公共管理學(xué) 福師大

第2頁共13頁第一章導(dǎo)論一、公共管理所謂公共管理，就是為了維護(hù)、增進(jìn)和公平地分配公共利益，立法、行政、司法等國家機(jī)關(guān)和非政府公共組織對公共事務(wù)依法進(jìn)行管理的活動(dòng)。二、公共管理學(xué)公共管理學(xué)是一門研究公共組織管理公共事務(wù)的過程及其規(guī)律的學(xué)科，其目標(biāo)是為了公共組織有效地處理公共事務(wù)、實(shí)現(xiàn)公共利益提供理論指導(dǎo)。三、公共產(chǎn)品公共產(chǎn)品是指任何一個(gè)人對該產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)減少其他人對該產(chǎn)品的消費(fèi)的產(chǎn)品。滿足公共消費(fèi)的產(chǎn)品或服務(wù)。兩個(gè)特征：非排他性和消費(fèi)的非競爭性。四、公共產(chǎn)品的非排他性公共產(chǎn)品非排他性是指產(chǎn)品在消費(fèi)過程中所產(chǎn)生的利益不能為某個(gè)人或某些人所專有，若想排除其他人從公共產(chǎn)品的提供中受益，或者在技術(shù)上是不可行或極其困難的，或者排除的成本過于昂貴而缺乏可行性，“公用品一旦被提供，除非能夠花費(fèi)無限成本，否則就不可能排除任何家庭對它的消費(fèi)?！蔽?、消費(fèi)的非競爭性所謂消費(fèi)的非競爭性是指一部分人對某一產(chǎn)品的消費(fèi)不會(huì)影響另一些人對該產(chǎn)品的消費(fèi)，一些人從這一產(chǎn)品中受益不會(huì)影響其他人從這一產(chǎn)品中受益，受益對象之間不存在重點(diǎn)利益沖突。六、產(chǎn)品劃分。純公共產(chǎn)品：由國家和政府提供，具有非排他性和非競爭性。準(zhǔn)公共產(chǎn)品：擁擠型公共產(chǎn)品（非排他性、不具有競爭性）和俱樂部型公共產(chǎn)品（非競爭性、非排他性）私人產(chǎn)品：第二章公共組織理論一、公共組織含義公共組織，從廣義而言，凡是不以營利為目的，而是服務(wù)社會(huì)大眾，提高公共利益為宗旨的組織，從狹義上來看，是指行使行政權(quán)，達(dá)成公共目的的組織。公共組織與非公共組織的區(qū)別：1.價(jià)值取向和組織活動(dòng)目的不同。2.組織的活動(dòng)依據(jù)不同。3.為社會(huì)所提供的服務(wù)與管理對象不同。公共組織的管轄范圍可以是整個(gè)社會(huì)。4.受環(huán)境的影響不同。①從市場和政治的影響兩方面進(jìn)行分析。②私人組織的市場信號清晰。③私人組織中的政治影響是間接的。5.組織程序不同。6.組織的公開程度不同。公共組織特征1.公共性，①.以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的，這是與私人組織最根本的區(qū)別②.管理公共事務(wù)。2.社會(huì)性，①本身是在社會(huì)過程中產(chǎn)生的②社會(huì)事務(wù)也是隨著社會(huì)的發(fā)展不斷變化的。3.合法性，依法正式成立的機(jī)構(gòu)4.服務(wù)性，是為社會(huì)提供公務(wù)服務(wù)的，不收費(fèi)或者少收費(fèi)5.權(quán)威性，以國家權(quán)力為后盾6.系統(tǒng)性，政府與非政府的結(jié)合7.公開性，凡是不涉及保密事情的公共組織的政策、活動(dòng)過程都必須公開。二、公共組織變革的動(dòng)因首先，引起公共組織變革的外部因素可概括為以下幾個(gè)方面：經(jīng)濟(jì)體制組織的轉(zhuǎn)軌推動(dòng)公共組織的變革。（我國十五大從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變）政治制度的更迭導(dǎo)致公共組織的變革。①政治制度的質(zhì)變影響公共組織的質(zhì)變。②政治制度的量變影響公共組織的具體職能和機(jī)構(gòu)改革。（我國理順黨政關(guān)系，政企關(guān)系的改革，人治型管理體制向法治型民主體制的轉(zhuǎn)變。）社會(huì)發(fā)展程度促進(jìn)或制約公共組織的變革。主要體現(xiàn)在四個(gè)方面：一是社會(huì)企事業(yè)組織的發(fā)育、獨(dú)立和成熟程度。二是社會(huì)群團(tuán)組織的獨(dú)立程度和參與意識。三是大眾傳播媒介對社會(huì)的介入程度和自身的現(xiàn)代化程度。四是公民素質(zhì)的提高。