緊、任務(wù)重、人力不足等條件的限制，在發(fā)證過程中，存在工作人員責(zé)任不落實(shí)、工作不到位、行政不作為的現(xiàn)象。如有的外業(yè)勘界沒有按照勾圖的要求去完成，而是通過比劃或目測劃界的方式進(jìn)行，甚至工作人員干脆將山權(quán)證發(fā)放給村干部自行填寫。最終導(dǎo)致山林山界不清、林權(quán)不清，重登、漏登現(xiàn)象；且存在只造冊登記、填寫審批表而不發(fā)證，群眾不知情，原始檔案資料遺失等，使山林糾紛調(diào)處工作陷于被動。2、操作上的隨意。在過去實(shí)行“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的計劃經(jīng)濟(jì)體制下，山林作為生產(chǎn)資料長期以來一直歸農(nóng)村集體所有。當(dāng)時林業(yè)粗放管理，投入大、生產(chǎn)周期長、見效慢、林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)濟(jì)效益差，村隊干部甚至村民都不太重視林業(yè)生產(chǎn)，時而出現(xiàn)未經(jīng)社員（村民）同意村隊干部無償贈送、無償劃撥集體山林給他人的現(xiàn)象，為山林糾紛埋下隱患。另外，上世紀(jì)八、九十年代掀起“消滅荒山”運(yùn)動，對集體荒山林地流轉(zhuǎn)雖然已采取市場運(yùn)作的方式，但流轉(zhuǎn)操作存在不規(guī)范，部分村組干部采取暗箱操作將村隊集體山林拍賣、租賃，并將收入留作村隊干部使用，很少或沒有分配給村民，群眾對此意見很大，要求收回集體山林重新發(fā)包，由此引發(fā)林權(quán)糾紛。3、政策上的欠缺。黨的十三屆四中全會以來，按照國家政策要求，各級政府先后發(fā)動全民植樹造林消滅荒山，實(shí)行“誰開荒、誰種植、誰受益”的鼓勵性政策，鼓勵農(nóng)村群眾參與造林綠化工作。在造林滅荒過程中，各級政府要求將農(nóng)村農(nóng)戶長期擱置的荒山林地由集體收回，發(fā)包給他人或集體組織造林，從而出現(xiàn)國鄉(xiāng)聯(lián)營農(nóng)林場、鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)林場，村組集體在農(nóng)戶責(zé)任山、承包山、自留山上造林，農(nóng)戶在集體山上造林以及農(nóng)戶之間交叉造林的復(fù)雜情況。由于政府未出臺過協(xié)調(diào)原林地使用者或林木所有者利益分成的有關(guān)政策規(guī)定，在交叉造林事實(shí)存在的情況下，林權(quán)糾紛頻頻發(fā)生。4、認(rèn)識上的差距。有的群眾對法律法規(guī)和國家林業(yè)政策認(rèn)識和理解不到位，有的村民林業(yè)“三定”時不積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)確權(quán)工作，有的村民對政府頒發(fā)的林權(quán)證不重視、證件遺失，有的村民對承包山、責(zé)任山、自留山長期失管而返荒，有的村民任由其他農(nóng)戶在自己的林地種植林木或開荒耕作，甚至對村集體收回其承包山林也未提出異議。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，山林、土地資源蘊(yùn)涵的經(jīng)濟(jì)價值愈顯珍貴，山林經(jīng)營收益凸現(xiàn)，林業(yè)政策趨于長期穩(wěn)定的事實(shí)激發(fā)了群眾對山林資源強(qiáng)烈的產(chǎn)權(quán)需求，“寸土必爭、寸山不讓”成為農(nóng)民產(chǎn)權(quán)需求的體現(xiàn)。5、調(diào)處上的難度。一方面調(diào)處工作力量不足，缺乏有相關(guān)工作經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)人才；調(diào)處經(jīng)費(fèi)沒有保障，與實(shí)際工作需要相差甚遠(yuǎn)。另一方面有的村民存在信“訪”不信“法”、信“鬧”不信“理”的思想，不斷到政府部門上訪，林權(quán)信訪問題越顯突出。三、對策與建議林權(quán)信訪問題涉及農(nóng)村廣大群眾的切身利益，如果處理不及時或處理出現(xiàn)偏差，極易引起矛盾糾紛的激化，甚至引發(fā)群體性事件，影響林權(quán)改革的深化和社會的和諧穩(wěn)定。因此，妥善解決和及時化解林權(quán)信訪問題是我們一項義不容辭的工作和責(zé)任。1、加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，明確責(zé)任。林權(quán)信訪問題化解工作能否取得成效，關(guān)鍵在領(lǐng)導(dǎo)，核心在責(zé)任，重點(diǎn)在落實(shí)。政府部門要高度重視，針對調(diào)處力量薄弱的實(shí)際情況，要在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，積極整合各職能部門的調(diào)解資源，組成聯(lián)合調(diào)處工作組，做好矛盾糾紛的聯(lián)合調(diào)處工作，構(gòu)建大調(diào)解工作格局。2、正確引導(dǎo)，廣泛宣傳。在實(shí)際工作中要加大法規(guī)政策宣傳力度，尤其要廣泛宣傳《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》、《信訪條例》等有關(guān)法規(guī)政策，提高廣大農(nóng)民群眾的法制觀念和自我保護(hù)意識，引導(dǎo)他們通過合法途徑維護(hù)自己的利益。3、夯實(shí)基礎(chǔ)，強(qiáng)化調(diào)處。規(guī)范調(diào)處工作，一是機(jī)構(gòu)設(shè)立要規(guī)范化，不斷提高調(diào)處工作的規(guī)范化水平；二是人員素質(zhì)要專業(yè)化，加強(qiáng)對調(diào)解工作人員培訓(xùn)，使之懂得調(diào)解技能，建設(shè)一支政治強(qiáng)、業(yè)務(wù)精、作風(fēng)正、能戰(zhàn)斗的調(diào)處隊伍；三是調(diào)處經(jīng)費(fèi)一統(tǒng)化，各級政府要把調(diào)處經(jīng)費(fèi)納入財政預(yù)算，建立專項資金，推動解決長期積累、久拖未決、難以劃分責(zé)任主體的林權(quán)信訪問題，特別是事關(guān)民生的“無頭案、釘子案、骨頭案”。4、加大力度，化解問題。以全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革為契機(jī)，努力減少林權(quán)信訪問題。對排查出來的突出矛盾糾紛，要堅持分類指導(dǎo)，認(rèn)真匯總，建立臺賬，深入分析問題的性質(zhì)和原因，找準(zhǔn)問題的癥結(jié)所在，了解群眾的真實(shí)想法，因案施策，有針對性地采取措施進(jìn)行調(diào)處化解，力爭在最短的時間、用較低成本解決問題。對經(jīng)過努力能夠解決的糾紛處理在激化之前；對個別暫時難以調(diào)解的疑難性糾紛案件，要做好解釋說服工作，建立與糾紛雙方經(jīng)常聯(lián)系制度，隨時掌握事態(tài)發(fā)展情況，努力創(chuàng)造條件進(jìn)行深入調(diào)處，盡量避免把疑難案件拖著放著不管；對已經(jīng)調(diào)處但仍無法達(dá)成協(xié)議的，要引導(dǎo)當(dāng)事人走其他途徑謀求解決；對堅持過高要求的，要通過法制教育等手段，做好心理疏導(dǎo)和理順情緒工作。 解決農(nóng)村土地林地權(quán)屬糾紛的調(diào)查與思考隨著改革開放的不斷深入，縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了前所未有的跨越式發(fā)展，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時農(nóng)村矛盾糾紛也呈現(xiàn)出上升趨勢，特別是農(nóng)村第二輪土地、果樹延包后，土地林地權(quán)屬類糾紛已成為農(nóng)村主要矛盾。通過對近三年興隆縣矛盾糾紛情況的調(diào)查，該縣2006年上訪案件675件，土地林地權(quán)屬類糾紛253件；2007年上訪案件667件，土地林地權(quán)屬類糾紛323件；2008年上訪案件694件，土地林地權(quán)屬類糾紛352件，土地林地權(quán)屬類糾紛幾乎占到全縣糾紛案件的60%，成為當(dāng)前農(nóng)村的主要社會矛盾，也成為阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要障礙。