國際環(huán)境的重大變化影響公共組織的變革。國際關(guān)系中的重大的問題，如戰(zhàn)爭與和平，南北經(jīng)濟(jì)關(guān)系問題，都要各國政府作出相應(yīng)的對策，調(diào)整自己的政策乃至職能和機(jī)構(gòu)，甚至調(diào)整整個(gè)公共組織的目標(biāo)。其次，公共組織內(nèi)部狀況是公共組織變革的根本原因，這種內(nèi)部力量主要來源于：公共組織所采用的技術(shù)體系對組織形態(tài)提出新的要求，而這種要求是原有組織模式進(jìn)行的常規(guī)發(fā)展所不能滿足的，于是必然要求組織進(jìn)行變革。這是組織變革最基本的原因。（電子政務(wù)要求信息共享和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的運(yùn)用）公共組織成員對利益關(guān)系的要求和倫理要求與組織模式的沖突，也是推動(dòng)組織變革的重要力量。（我國十四屆六中全會(huì)尊重個(gè)人合理的正當(dāng)利益）公共組織的政治局勢的需要與現(xiàn)行組織模式的沖突，也是導(dǎo)致組織模式變革的重要原因。（集權(quán)與分權(quán)的沖突）三、公共組織變革的主要內(nèi)容1、公共組織職能的變革首先，從職能作用的領(lǐng)域來看，公共組織是由以政治職能為中心，逐漸向經(jīng)濟(jì)職能、社會(huì)事務(wù)管理職能、科技文化職能為重心轉(zhuǎn)移的。其次，從職能作用的性質(zhì)來看，公共組織是由保衛(wèi)性、統(tǒng)治性職能為主向管理性、服務(wù)性職能為主的方向轉(zhuǎn)變。再次，從職能的分化程度來看，公共組織的職能由原來混淆不清向高度分化轉(zhuǎn)變。最后，從職能行使方式來看，公共組織是由人治為主轉(zhuǎn)向以法治為主，由以行政手段為主向以法律手段和經(jīng)濟(jì)手段為主。2、公共組織的結(jié)構(gòu)的變革：包括縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)和橫向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)（1）從橫向部門結(jié)構(gòu)上看，公共組織變革主要有以下兩方面：首先，從公共管理的過程來看，正在由重決策與執(zhí)行部門，輕監(jiān)督、咨詢、信息等部門的傾向，向重咨詢、信息、監(jiān)督部門轉(zhuǎn)變，力求與決策、執(zhí)行部門相平衡。（我國建立反腐敗體系。十六大重大科學(xué)決策對部門轉(zhuǎn)變）其次，從公共管理的作用領(lǐng)域來看，由于有限政府的出現(xiàn)，使政府的橫向部門結(jié)構(gòu)發(fā)生了由“微觀管理部門為主轉(zhuǎn)向宏觀管理部門為主的變革”。（我國發(fā)改委的改革變化）（2）從縱向?qū)蛹壣?，整個(gè)公共組織結(jié)構(gòu)有著從集權(quán)式、尖塔型結(jié)構(gòu)形式向著分權(quán)式、扁平型號的結(jié)構(gòu)形式發(fā)展的趨勢。（中國實(shí)行省管縣）公共組織權(quán)力關(guān)系的變革公共組織向社會(huì)組織還權(quán)（我國MPO的發(fā)展，使政府在這個(gè)領(lǐng)域還權(quán)給社會(huì)）橫向分權(quán)。公共組織中的權(quán)力體系逐步由單純的直線型權(quán)力關(guān)系向直線權(quán)力關(guān)系和參謀權(quán)力關(guān)系并存的狀態(tài)轉(zhuǎn)變。（3）在縱向權(quán)力分配上，有著集權(quán)與分權(quán)互相作用融合的趨勢。在對一般事務(wù)的管理上是從集權(quán)型走向分權(quán)型，而在對宏觀事務(wù)的管理上是從分權(quán)型走向集權(quán)型。（我國14大后向地方放權(quán)包括人事權(quán)、財(cái)權(quán)、使經(jīng)濟(jì)得到很大發(fā)展。但是有負(fù)面的影響如地方保護(hù)主義，為了防止，中央又通過了分稅制。第三章公共管理中的政府角色一、政府含義、政府廣義上是指一個(gè)國家內(nèi)行使國家權(quán)力的全部組織體系，狹義上是指一個(gè)國家政權(quán)體系中依法享有行政權(quán)力的組織體系。市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的作用第一， 提供公共產(chǎn)品。這是政府在現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)中的一種最基本角色。