土地林地糾紛案件起因千差萬別，年代跨越久遠(yuǎn)，檔案資料不全，調(diào)查取證難、解決難度大。要解決好這些矛盾糾紛，就要了解掌握本縣區(qū)域內(nèi)的歷史變化、糾紛成因以及土地林地相關(guān)政策，用科學(xué)發(fā)展的觀點(diǎn)，研究出此類糾紛行之有效的解決辦法。

一、土地權(quán)屬糾紛的成因和解決辦法

（一）歷史沿革變化

1945年8月，興隆縣解放后即實(shí)行土改政策，直至1956年1月前歸熱河省管轄，在此期間興隆縣范圍內(nèi)的土地計算方法全部實(shí)行大畝（俗稱東北大畝），即每畝1千平方米，1大畝相當(dāng)于現(xiàn)在的1.5畝。1986年，興隆縣進(jìn)行農(nóng)村宅基地清理登記，對每戶宅基地進(jìn)行丈量，但丈量的比較粗糙，有的戶不準(zhǔn)確，有的戶四至不清。1992年，全縣進(jìn)行宅基地有償使用登記，超出面積部分交一定的土地使用費(fèi)（0.16—0.2元/平方米），有的戶當(dāng)時占地較大，怕繳土地使用費(fèi)，沒讓工作人員如實(shí)丈量。當(dāng)時繳費(fèi)部分的土地面積，有的已劃入農(nóng)民的集體建設(shè)用地使用證書內(nèi)，政府已確認(rèn)其建設(shè)用地使用權(quán)。同時，對國有用地和集體建設(shè)用地也進(jìn)行了核實(shí)登記，但土地性質(zhì)不清案件仍時有發(fā)生。上世紀(jì)九十年代后新批的宅基地，由于各種占地手續(xù)較齊全，糾紛較少。

（二）糾紛的成因

國有土地、集體土地所有權(quán)和使用權(quán)發(fā)生糾紛的成因，主要有兩種情況，一是土地界線不清，二是土地性質(zhì)不清兩種情況。界線不清的，主要是土地的來源不清，不論是集體還是國有的都要查清是哪個年代使用、歷史變化、占地面積情況等；性質(zhì)不清的大多發(fā)生在縣城和農(nóng)民混居地，企事業(yè)單位和農(nóng)民混居地，以及各行政村和周邊的林場之間的土地林地糾紛。要查清是否被征占過、補(bǔ)償過以及權(quán)屬調(diào)整協(xié)議情況，是否為劃撥土地及接受農(nóng)民集體饋贈情況，是否為出讓土地以及原單位的性質(zhì)情況。上述情況不清是產(chǎn)生土地糾紛的主要原因。

（三）解決糾紛的辦法

《土地法》、《土地法實(shí)施條例》、《土地權(quán)屬調(diào)查處理辦法》及原國家土地管理局頒布的《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》等，對集體土地的所有權(quán)、使用權(quán)如何確定均有明確規(guī)定，是解決土地糾紛的主要法律、政策依據(jù)。

處理不同的案件要適用不同的法律條款，采用不同的解決方式。土地權(quán)屬有糾紛的要先使用調(diào)解手段，根據(jù)《土地法》規(guī)定，當(dāng)事人可以調(diào)解解決，調(diào)解不成的再確權(quán)解決。《土地權(quán)屬爭議調(diào)查處理辦法》規(guī)定，由縣級以上國土資源行政主管部門負(fù)責(zé)土地權(quán)屬爭議案件的調(diào)查和調(diào)解工作；對需要依法作出處理決定的，擬定處理意見，報同級人民政府作出處理決定。同時還規(guī)定，當(dāng)事人可以就土地糾紛案件進(jìn)行調(diào)解，調(diào)解書經(jīng)雙方當(dāng)事人簽字或者蓋章，由承辦人署名并加蓋國土資源行政主管部門的印章后生效，生效的調(diào)解書具有法律效力，是土地登記的依據(jù)。

不屬當(dāng)事人之間爭議的土地確權(quán)案件，應(yīng)適用《土地法》及《土地法實(shí)施條例》中的其他條款。無論是有權(quán)屬糾紛，還是無權(quán)屬糾紛的行政確權(quán)案件，均由鄉(xiāng)級或縣級以上人民政府確定權(quán)屬。在確權(quán)時，有權(quán)屬爭議案件和無權(quán)屬爭議案件要不同對待，適用的法律條款也不相同。

二、林業(yè)權(quán)屬糾紛的成因和解決辦法

（一）歷史沿革變化

興隆縣解放后實(shí)行人民公社化，百姓將土地改革時分得的土地林地及生產(chǎn)資料入社，不同的農(nóng)民入到不同的農(nóng)村集體組織。1962年，實(shí)行農(nóng)村合作化《六十一條》“四固定”后，即將土地、山林、農(nóng)機(jī)具、大牲畜等固定到生產(chǎn)隊，全部為集體所有，實(shí)行以隊（生產(chǎn)隊）為基礎(chǔ)的核算方式。農(nóng)民集體的林地也隨之確定到各生產(chǎn)隊。1981年至承包責(zé)任制前又往各戶重新下放自留山，歸農(nóng)民長期使用，面積一般每戶3至5畝。

1981至1982年，在實(shí)行農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包之前，全縣實(shí)行林業(yè)“三定”政策，國家林場和相鄰各行政村之間均簽訂了林權(quán)調(diào)整協(xié)議，當(dāng)時縣革委會都進(jìn)行了批復(fù)，有檔案資料可查。也就是確定國家林地、集體林地和個人（自留山）林地“三種”所有權(quán)和使用權(quán)不同的林地，并核發(fā)了林地使用執(zhí)照、林木所有權(quán)證執(zhí)照，對所有權(quán)和使用權(quán)進(jìn)行了明確。

實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包之前，生產(chǎn)隊又劃分居民組或村民小組，生產(chǎn)資料又確定到村民小組，但這時的生產(chǎn)資料基本上為山林、土地、果樹，村民小組為村委會內(nèi)的經(jīng)濟(jì)組織，享有土地林地的所有權(quán)和使用權(quán)。在農(nóng)村實(shí)行農(nóng)業(yè)聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制之后，又將各小組的土地、果樹以村委會為發(fā)包人的方式承包給各戶經(jīng)營管理受益；將小部分荒山以自留山的方式劃給各戶長期使用，部分荒山及林地以承包山或責(zé)任山的方式下放到各戶經(jīng)營管理。1992年，全縣又對林權(quán)證（林地使用證和林木所有證）進(jìn)行了復(fù)核驗(yàn)證，有錯誤但沒糾紛的，糾正后亦進(jìn)行了復(fù)核驗(yàn)證，并填寫了林木林地核對表等檔案資料。

（二）糾紛的成因

一是由于個別行政村填發(fā)林權(quán)證混亂，且沒有底案記載，是產(chǎn)生林地林木權(quán)屬糾紛的主要原因。二是因林地的利用發(fā)生變化，植樹造林產(chǎn)生了利益，有的發(fā)現(xiàn)了礦藏產(chǎn)生了利益，邊界糾紛再次大量涌現(xiàn)，是產(chǎn)生此類糾紛的另一主要原因。有的農(nóng)民過去不重視林地，放棄經(jīng)營管理，不知是否有林地及其位置，已被他人經(jīng)營管理，發(fā)現(xiàn)后產(chǎn)生糾紛。為避免因林地權(quán)屬不清糾紛的發(fā)生，2006年，縣林業(yè)行政主管部門對國家、集體、個人林權(quán)證進(jìn)行再次核實(shí)，并標(biāo)明坐標(biāo)位置，減少矛盾的發(fā)生。