公共產(chǎn)品屬于共享產(chǎn)品，它在消費(fèi)上具有明顯的非競爭性和非排他性，第二， 維護(hù)市場秩序。市場機(jī)制在資源配置過程中的有效性依賴于完全競爭的理想模式。政府的責(zé)任便在于這對壟斷或其他非競爭因素的存在以及所引起的競爭的不完全性，采取有效措施，從而維護(hù)市場秩序，保證競爭的有效性。消除市場經(jīng)濟(jì)的外部性。外部性是指私人收益與社會(huì)收益、私人成本與社會(huì)成本不一致的情況。外部性主要有兩種情況，即外部經(jīng)濟(jì)與外部不經(jīng)濟(jì)。外部經(jīng)濟(jì)亦稱外部利益。所謂外部經(jīng)濟(jì)是指某一市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)或某一項(xiàng)目所產(chǎn)生的效益被與該項(xiàng)目無關(guān)的人所享有。外部不經(jīng)濟(jì)亦稱外部損失成本。指某一市場主體的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)雖造成了經(jīng)濟(jì)損失但該市場主體并不承擔(dān)外部成本的情況。第四， 調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。第五， 再分配市場經(jīng)濟(jì)下的收入及財(cái)產(chǎn)。當(dāng)平等與效率發(fā)生沖突是，為了效率可以犧牲一些平等，為了平等可以犧牲一些效率。（為了促進(jìn)收入公平，再分配有房產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅）二、政府失靈的含義及其主要類型、成因、防范措施、及對我國的啟示（可能論述）“政府失靈”，又稱“政府失敗”，是指個(gè)人對公共物品的需求在現(xiàn)代代議制民主政治中得不到很好的滿足，公共部門在提供公共物品時(shí)趨向于浪費(fèi)和濫用資源，致使公共支出規(guī)模過大或者效率降低，預(yù)算上出現(xiàn)偏差，政府的活動(dòng)并不總像應(yīng)該的那樣或者像理論上所說能夠做到的那樣“有效”。政府失靈的主要類型和成因1. 公共政策失效第一， 公共政策所追求的目標(biāo)并不能代表社會(huì)大眾的公共利益。第二， 現(xiàn)有的各種公共決策體制及方式存在缺陷。（直接民主制和間接民主制問題）第三， 信息的不完全性會(huì)導(dǎo)致政策的失效。（西蒙：“完全理性很難做到”?？陀^原因）第四， 政策實(shí)施和執(zhí)行上的障礙。2. 政府機(jī)構(gòu)的低效率第一， 政府機(jī)構(gòu)的工作人員缺乏競爭機(jī)制。第二， 政府機(jī)構(gòu)缺少降低成本的激勵(lì)機(jī)制。第三， 政府機(jī)構(gòu)缺乏監(jiān)督機(jī)制。3. 政府行為的內(nèi)在效應(yīng)政府機(jī)構(gòu)及其官員在以追求公共利益或社會(huì)福利為借口的同時(shí)，力求實(shí)現(xiàn)自身的組織目標(biāo)或自身利益的現(xiàn)象，被人們稱為政府行為的內(nèi)在效應(yīng)。4. 政府機(jī)構(gòu)及其官員的尋租與腐敗。租金源于政府對自由市場經(jīng)濟(jì)的干預(yù)。政府失靈的糾正及防范措施1.限制國家權(quán)利的增長第一，創(chuàng)立一種新的政治技術(shù)，提高社會(huì)民主程度?？山柚凇靶枨箫@示法”來完善選舉制度，使所有參與集體選擇的個(gè)體都有充分的激勵(lì)，說出他對某一公共物品的真實(shí)需求狀況。第二，在公共部門恢復(fù)自由競爭，改善官僚體制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率。一是在行政管理體制內(nèi)部重新建立競爭結(jié)構(gòu)。二是引進(jìn)利潤動(dòng)機(jī)。三是精簡機(jī)構(gòu)。四是加強(qiáng)監(jiān)督。第三，進(jìn)行憲制改革。2.減少福利國家的浪費(fèi)第一財(cái)政立憲。第二稅制選擇。第三平衡預(yù)算。第四稅收支出的限制。第五貨幣政策。政府失靈理論對我國的啟示1.政治過程中的一些缺陷對經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了不良影響：首先，少數(shù)行政機(jī)構(gòu)與行政官員的不良表現(xiàn)破壞了經(jīng)濟(jì)的效率。