（三）解決糾紛的辦法

《森林法》、《森林法實(shí)施條例》及《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》，對林權(quán)及林權(quán)糾紛如何處理都作出了具體規(guī)定。處理林權(quán)爭議時，應(yīng)當(dāng)上述法律法規(guī)規(guī)定，區(qū)分不同情況進(jìn)行處理。（1）林木、林地權(quán)屬憑證記載的四至清楚的，應(yīng)當(dāng)以四至為準(zhǔn)；四至不清的應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決，經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府解決確定其權(quán)屬。（2）當(dāng)事人對同一起林權(quán)爭議都能夠出具合法憑證的，應(yīng)當(dāng)協(xié)商解決；經(jīng)協(xié)商不能解決的，由當(dāng)事人共同的人民政府按照各半的原則，并結(jié)合實(shí)際情況確定其權(quán)屬。

（3）土地改革后營造的林木，按照“誰造林、誰管護(hù)、權(quán)屬歸誰所有”的原則確定其權(quán)屬。在嚴(yán)禁陡坡開荒前，鼓勵百姓開墾荒山植樹造林，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)督導(dǎo)、村委會統(tǒng)一組織農(nóng)民進(jìn)行的圍山轉(zhuǎn)造林工程、農(nóng)建工程，應(yīng)確定為“誰栽植、誰所有”，現(xiàn)已成林的，不應(yīng)按擅自開墾荒地處罰。

確認(rèn)林權(quán)要以各村委會的底帳、林權(quán)證及林木林地核對表為主要證據(jù)。國有林場和相鄰行政村之間有林權(quán)爭議的，應(yīng)以當(dāng)時的林權(quán)調(diào)整協(xié)議為主要證據(jù)。同時還要本著利于農(nóng)民生產(chǎn)生活、利于穩(wěn)定、兼顧現(xiàn)實(shí)的原則確定權(quán)屬。

無論是土地糾紛，還是林地糾紛均屬自然資源權(quán)屬糾紛，政府依法確權(quán)后，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人先申請行政復(fù)議，對復(fù)議決定不服的，還應(yīng)當(dāng)告知申請人提起行政訴訟的時限及救濟(jì)途徑。

三、解決權(quán)屬類糾紛應(yīng)當(dāng)把握的原則

關(guān)于權(quán)屬類糾紛，不僅有土地糾紛、林地林木糾紛，還有取用水糾紛、灘涂糾紛，河流糾紛、水域糾紛、草原糾紛、采礦權(quán)糾紛等等，無論哪種糾紛都與土地有關(guān)，弄清土地所有權(quán)及使用權(quán)權(quán)屬性質(zhì)，就掌握了權(quán)屬類糾紛的實(shí)質(zhì)和核心。所以，就要求執(zhí)法工作人員，尤其是直接從事解決此類糾紛的執(zhí)法人員必須熟悉、掌握我國土地林地政策的演變歷史及政策依據(jù)。只有掌握我國土地改革時期土地私有、互助組、合作化、人民公社《六十一條》政策，以及文化大革命、農(nóng)業(yè)學(xué)大寨、農(nóng)村土地果樹承包時期的政策，同時還要全面掌握《土地法》、《森林法》及其實(shí)施細(xì)則相關(guān)規(guī)定，以及國務(wù)院主管土地林業(yè)部委頒發(fā)的土地、林地權(quán)屬調(diào)處解決辦法等，才能有效化解權(quán)屬類糾紛。

總結(jié)多年來我們處理土地、林地權(quán)屬的實(shí)踐，筆者認(rèn)為，在調(diào)處權(quán)屬類糾紛時，應(yīng)當(dāng)堅持以下原則：一是堅決維護(hù)當(dāng)事人權(quán)益原則。二是堅持尊重歷史、兼顧現(xiàn)實(shí)，一切從實(shí)際出發(fā)原則。三是堅持既考慮方便人民群眾生產(chǎn)、生活，又要與經(jīng)濟(jì)、環(huán)境全面協(xié)調(diào)發(fā)展的原則。四是堅持不得改變現(xiàn)狀原則。在權(quán)屬糾紛解決之前，任何一方不得破壞地上附著物，停止開發(fā)、開采、權(quán)利移轉(zhuǎn)、登記、抵押等活動。五是堅持行政調(diào)解原則。權(quán)屬糾紛產(chǎn)生后，要優(yōu)先使用行政調(diào)解手段，盡量使雙方當(dāng)事人達(dá)成和解。六是堅持公平、公正原則。

權(quán)屬類糾紛比較復(fù)雜，在解決過程中，行政執(zhí)法人員一定要深入實(shí)際調(diào)查研究，掌握政策，弄清事實(shí)，做好穩(wěn)控，依法確權(quán)，公正處理，不得相互推諉，更不能徇私枉法。要以案結(jié)事了、為民解難為目的，以維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定，為縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)主體是各級人民政府。在政府的居間裁決下，直接對當(dāng)事人的切身利益產(chǎn)生了影響。政府在調(diào)處山林權(quán)屬糾紛時，所講求的是“以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，考慮的重點(diǎn)更多地偏向事實(shí)根據(jù)方面。而司法機(jī)關(guān)只是對政府所作出的行政裁決的合法性進(jìn)行審查。因而即使政府認(rèn)定的事實(shí)是符合歷史與現(xiàn)實(shí)的，但由于政府對此作出的行政裁決受到《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的調(diào)整，確權(quán)主體與復(fù)議機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間由于所處的立場不同，就不可避免地存在著矛盾。如何減少甚至避免山林權(quán)屬糾紛確權(quán)主體與司法審判機(jī)關(guān)之間在確權(quán)過程中的矛盾，如何通過確權(quán)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益已成為急需研究的問題。但多數(shù)學(xué)者是從山林權(quán)屬糾紛的現(xiàn)狀、特點(diǎn)、成因、調(diào)處方法等方面研究山林權(quán)屬糾紛，在筆者看來這只是從其外部來進(jìn)行研究，并沒有觸及到確權(quán)的本質(zhì)。因此，筆者認(rèn)為，我們在研究山林權(quán)屬糾紛時，更應(yīng)關(guān)注的是在確定權(quán)屬過程中如何使?fàn)幾h雙方合法權(quán)益得到保障的問題，本文將就此問題作些探討。

一、理論與現(xiàn)實(shí)現(xiàn)狀及存在問題

（一）山林權(quán)屬糾紛確權(quán)之現(xiàn)狀

山林權(quán)屬糾紛，通常被稱為林木林地權(quán)屬爭議，是指因森林、林木、林地所有權(quán)或者使用權(quán)的歸屬而產(chǎn)生的爭議，①它包括林木林地所有權(quán)和使用權(quán)方面，即如何占有使用管理處分以及受益權(quán)等所發(fā)生的爭執(zhí)，屬于民事產(chǎn)權(quán)糾紛范疇②。山林權(quán)屬糾紛可分為林地所有權(quán)使用權(quán)的爭執(zhí)和對林地上林木所有權(quán)使用權(quán)的爭執(zhí)兩大類。根據(jù)憲法和森林法規(guī)定，林地歸國家或集體所有而林木所有權(quán)國家集體社會團(tuán)體和公民個人都可擁有，因此山林權(quán)屬糾紛有狹義和廣義之分。狹義的山林權(quán)屬糾紛僅指對林木的占有使用處分和受益權(quán)而發(fā)生的爭執(zhí)；廣義的山林權(quán)屬糾紛則包括林地山林權(quán)以及林地上林木的占有使用處分和受益權(quán)而發(fā)生的爭執(zhí)。人民政府對山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)通常指廣義上的山林權(quán)屬糾紛。

為了便于分析山林權(quán)屬糾紛，筆者將山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)分為兩個階段。由人民政府作出行政裁決這一階段稱為確權(quán)的第一階段。該階段的特點(diǎn)是人民政府只是作為中間人對山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行調(diào)處，與雙方當(dāng)事人都沒有任何利害關(guān)系，在此期間充當(dāng)?shù)氖遣门袉T的角色，掌握著山林權(quán)屬的確認(rèn)權(quán)，此時要實(shí)現(xiàn)裁判者到被申請人或被告的轉(zhuǎn)變只是程序上的問題。政府在調(diào)查清楚山林權(quán)屬糾紛的相關(guān)事實(shí)的基礎(chǔ)上，通過對山林權(quán)屬的確權(quán)行為來實(shí)現(xiàn)保障當(dāng)事人的利益。但由于山林權(quán)屬糾紛的成因錯綜復(fù)雜、涉及的歷史時間長，政

府在調(diào)處過程中所調(diào)查到有關(guān)其歷史與現(xiàn)狀的材料又真假摻雜，政府越來越難收集到能證明事實(shí)的充分的證

據(jù)材料，所作出的處理難免存在一些缺陷。因而，隨著當(dāng)事人法律意識的提高，越來越多的當(dāng)事人不服政府

①國家林業(yè)部，《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》，（1996年10月14日）

②葉元誠，試論山林權(quán)屬糾紛及其對策[J]，林業(yè)經(jīng)濟(jì)問題1991751-54.

作出的處理決定，而選擇行政復(fù)議，進(jìn)而進(jìn)行行政訴訟，從而進(jìn)入山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的第二階段。第二階段的特點(diǎn)是確權(quán)主體所作出的行政裁決行為成了被審查的對象，中間人成了被申請者或被告，裁判者是由確權(quán)主體之外的其他人（即復(fù)議機(jī)關(guān)或?qū)徟袡C(jī)關(guān)）充當(dāng)，裁決權(quán)與審查權(quán)分離。在這個階段中，由于兩權(quán)分離就涉及到權(quán)利的配置問題。復(fù)議機(jī)關(guān)對政府所作出的具體行政行為所作的審查是全面性的，包括合理性和合法性，只要政府作出的行政裁決無論是程序上還是事實(shí)上有一丁點(diǎn)不合理或不合法的地方，將受到撤銷或變更；而司法審判機(jī)關(guān)的審查僅限于合法性，但實(shí)踐中，因法院作出的生效裁定可作為證據(jù)使用，法院在進(jìn)行合法性審查中實(shí)際上也對事實(shí)進(jìn)行了認(rèn)定，因而產(chǎn)生了矛盾，兩者在一定程度上影響到了政府的確權(quán)行為。在第二階段中要實(shí)現(xiàn)兩次權(quán)利過渡：一是從確權(quán)者到被審查者，二是從被審查者到被審判者。那么確權(quán)主體與審查主體之間的關(guān)系又該如何呢？在我認(rèn)為權(quán)屬確權(quán)的確立決定權(quán)并非在審查者或?qū)徟姓呤种?，審查者和審判者在其中只是起糾錯作用。

在從確權(quán)者到被審查者再到被審判者的轉(zhuǎn)換過程并非象第一階段那樣干脆，即確權(quán)主體不再居于確權(quán)的主導(dǎo)地位，它受到了復(fù)議機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)審查的制約?，F(xiàn)行的山林權(quán)屬糾紛處理制度是建立在裁決權(quán)與審查權(quán)分離的基礎(chǔ)上的，它的作用在于實(shí)現(xiàn)審查主體對確權(quán)主體的監(jiān)督。但我們從現(xiàn)實(shí)情況可以看出，裁決權(quán)和審查權(quán)并沒有完全分離。因而在實(shí)踐中產(chǎn)生了這樣的情況：一是政府對同一山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行二次確權(quán)時，受到復(fù)議決定或法院行政裁定的影響和制約。名義上是政府進(jìn)行確權(quán)，實(shí)際上復(fù)議機(jī)關(guān)或法院在審查政府作出的行政裁決時，對政府認(rèn)定的事實(shí)進(jìn)行了重新認(rèn)定，法院的審查也就不是單純的合法性審查了，這相當(dāng)于復(fù)議機(jī)關(guān)或法院已對如何處理山林權(quán)屬定了一個基調(diào)，我們知道在處理山林權(quán)屬糾紛過程中，有怎樣的事實(shí)依據(jù)有關(guān)法律規(guī)定就應(yīng)該是有什么樣的結(jié)果。當(dāng)法院的認(rèn)定生效后，即使政府重新調(diào)查的材料與法院認(rèn)定的事實(shí)不同甚至相反，政府也得依法院生效判決認(rèn)定的事實(shí)來進(jìn)行認(rèn)定，否則政府就違反了《行政訴訟法》的有關(guān)規(guī)定。這在一定程度上喪失了政府確權(quán)的意義，并損害了當(dāng)事人的合法權(quán)益，只要當(dāng)事人提起行政訴訟政府就可能淪為確權(quán)的傀儡。二是由于政府依據(jù)法院的判決對山林權(quán)屬糾紛重新作出了行政裁決，一方當(dāng)事人不服，再次提起行政訴訟，但政府調(diào)查收集的材料對提起訴訟的一方當(dāng)事人有利，而在二審或高院在認(rèn)定事實(shí)時被予以采納，撤銷了原具體行政行為，而由政府重新確權(quán)，從而被打回原形從頭開始，造成了循環(huán)確權(quán)和循環(huán)訴訟。

（二）目前山林權(quán)屬糾紛確權(quán)中存在的急亟解決的問題

由于山林權(quán)屬糾紛溯及時間長、歷史情況復(fù)雜，在申請人申請調(diào)處到最終確定權(quán)屬不可避免地會出現(xiàn)諸多問題，其中每一環(huán)節(jié)都可能對確權(quán)造成影響。在實(shí)踐中，山林權(quán)屬糾紛在確權(quán)方面主要存在著下面一些問題：

1、因不服政府確權(quán)而提起行政訴訟后，行政訴訟受到司法變更權(quán)有限原則的限制，其救濟(jì)手段有限

所謂司法變更權(quán)有限原則，一是指在行政訴訟中，法院只審查具體行政行為的合法性；二是指在行政訴訟中，法院對于違法實(shí)施的具體行政行為一般只能確認(rèn)違法、撤銷或者責(zé)令重新作出具體行政行為，不宜直接改變具體行政行為的內(nèi)容。這與《行政訴訟法》中的規(guī)定是相吻合的，從而使得司法救濟(jì)的力度受到了一定的限制。正如歐內(nèi)斯特?蓋爾霍恩分析：“司法審查本身帶有許多固有的職能限制。設(shè)定司法審查的意圖僅僅在于維持最低的標(biāo)準(zhǔn)而非確保最適宜的或最理想的行政決定。由此，在最低限度的公正與合理之上，行政機(jī)構(gòu)仍可作出令人不甚滿意的決定或訴諸糟糕的程序。即使是司法撤銷的裁決，如果行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)有力的行政或政治理由要堅持其觀點(diǎn)的話，也不會給行政政策造成些微的影響。”③因而，政府對山林權(quán)屬糾紛作出的行政裁決雖然可以提起行政訴訟，法院亦可依法撤銷該行政裁決，但如果政府對法院認(rèn)定的事實(shí)不予理睬，堅持以其調(diào)查并認(rèn)定的事實(shí)無誤為由，做出同樣的認(rèn)定的話，法院對之也毫無辦法。如本市法院受理的梁某某不服市政府行政復(fù)議決定一案，市人民法院先后兩次撤銷該案的復(fù)議決定并對復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)定的事實(shí)不予采納，復(fù)議機(jī)關(guān)以其認(rèn)定的事實(shí)無誤為由，兩次作出同樣的事實(shí)認(rèn)定，市人民法院對之毫無辦法，最后終因政府處理符合有關(guān)事實(shí)，在二審中得到了中級人民法院的認(rèn)可。