其次，制定政策的決策過于集中且無規(guī)則可循，難以切合實(shí)際，從而制約了經(jīng)濟(jì)增長。再次，現(xiàn)行政治規(guī)則難以約束少數(shù)當(dāng)權(quán)者的利己主義。2.怎么辦？（一）轉(zhuǎn)變觀念。高度重視市場經(jīng)濟(jì)條件下政府干預(yù)的適度性與局限性問題。（二）要建立和發(fā)展適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)體制的政治與行政體制，加快政府職能轉(zhuǎn)變。（三）進(jìn)行市場化取向的政府管理改革，引入市場因素。（四）加強(qiáng)政府法治及監(jiān)督制度建設(shè)，使政府行為法治化。三、轉(zhuǎn)型期我國政府職能定位。1.轉(zhuǎn)型期秩序稀缺的一般規(guī)律，決定了供給秩序應(yīng)成為政府重要的綜合性職能。2.在轉(zhuǎn)型和開放的條件下，面對日趨激烈的國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)競爭，增強(qiáng)國家的競爭力應(yīng)稱為政府的核心經(jīng)濟(jì)職能。（如何提升國家競爭力，可考慮從三個(gè)方面著手：一是國家創(chuàng)新系統(tǒng)建設(shè)是關(guān)鍵。二是要充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。三是要特別重視制度的效率，包括系統(tǒng)內(nèi)各組織的效率，尤其是組織之間聯(lián)系、溝通與合作的效率。）3.在轉(zhuǎn)型期和開放條件下，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)變大，所以，穩(wěn)定職能應(yīng)成為政府一項(xiàng)之重要社會(huì)職能。（我國目前所面臨的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)主要有：一是高失業(yè)率所導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。二是國有企業(yè)困境所產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。三是地區(qū)差距拉大產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。四是貧富分化導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。五是加入WTO會(huì)使我國的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步加大。）4.轉(zhuǎn)型期可能會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重的腐敗問題，所以應(yīng)把預(yù)防腐敗作為政府的一項(xiàng)重要政治職能。（腐敗的措施：一是要制約政治權(quán)力，使其運(yùn)行在法制的軌道上。二是強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。三是要使政治權(quán)力和經(jīng)濟(jì)權(quán)力的運(yùn)行盡可能相互獨(dú)立。四是要重視培育民間組織，支持第三部門發(fā)展，依靠第三方反對腐敗。五是要加強(qiáng)和弱勢群體的聯(lián)盟，共同對抗既得利益階層的腐敗行為。）第四章公共政策一、公共政策及基本特征公共政策是國家機(jī)關(guān)及其他政治團(tuán)體在特定的使其為解決公共問題，在對社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、整合、分配和落實(shí)的過程，制定的行為方案或規(guī)定的行為準(zhǔn)則。其表現(xiàn)形勢有法令、條例、規(guī)劃、方案、措施、辦法等。公共政策的基本特征：政治性、合法性、穩(wěn)定性、目標(biāo)選擇的多重性二、方案規(guī)劃的原則方案規(guī)劃是指在既定原則指導(dǎo)下。對政策問題分析研究，并尋求方案優(yōu)化的一系列分析和抉擇活動(dòng)，它包括目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、方案擇優(yōu)等環(huán)節(jié)方案規(guī)劃的基本原則A信息完備原則B系統(tǒng)協(xié)調(diào)原則（任何政策解決都會(huì)影響其它方面）C科學(xué)預(yù)測原則（針對未來，領(lǐng)導(dǎo)人要有長遠(yuǎn)眼光）D現(xiàn)實(shí)可行原則（方案的實(shí)施具有可操作性和獲得最大成功的可能）E民主參與原則（集思廣義，政府吸收專家和百姓的意見）F多樣與可調(diào)原則（盡量制定盡可能多的方案）三、影響政府有效執(zhí)行的因素第一， 政策問題的特性政策問題的特性包括政策問題的類型、政策問題的性質(zhì)以及政策目標(biāo)等。第二， 政策本身的因素。①政策的合理性。政策的合理性是指政策本身所具有的因果聯(lián)系，即這一政策是否是針對客觀的政策問題并且能夠切實(shí)地解決這一問題。②政策的連貫性。公共政策反映了一國政府在一個(gè)時(shí)期內(nèi)的基本傾向，因此，它必須保持相對的穩(wěn)定和一致。還包括另一層含義就是中央政策與地方政策在基本精神上要保持一致。③政策的具體性和可操作性。政策的具體明確是政策執(zhí)行有效的關(guān)鍵所在，是政策執(zhí)行者行動(dòng)的依據(jù)，也是對政策執(zhí)行進(jìn)行評估和控制的基礎(chǔ)。④政策資源的適度性。政策資源主要包括經(jīng)費(fèi)資源、人力資源、信息資源、權(quán)威資源以及管理資源。政策以外的因素。①團(tuán)體目標(biāo)。目標(biāo)團(tuán)體是指政策直接作用、影響的對象。政策能否順利達(dá)到預(yù)期目的，在很大程度上取決于目標(biāo)團(tuán)體的態(tài)度。②執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的溝通與協(xié)調(diào)。溝通是政策執(zhí)行過程中各級組織人員進(jìn)行信息交流、傳遞的過程，是對于政策目標(biāo)及其相關(guān)問題獲得統(tǒng)一認(rèn)識的方法和程序。③政策執(zhí)行環(huán)境。政策執(zhí)行環(huán)境是指政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)自身以外的諸多社會(huì)因素和自認(rèn)因素的總和。政策環(huán)境包括政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及社會(huì)文化環(huán)境等。（政策執(zhí)行比政策制定難+污染。自己思考如何解決這些問題）第五章公共部門人力資源管理一、公共部門人力資源公共部門人力資源就是指公共部門所有工作人員的總和，包括純粹公共部門即政府組織工作人員和準(zhǔn)公共部門即第三部門的總和。公務(wù)員是公共部門人力資源的重要構(gòu)成部分。公共部門人力資源管理公共部門人力資源管理可以定義為：公共部門中的各類公共組織依據(jù)人力資源開發(fā)和管理的目標(biāo)，對其所屬的人力資源開展的戰(zhàn)略規(guī)劃、甄選錄用、職業(yè)發(fā)展、開發(fā)培訓(xùn)、純凈評估、薪酬設(shè)計(jì)管理、法定權(quán)利保障等多項(xiàng)管理活動(dòng)和過程的總和。三、我國公共部門人力資源管理發(fā)展現(xiàn)狀、應(yīng)對及其趨勢1、發(fā)展主要表現(xiàn)（1）我國公共部門缺乏對現(xiàn)代人力資源管理理論的系統(tǒng)認(rèn)識。目前，我過許多公共部門仍舊習(xí)慣于把人事管理過程歸納為“進(jìn)、管、出”三個(gè)環(huán)節(jié)，把人看作是完成組織目標(biāo)的工具，強(qiáng)化對人的控制，視人力為成本，沒有樹立為人服務(wù)的觀念，這與現(xiàn)代先進(jìn)的人力資源思想背道而馳。（如公務(wù)員考試缺少培訓(xùn)）（2）公共部門的人事管理體制和運(yùn)行機(jī)制面臨挑戰(zhàn)?，F(xiàn)行的公務(wù)員管理體制和運(yùn)行機(jī)制還不能適應(yīng)WTO的要求：公務(wù)員分類制度設(shè)計(jì)不夠科學(xué)合理；競爭上崗的用人機(jī)制尚不健全競爭未做到法治化和制度化；激勵(lì)機(jī)制不能充分發(fā)揮作用等等，這些都有待于進(jìn)一步改善。（3）職位分類制度尚未科學(xué)化。公務(wù)員分類系統(tǒng)仍以領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的劃分為主，而在實(shí)際操作中行政機(jī)關(guān)缺乏具體的工作分析、職位評價(jià)和工作說明書等實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。