2、山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑，致使實(shí)際確定權(quán)屬的期限偏長

《行政訴訟法》頒布之前，山林權(quán)屬糾紛主要適用《中華人民共和國森林法》和《中華人民共和國民事訴訟法（試行）》等有關(guān)規(guī)定。自1990年10月1日《行政訴訟法》頒布實(shí)施后，規(guī)范了山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)、復(fù)議和訴訟途徑，進(jìn)入了適用行政訴訟法來調(diào)整山林權(quán)屬糾紛的時代?！缎姓V訟法》第三十七條規(guī)定：“對屬于人民法院受案范圍的行政案件，公民、法人或者其他組織可以先向上一級行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)申請復(fù)議，對復(fù)議不服的，再向人民法院提起訴訟；也可以直接向人民法院提起訴訟?！备鶕?jù)此條，當(dāng)事人既可以先申請復(fù)議，也可以直接向人民法院提起訴訟。但隨著1999年10月1日《行政復(fù)議法》的施行，根據(jù)《行政復(fù)議法》第三十條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其已經(jīng)依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的，應(yīng)當(dāng)先行申請行政復(fù)議；對行政復(fù)議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”，當(dāng)事人對人民政府的處理決定不服，必須先申請復(fù)議，把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的先決條件和必經(jīng)程序。從此，對山林權(quán)屬糾紛處理就形成“確權(quán)――行政復(fù)議――行政訴訟”的過程。從廣西來看，如嚴(yán)格按法律的規(guī)定進(jìn)行調(diào)處山林權(quán)屬糾紛，確權(quán)這一階段需要6個月，行政復(fù)議這一階段需2個月，行政訴訟這一階段需3個月，其中每一階段的生效時間都有15天，這三個階段下來就是一年多。如果法院不支持政府的確權(quán)行為，由政府重新確權(quán)的話，時間還會繼續(xù)累積下去，從而使山林權(quán)屬最終得到確定的時間繼續(xù)延長下去，讓人看不到哪天糾紛才能得到解決。這將意味著當(dāng)事人必須將很多精力、時間投入到這一過程中去，無形會損害到當(dāng)事人合法權(quán)益。

3、政府對山林權(quán)屬糾紛作出的具體行政行為受到《行政訴訟法》的調(diào)整，不利于糾紛的終裁解決，容易導(dǎo)致循環(huán)訴訟

人民政府是山林權(quán)屬糾紛的確權(quán)主體，權(quán)屬的歸屬最終都是由人民政府確定。但由于人民政府對山林權(quán)屬糾紛作出的具體行政行為受到《行政訴訟法》的調(diào)整，人民政府所作的行政裁決并不是終局裁決。人民法院在適用行政訴訟法審理山林權(quán)屬糾紛案件時，其處理結(jié)果不外乎兩種：要么維持政府的處理決定，要么

撤銷或部分撤銷，充其量也只能判決政府重新作出處理決定。但不論以何種方式結(jié)案，一旦上訴，二審法院

③[莢]歐內(nèi)斯特?蓋爾霍恩，黃列譯著：《行政法和行政法程序概要》，中國社會科學(xué)出版社1996年版，第18頁

也只能按照《行政訴訟法》第六十一條進(jìn)行程序上的處理，既不能調(diào)解，也不能作實(shí)體上的改判。假設(shè)二審法院裁定撤銷一審判決，發(fā)回重審，則進(jìn)入新的一輪訴訟程序。如果再審撤銷被告處理決定，限其重新作出處理決定，當(dāng)事人對決定又不服，再次進(jìn)入訴訟程序，如此往復(fù)，訴訟在循環(huán)，糾紛在延續(xù)，除非行政相對人息訴，否則，永無休止。不難想象還有多種情形可能引起循環(huán)訴訟，這是法院只能作出程序裁判、不能作出實(shí)體裁判所導(dǎo)致的必然后果。另外，《行政訴訟法》規(guī)定的必然的第三人也是導(dǎo)致循環(huán)訴訟的內(nèi)因之一。政府將山林權(quán)屬確權(quán)給其中一方（或雙方）后，肯定使另一方（或雙方）面臨對權(quán)利的全部或部分失去，實(shí)際上就產(chǎn)生了民法意義上的第三人。這樣注定有一方對權(quán)利的失去會產(chǎn)生不服，引起新的行政訴訟。

有這樣一個典型案例：1994年岑溪市糯垌鎮(zhèn)塘坪村石橋坪組與角欖坪組在牛辣沖至塘胡崗處發(fā)生山林權(quán)屬爭議，岑溪市人民政府作出岑政調(diào)（1994）2號處理決定，將爭議山場林木、林地所有權(quán)確權(quán)給角欖坪組集體所有，石橋坪組不服，起訴到法院，法院作出（1994）岑行初字第10號行政判決維持岑政調(diào)（1994）2號處理決定。石橋坪組不服并提出上訴，梧州市中級人民法院于1995年5月25日作出（1995）梧地行終字第6號行政判決撤銷岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10號行政判決和撤銷岑政調(diào)（1994）2號號處理決定。岑溪市人民政府與角欖坪組向梧州地區(qū)中級人民法院提出申訴，梧州地區(qū)中級人民法院作出（1997）梧地行再字第1號行政判決，撤銷（1995）梧地行終字第6號行政判決，維持岑溪市人民法院（1994）岑行初字第10號行政判決。1998年1月16日自治區(qū)人民檢察院對本案提出抗訴，1999年11月3日自治區(qū)高級人民法院提審本案，2001年9月26日自治區(qū)高級人民法院作出（1998）桂行再字第32號行政判決：撤梧銷（1997）梧地行再字第1號行政判決，維持（1995）梧地行終字第6號行政判決。2002年4月30日岑溪市人民政府作出岑政調(diào)（2002）3號處理決定，將爭議山場確權(quán)給石橋坪組集體所有。角欖坪組不服，申請梧州市人民政府復(fù)議，梧州市人民政府維持岑政調(diào)（2002）3號處理決定。角欖坪組不服梧州市人民政府作出的復(fù)議決定向岑溪市人民法院起訴，岑溪市人民法院作出（2002）岑行初字第24號行政判決維持岑政調(diào)（2002）3號處理決定。角欖坪組因不服提出上訴，梧州市中級人民法院作出（2003）梧行終字第9號行政判決：撤銷岑溪市人民法院（2002）岑行初字第24號行政判決，撤銷岑政調(diào)（2002）3號處理決定。隨后，石橋坪組不服申請再審，梧州市中級人民法院撤銷其作出的（2003）梧行終字第9號行政判決，維持了岑溪市人民政府作出的岑政調(diào)（2002）3號處理決定。直到2004年，該糾紛案才最終結(jié)束。因此可見，如此循環(huán)訴訟，令糾紛當(dāng)事人奔忙于政府和法院之間，浪費(fèi)了大量人力、物力和財力，長達(dá)10年才能最終確權(quán)的尷尬反映出是我國現(xiàn)在的山林權(quán)屬糾紛確權(quán)制度并不利于保障當(dāng)事人的權(quán)益。這樣不難看出：行政機(jī)關(guān)與人民法院之間，人民法院與人民法院之間，都是扯來扯去的，到底何年何月糾紛才能得以解決，誰也料想不到。誰又來作法院與政府之間的裁判、法院與法院之間的裁決呢？一旦進(jìn)入這種惡性循環(huán)狀態(tài)，不僅使當(dāng)事人不堪重負(fù)因訴累帶來的經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，苦不堪言，就是法院和行政機(jī)關(guān)也感到力乏無味。

4、處理山林權(quán)屬糾紛過程中，證據(jù)材料形式上的合法性掩蓋了事實(shí)的合理性、公正性

“以事實(shí)為依據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩”，是處理山林權(quán)屬糾紛的基本原則，故行政行為的作出，應(yīng)當(dāng)以證據(jù)證明的案件事實(shí)為依據(jù)。所謂證據(jù)，是指一切用來證明事實(shí)情況的材料。行政機(jī)關(guān)調(diào)查收集的證據(jù)材料既是處理山林權(quán)屬糾紛的基石，也是應(yīng)對行政訴訟的脊梁。由于山林權(quán)屬糾紛溯及的歷史時間長，調(diào)處機(jī)構(gòu)調(diào)查收集證據(jù)材料時，所能收集到的原始的書面證據(jù)材料是很少的，而且單憑一兩個原始的證據(jù)往往難以認(rèn)定全部事實(shí)，它能說明的也只是當(dāng)時的情況，至于隨著時代的變遷，山林權(quán)屬是否發(fā)生了轉(zhuǎn)移、是否經(jīng)過了調(diào)整，這都得去調(diào)查清楚。因此，調(diào)處機(jī)關(guān)就得去收集有關(guān)輔助證明材料，調(diào)查有關(guān)知情人。除了一部分證據(jù)材料是由雙方當(dāng)事人提交的外，相當(dāng)一部分是由行政機(jī)關(guān)去調(diào)查得來的。而行政機(jī)關(guān)所調(diào)查的人通常都是由申請人和被申請人提供的，因而行政機(jī)關(guān)所收集到的證人證言都帶有明顯的利益立場，都是偏向于幫一方的。而真正知道事實(shí)真相的人，由于不愿得罪人或因與一方當(dāng)事人有恩怨，故意隱瞞或歪曲事實(shí)的真相，從而使收集到的證據(jù)材料不能反映出事情的真實(shí)情況甚至受到了歪曲。更糟糕些的是，調(diào)處工作人員不站在公正的角度上去調(diào)查，對其傾向幫的一方有利的證據(jù)就收集，不利的就不收集，這在形式上，所收集的材料是合法的，但實(shí)質(zhì)上卻損害了另一方的利益，造成了事實(shí)上的不合理、不公平。

5、山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的相關(guān)法律法規(guī)不完善

我國現(xiàn)行的有關(guān)處理山林權(quán)屬糾紛的法律、法規(guī)和規(guī)章，主要有《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》和各省、自治區(qū)制定的地方性法規(guī)，如廣西制定了《廣西壯族自治區(qū)土地山林水利權(quán)屬糾紛調(diào)解處理條例》。而對山林權(quán)屬糾紛確權(quán)有影響的，主要有《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及其有關(guān)的司法解釋。上述的法律法規(guī)和規(guī)章，一般都是作一些原則性的規(guī)定，造成了操作上的困難，還有待對有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。如在雙方當(dāng)事人均提供有山證的情況下該如何認(rèn)定其真?zhèn)?，由誰認(rèn)定其真?zhèn)危绻际钦娴?，又該如何調(diào)整；該從哪些方面認(rèn)定各個時期的證據(jù)材料；一方當(dāng)事人自始至終拒絕參與任何調(diào)處活動致使無法按有關(guān)程序進(jìn)行調(diào)處該如何處理，等等。在進(jìn)行山林權(quán)屬糾紛確權(quán)時，若單純強(qiáng)調(diào)依據(jù)林權(quán)法律、法規(guī)和參照規(guī)章，將使一部分糾紛案件陷入無林權(quán)法律、法規(guī)、規(guī)章可循或適用法律、法規(guī)、參照規(guī)章錯誤的兩難境地。另外，我國的行政訴訟法律體系，“機(jī)械地捍衛(wèi)權(quán)力分立而忽視公民權(quán)利保障的實(shí)效性是同我國的法治理論相背馳的，應(yīng)當(dāng)加以研究改善”。④正確認(rèn)識和處理上述山林權(quán)屬糾紛確權(quán)過程中存在的問題，對政府公正地作出處理、化解社會矛盾、保障當(dāng)事人的合法權(quán)益乃至國家的長治久安都有重要作用。我們應(yīng)在我國現(xiàn)有的社會環(huán)境下，認(rèn)真探索、努力創(chuàng)造出適合我國國情和實(shí)際的確權(quán)體系。為了解決問題，這有必要回過頭來深入分析一下確權(quán)。

二、山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的本質(zhì)、角色及調(diào)處中應(yīng)注意的問題

（一）確權(quán)的由來與本質(zhì)

確權(quán)，顧名思義，就是確定權(quán)屬的意思。這一用詞最早的表現(xiàn)形式為“確定林權(quán)”，它出現(xiàn)在1961年6月26日的《中共中央關(guān)于確定林權(quán)、保護(hù)山林和發(fā)展林業(yè)的若干政策規(guī)定（試行草案）》中。直到1989年7月11日，在《國家土地管理局關(guān)于林地確權(quán)、登記、發(fā)證問題的批復(fù)》中才正式出現(xiàn)“確權(quán)”的提法。此后，調(diào)處機(jī)構(gòu)及其工作人員一直將此提法沿用下來。從山林權(quán)屬糾紛案件的本質(zhì)屬性來分析，這類案件最原始的爭議是民事爭議，因人民政府對山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行確權(quán)處理，當(dāng)事人不服并提起行政訴訟，從而引起了行政爭議。行政爭議的產(chǎn)生是因?yàn)榻鉀Q民事爭議，解決民事爭議是這類案件的最終目的。因此，確權(quán)本質(zhì)

④戴建志，《行政審判發(fā)展的機(jī)遇大于挑戰(zhàn)》，載于《人民司法》2003年第3期，第31頁

上就是行政主體解決與行政管理相聯(lián)系的民事糾紛的一種行為。

既然確權(quán)只是一種行為，它并不是萬能的，因此就不應(yīng)該把眼光固化，而應(yīng)在符合客觀可能的前提下，將確權(quán)看作是一種手段，看作是一種調(diào)節(jié)和化解社會矛盾，既保國家利益又能保人民群眾利益并使之協(xié)調(diào)的利器。確權(quán)首先是一個涉及社會穩(wěn)定的政策問題，是一個化解人民內(nèi)部矛盾的有效方法，其次才是行政管理問題。國家在制定的有關(guān)山林權(quán)屬糾紛的法律法規(guī)及政策時，不僅要盡量符合各種情況，而且更重要的是在操作上實(shí)用可行，能確保應(yīng)用確權(quán)手段可以有效化解糾紛，避免損害人民群眾利益的事情發(fā)生。而確權(quán)是怎樣對社會產(chǎn)生影響的呢？它在社會活動中又是處于什么樣的角色呢？下面就考察確權(quán)與一些相關(guān)因素的關(guān)系。