（4）人力資源開發(fā)培訓(xùn)不足。我國公共部門的人力資源管理部門對組織成員的培訓(xùn)沒有統(tǒng)籌考慮，缺乏學(xué)習(xí)氛圍。（1.培訓(xùn)走形式2.培訓(xùn)沒有針對性）2、呈現(xiàn)出七大發(fā)展趨勢（1）管理模式多元化主要體現(xiàn)在：職位分類與品位分類制度交叉融合、功績工資制與年資制互相補(bǔ)充、通才模式與專才模式取長補(bǔ)短等方面。（2）管理方式私營化私人部門和公共部門的管理具有共通之處。公共部門人力資源管理是企業(yè)人力資源管理模式在公共部門人事管理活動(dòng)上的推廣和應(yīng)用。人力資源管理觀念及模式不僅適用于私人部門的人事管理，同樣適用與公共部門特別是政府組織的人事管理。（3）管理觀念的人性化對人的管理是一種社會(huì)管理，管理的主體和客體都是能動(dòng)的，是追求一定目的和能進(jìn)行思考的人。人性化的管理，強(qiáng)調(diào)以人為本，注重對人性的尊重和人的需要的關(guān)注以及對人的潛力和創(chuàng)造性的挖掘。這是一種趨勢。表現(xiàn)在：注重環(huán)境、尊重員工、發(fā)展各種管理功能；強(qiáng)調(diào)保障與公平；擴(kuò)大政治權(quán)利；重視員工的工作條件與福利（需要擴(kuò)展）。（4）管理手段的現(xiàn)代化信息和網(wǎng)絡(luò)通訊技術(shù)在公職人員管理中的運(yùn)用，推動(dòng)了管理手段的更新。人力資源的電子化和網(wǎng)絡(luò)化的好處，縮減成本，提高工作效率，促進(jìn)人力資源戰(zhàn)略和政策的制定，加強(qiáng)溝通與聯(lián)系，改善管理。趨勢：電子人力資源政策、法規(guī)、電子招聘等。（5）管理人員性別及種族比例的漸趨合理化少數(shù)民族與女性在社會(huì)中的任職機(jī)會(huì)。（6）管理責(zé)任個(gè)人化擴(kuò)大民主參與和分權(quán)式改革的推行，使得公務(wù)員在獲得很大的選擇權(quán)的同時(shí)必須對自己選擇的結(jié)果承擔(dān)責(zé)任。（7）管理層面的策略化公共部門人力資源管理的重要目的在于要使公共人員有良好的績效表現(xiàn)以及較高的服務(wù)品質(zhì)。而這一些均設(shè)計(jì)到改善公務(wù)人員的工作生活質(zhì)量問題。如今，現(xiàn)代公共人力資源管理已轉(zhuǎn)向營造良好的工作生活質(zhì)量，并以此激發(fā)公職人員的活力。第六章公共服務(wù)一、公共服務(wù)公共服務(wù)主要是指由法律授權(quán)的政府和非政府公共組織以及有關(guān)工商企業(yè)在純粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生產(chǎn)和供給中所承擔(dān)的職責(zé)。公共服務(wù)的新類型1.基本非營利型。免費(fèi)。2.基本營利型。有償向社會(huì)提供的公共服務(wù)。3.選擇非盈利性。改善生產(chǎn)條件，收取服務(wù)成本費(fèi)。4.選擇盈利型。有償向社會(huì)及公民提供的公共服務(wù)。政府職責(zé)：1.政府主要供給基本非盈利型服務(wù)，補(bǔ)充性兼營選擇非盈利型服務(wù)，逐步淡出基本盈利型服務(wù)，不直接供給選擇盈利型服務(wù)。2.私營部門主要供給選擇盈利型服務(wù)，加強(qiáng)在基本盈利型服務(wù)中的競爭力。3.第三部門主要供給選擇非盈利型服務(wù)，補(bǔ)充性兼營基本非盈利服務(wù)。二、公共事業(yè)的概念所謂公共事業(yè)，就是社會(huì)全體公眾的事業(yè)，即關(guān)系到社會(huì)全體公眾基本生活質(zhì)量和共同利益的特定的社會(huì)公共事務(wù)。特征：1非政府性2非營利性3非特定多數(shù)性4非實(shí)物生產(chǎn)性。5非權(quán)利依附性。公共事業(yè)的管理的國際化趨勢1、多元化、社會(huì)化公共事業(yè)多元化、社會(huì)化管理主要是指多方投資，讓全社會(huì)來辦公共事業(yè)，與此相適應(yīng)，是組織形式的社會(huì)化。事業(yè)組織的社會(huì)化，主要是社會(huì)事業(yè)社會(huì)辦，即由全社會(huì)共同興辦，實(shí)行國家、集體、個(gè)人一起上，企業(yè)、社會(huì)一起上。