（二）山林權(quán)屬糾紛確權(quán)在社會經(jīng)濟(jì)活動中的角色

1、確權(quán)對糾紛雙方當(dāng)事人的影響

山林權(quán)屬糾紛確權(quán)是一種政府行政裁決行為，直接影響到當(dāng)事人的切身利益。保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益，確保當(dāng)事人合法利益得以實(shí)現(xiàn)，是政府實(shí)施林權(quán)確權(quán)行為的一個根本目的。權(quán)利是現(xiàn)代法律制度的邏輯起點(diǎn)和終級關(guān)鍵，行政機(jī)關(guān)有義務(wù)促進(jìn)相對人合法權(quán)益的實(shí)現(xiàn)。但是，確權(quán)又是一把雙刃劍，它既可以保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，但在使用不當(dāng)?shù)臅r候也可以損害當(dāng)事人的合法權(quán)益。確權(quán)過程中，人為因素較多，每個人對法律理解的不同，事實(shí)認(rèn)定的不同，都會影響到處理的結(jié)果。同時，政府對山林權(quán)屬糾紛進(jìn)行的確權(quán)并不一定是最終結(jié)果，如果任何一方當(dāng)事人不服，可以申請行政復(fù)議，繼而提起行政訴訟，直至權(quán)屬能最終確定下來，這客觀上要求當(dāng)事人付出更多的時間和精力去維權(quán)。

2、確權(quán)對確權(quán)主體的影響

對山林權(quán)屬進(jìn)行確權(quán)是人民政府作出的具體行政行為，從表面上看，政府作出這一行為的效率較高，但事實(shí)上政府對爭議山林的所有權(quán)或使用權(quán)歸屬作出處理后，當(dāng)事人的訴爭并沒有終結(jié)，而且容易造成當(dāng)事人之間、當(dāng)事人與確權(quán)主體之間的對立情緒。因此，政府對山林權(quán)屬的確權(quán)必然對政府產(chǎn)生影響作用。根據(jù)上述分析，確權(quán)后，對政府的影響主要來自以下兩方面：

一是當(dāng)事人方面。政府作出具體行政行為后，極少是能令雙方當(dāng)事人都皆大歡喜的，大多數(shù)是一方歡喜一方愁，因而當(dāng)一方當(dāng)事人認(rèn)為自己有理而沒有得到自己所期待的結(jié)果后，必然會認(rèn)為政府偏袒另一方，從而產(chǎn)生對立情緒，不配合政府日后的有關(guān)調(diào)處工作，甚至到最終確定權(quán)屬了，當(dāng)事人也拒絕執(zhí)行，以強(qiáng)硬的方式霸占山場，使政府作出的行政裁決得不到有效執(zhí)行，實(shí)質(zhì)上糾紛并沒有得到有效解決。因此，權(quán)屬確定后，在一方當(dāng)事人不履行政府作出的處理決定的情況下，雙方當(dāng)事人之間就產(chǎn)生了不可調(diào)和的矛盾，繼而可能引發(fā)流血事件的發(fā)生。因?yàn)檎诖_定山林權(quán)屬后，缺乏相應(yīng)的強(qiáng)制力，此類事件的發(fā)生防不勝防，政府天天繃緊神經(jīng)也無法有效遏制此類事件的發(fā)生，政府為此不得不背黑鍋。另外，在政府作出處理后，一方當(dāng)事人因不服纏訴、纏訪，甚至發(fā)生沖擊政府的事件，政府也得花很多時間和精力去應(yīng)對，影響了政府的正常工作秩序，增加了政府的工作負(fù)擔(dān)。

二是人民法院方面。按照行政訴訟法作為行政案件審理山林權(quán)屬糾紛時，按照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，只能作出如下兩種判決中的其中一種：

1.具體行政行為證據(jù)確鑿、適用法律、法規(guī)正確，符合法定程序的，判決維持。本文指維持人民政府作出的行政處理決定(包括復(fù)議決定)。

2.具體行政行為有證據(jù)不足、適用法律、法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越或?yàn)E用職權(quán)之一情形的，判決撤銷或部分撤銷，并可判決被告重新作出具體行政行為。

除此之外，法院沒有其他可行辦法，更不能進(jìn)行調(diào)解。這一規(guī)定，從表面上看體現(xiàn)了審判權(quán)高于行政權(quán)，但由于不能對錯誤的具體行政行為進(jìn)行糾正，即不能作出實(shí)體判決，而僅僅只起到一種監(jiān)督作用，對當(dāng)事人的訴爭沒有終結(jié)，勢必在撤銷政府的處理決定后，同時也把當(dāng)事人再推給政府，一定程度上講也會給政府增添了新的行政負(fù)擔(dān)和工作壓力。

3、確權(quán)對社會穩(wěn)定的影響

山林權(quán)屬糾紛是一個復(fù)雜的社會問題，關(guān)系到社會穩(wěn)定、民族團(tuán)結(jié)、改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大局。由于八十年代以前的計劃經(jīng)濟(jì)時期，農(nóng)村管理體制多次變動，從土改到合作化、四固定、聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，期間合了又分，分了又合，七十年代打破界線造田地，八十年代林業(yè)發(fā)證出現(xiàn)重、漏、錯發(fā)，山林權(quán)屬變更多，因而山林權(quán)屬糾紛案件復(fù)雜，時間跨度大，牽涉面廣，取證難，結(jié)案難，歷史遺留問題多，糾紛涉及的普遍是群體利益。所以，對山林權(quán)屬糾紛的處理，一定要慎之又慎，如處理稍有不慎，必將影響農(nóng)村的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至引起爭議雙方當(dāng)事人的斗毆，造成流血事件。

4、處理山林權(quán)屬糾紛應(yīng)注意的幾個問題

山林權(quán)屬糾紛除要求各級政府在調(diào)查研究的基礎(chǔ)上實(shí)事求是依法處理外，還應(yīng)充分考慮調(diào)處對象具有受教育少政策法規(guī)不熟悉等特殊性。因此，調(diào)處中還要耐心地向農(nóng)民宣傳政策法規(guī)，并考慮到他們的實(shí)際困難和合理要求，特別要注意處理好以下三個問題：

（1）歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一性

農(nóng)村山林權(quán)屬糾紛的產(chǎn)生，一般來說它既有一定的歷史原因，又有一定的現(xiàn)實(shí)因素，兩者都不能忽視。如何妥善處理好這個關(guān)系對各級人民政府來說是十分重要的。只強(qiáng)調(diào)歷史，不注重現(xiàn)實(shí)，不行；只注重現(xiàn)實(shí)，不尊重歷史，也不行。尊重歷史，就是要對引起爭議的歷史因素進(jìn)行全面的客觀的分析，哪些是可以依據(jù)的，哪些是不能依據(jù)的，都應(yīng)該有十分明確的判斷。但是尊重歷史又不能割斷現(xiàn)實(shí)，要充分考慮現(xiàn)實(shí)的因素，特別是爭議處理后的實(shí)際效果，要著重從是否有利于山林土地的合理利用和管理，是否有利于林業(yè)的發(fā)展，是否有利于安定團(tuán)結(jié)等幾個方面進(jìn)行考慮。只有這樣，才能對爭議作出客觀公正的處理。

（2）法律手段與行政手段的有機(jī)結(jié)合性

根據(jù)我國森林法和林木林地權(quán)屬爭議處理辦法的規(guī)定，各級人民政府是處理山林權(quán)屬糾紛的行政機(jī)關(guān)，這是法律賦予的權(quán)力。⑤要行使好這一權(quán)力，就必須運(yùn)用好法律手段，必要時還要運(yùn)用行政手段，即法律手段與行政手段必須有機(jī)的結(jié)合起來⑥在這里，法律手段主要是指政府依照法律法規(guī)的規(guī)定、按照法律程

⑤周伯煌、趙瑾、余玉豹，林權(quán)爭議的法律適用問題探討[J]，浙江林業(yè)科技200121-4

⑥李求明，撫州地區(qū)山林糾紛的現(xiàn)狀及對策[J]，林業(yè)工作研究1999313-15

序調(diào)解和處理權(quán)屬爭議，當(dāng)然也包括人民法院對爭議的處理和裁決。行政手段則具有更廣泛的范圍，各級政府要以在法律法規(guī)和政策規(guī)定的范圍內(nèi)采用行政手段或行政命令的方式，對山林土地作出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整和重新劃分，特別是對爭議中帶頭鬧事但又達(dá)不到追究法律責(zé)任的村組鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部給予必要的行政處分。因此，注重法律手段和行政手段有機(jī)結(jié)合有利于對爭議的處理和預(yù)防，其效果也會事半功倍。

（3）做思想工作與解決實(shí)際問題的統(tǒng)一性

做好思想工作是處理山林權(quán)屬糾紛的一種重要手段。但它并不是絕對的，特別是不能流于空洞說教⑦，農(nóng)村山林權(quán)屬糾紛是一些實(shí)際問題，對這些問題的解決如果僅僅停留在講道理、做思想工作的基礎(chǔ)上，是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。只有在做好思想工作的基礎(chǔ)上幫助農(nóng)民解決一些實(shí)際問題，才能從根本上感化農(nóng)民，有效地防止糾紛的再度發(fā)生。各級政府要針對當(dāng)前農(nóng)村中存在耕地減少、勞動力剩余的矛盾，在幫助農(nóng)村勞動力就地消化的前提下，大力扶持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，積極提供技術(shù)信息資金人才服務(wù)，幫助農(nóng)民盡快走上勤勞致富之路。

三、對改進(jìn)山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的建議

正確掌握和認(rèn)識確權(quán)的本質(zhì)和角色，直面山林權(quán)屬糾紛確權(quán)中急亟解決的問題，對于解決保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的問題是必要的。為解決從當(dāng)事人申請調(diào)處到山林權(quán)屬最終確定的整個過程中存在的各種矛盾及問題，切實(shí)保障當(dāng)事人的合法權(quán)益，應(yīng)著手系統(tǒng)地改進(jìn)確權(quán)的相關(guān)問題，建議考慮從下面幾個方面入手：

（一）建立健全政府領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)的機(jī)制，加強(qiáng)調(diào)處干部隊伍建設(shè),確保山林權(quán)屬糾紛得以及時、公平、公正處理

調(diào)處機(jī)關(guān)在調(diào)處山林權(quán)屬糾紛過程中的每一環(huán)節(jié)都與當(dāng)事人的利益息息相關(guān)。為了保障山林權(quán)屬糾紛當(dāng)事人的合法權(quán)益，關(guān)鍵是要建立健全“權(quán)責(zé)分明、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力”的調(diào)處機(jī)制。一方面，按“誰主管、誰負(fù)責(zé)”、“屬地管理、分級調(diào)處”的原則，建立健全“三大糾紛”調(diào)處機(jī)構(gòu)，將調(diào)處機(jī)構(gòu)的建立落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，將責(zé)任層層落實(shí)，每一級都落實(shí)主管領(lǐng)導(dǎo)和專職人員負(fù)責(zé)本轄區(qū)內(nèi)“三大糾紛”的調(diào)處工作，調(diào)動基層調(diào)處組織的積極性，發(fā)揮群防群調(diào)作用，確保調(diào)處工作有效進(jìn)行。在制度上，要進(jìn)一步規(guī)范山林權(quán)屬糾紛調(diào)處工作。包括從審查立案、回避、核實(shí)調(diào)查證據(jù)、組織調(diào)解、正確適用法律法規(guī)、作出處理決定、辦案時限、立卷歸檔等一系列環(huán)節(jié)步驟，均做到規(guī)范化，符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的要求。目前，人民法院審理案件，已有一套比較完善的辦案機(jī)制，如會議制，審判委員會討論制度等。而林業(yè)部門主辦，最后以政府名義裁決的山林權(quán)屬糾紛，雖然是一項準(zhǔn)司法程序的嚴(yán)肅的行政執(zhí)法工作，但目前卻尚未建立起一套能確保案件質(zhì)量的辦案機(jī)制，這是一項刻不容緩的工作，應(yīng)該盡快建立主管部門辦案責(zé)任制，政府對重大山林權(quán)屬糾紛討論等制度，應(yīng)層層把好案件質(zhì)量關(guān)，避免職能部門徇私舞弊。嚴(yán)格實(shí)行山林權(quán)屬糾紛案件調(diào)處責(zé)任追究制度，對因官僚主義，嚴(yán)重失職，造成山林權(quán)屬糾紛引發(fā)重大事件發(fā)生、損害當(dāng)事人的合法權(quán)益的，要堅決追究有關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，以促使領(lǐng)導(dǎo)重視調(diào)處工作，公平、公正地進(jìn)行調(diào)處，切實(shí)維護(hù)糾紛當(dāng)事人的合法利益。另一方面，高素質(zhì)的調(diào)處干部隊伍是提高依法行政和辦案質(zhì)量、維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益的保證。各調(diào)處機(jī)構(gòu)要切實(shí)加強(qiáng)對調(diào)處人員的政治和業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，使調(diào)處工作人員意識到自己肩負(fù)著穩(wěn)

⑦鐘伯榮，調(diào)處山林糾紛要抓重點(diǎn)難點(diǎn)和熱點(diǎn)[J]，浙江林業(yè)199741-2

定社會，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，站在政治的高度上，及時穩(wěn)妥地調(diào)處山林權(quán)屬糾紛，為保障社會穩(wěn)定和人民安居樂業(yè)，作出積極的貢獻(xiàn)。

（二）完善山林權(quán)屬糾紛確權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章

盡快完善我國現(xiàn)行與山林權(quán)屬糾紛確權(quán)有關(guān)的法律、法規(guī)和規(guī)章，如《森林法》、《林木林地權(quán)屬爭議處理辦法》、《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》及其有關(guān)的司法解釋等，使其更具有實(shí)用性和操作性，以適應(yīng)調(diào)處山林權(quán)屬糾紛的現(xiàn)實(shí)需要。特別是事實(shí)調(diào)查、證據(jù)認(rèn)定、法律適用、當(dāng)事人參與調(diào)處等方面的規(guī)定更應(yīng)予以細(xì)化，將實(shí)踐中遇到的問題提升到法律的高度上去，重視保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。在進(jìn)行山林權(quán)屬糾紛確權(quán)時，充分考慮歷史與現(xiàn)實(shí)的統(tǒng)一性，既要講法，也要講情理，不能單純強(qiáng)調(diào)法律、法規(guī)和規(guī)章，事實(shí)是基礎(chǔ)，政府更應(yīng)對符合農(nóng)村實(shí)際、符合情理的事實(shí)進(jìn)行充分考慮，以保障當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此，在制定、完善有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的時候，應(yīng)充分考慮實(shí)踐中可能遇到的各種問題，制訂出符合實(shí)際、能有效地保障當(dāng)事人的合法權(quán)益的法律制度。

（三）以四個確權(quán)階段為基礎(chǔ)、以證據(jù)三大屬性為導(dǎo)向，正確審查、認(rèn)定山林權(quán)屬糾紛證據(jù)

山林權(quán)屬糾紛案件證據(jù)的審查、認(rèn)定，是正確確定山林權(quán)屬歸屬的關(guān)鍵和難點(diǎn)。山林確權(quán)案件中據(jù)以認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)是書證、物證和勘驗(yàn)筆錄，此外還有證人證言、當(dāng)事人陳述等證據(jù)。要正確對山林權(quán)屬糾紛確權(quán)案件的證據(jù)進(jìn)行認(rèn)定，必須對我國幾個確權(quán)階段有一個基本的了解。我國山林權(quán)屬政策經(jīng)歷了四次大的變革和調(diào)整，形成了相應(yīng)的山林權(quán)屬書證，即解放初期的土改運(yùn)動，確定土地個人所有，為群眾頒發(fā)了土地證；此后的合作化運(yùn)動，個人所有土地山林隨人入社，土地、山林集體所有；1961年至1963年林業(yè)“四固定”頒發(fā)了林權(quán)執(zhí)照；1981年至1983年林業(yè)“