2、市場化、產(chǎn)業(yè)化所謂市場化、產(chǎn)業(yè)化即將不具有社會(huì)共同需要性質(zhì)的“事業(yè)單位”推向市場，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)性經(jīng)營管理，使其企業(yè)化、民營化、市場化。3、法制化、規(guī)范化①發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)也是完善的法制經(jīng)濟(jì)。由于科教文衛(wèi)體等公共商品的特殊性，各國政府都比較重視各類事業(yè)的經(jīng)濟(jì)立法，并依法對各類商品市場進(jìn)行監(jiān)督和管理，以“法制”取代“人治”。②各國還重視公共事業(yè)文化立法，以保障社會(huì)公共事業(yè)的健康發(fā)展，滿足人們不斷增長的生活需求，推動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步。4、啟示（了解）①并非所有的科學(xué)、教育、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)活動(dòng)都不能實(shí)現(xiàn)商品化和市場化②并非所有的社會(huì)公共事業(yè)都必須由政府直接舉辦。政府的主要職責(zé)是選擇并確保公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但不必直接參與各項(xiàng)事業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營管理。三、政府公共服務(wù)模式1、現(xiàn)狀：（1）權(quán)力政府①我國長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式導(dǎo)致政府權(quán)利過大和過于集中，官本位、權(quán)力本位的現(xiàn)象較突出。在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面，直接干預(yù)為主要手段。②在具體行政事務(wù)方面，“審批”為主要方式。這種以權(quán)力為行政基礎(chǔ)的政府就是權(quán)力政府，是管制型政府。（2）單目的服務(wù)①黨的十一屆三中全會(huì)以來，黨和國家的工作都是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心。但在市場經(jīng)濟(jì)下，只停留在經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)單一目的上顯然是政府錯(cuò)位的表現(xiàn)。②我國用于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的費(fèi)用偏高，而用于社會(huì)服務(wù)的費(fèi)用則仍偏低。（3）政府經(jīng)營的服務(wù)①長期以來，政府基本集中所有的公共資源，提供著幾乎所有的公共服務(wù)可以說全被政府所壟斷。②隨著生存環(huán)境的變遷，這種方式帶來了越來越多的弊端，不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)龐雜，負(fù)擔(dān)沉重，還造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)，效率低下成本提高，質(zhì)量日趨下降，在提供者與服務(wù)對象之間產(chǎn)生了信任危機(jī)。③同時(shí)公共部門官僚作風(fēng)日盛，出現(xiàn)了種種不正之風(fēng)，嚴(yán)重?fù)p害了政府的形象。（4）歧視性服務(wù)目前我過政府公共服務(wù)還存在著較為嚴(yán)重的不平等現(xiàn)象，也就是說存在公共服務(wù)歧視現(xiàn)場，突出體現(xiàn)在城鄉(xiāng)居民所享受的政府公共服務(wù)的不平等現(xiàn)象上。2、建設(shè)有中國特色的政府公共服務(wù)模式（1）“社會(huì)性公共服務(wù)支出為主體”的公共服務(wù)支出模式①從市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展史來看，發(fā)達(dá)國家政府職能演變的規(guī)律是：政府職能從以經(jīng)濟(jì)性服務(wù)為主，逐步擴(kuò)展到以社會(huì)性公共服務(wù)為主。②在長期的趨勢中，公共支出結(jié)構(gòu)中經(jīng)濟(jì)性支出比重逐漸下降而社會(huì)性支出逐漸上升。（2）“科教優(yōu)先”的公共服務(wù)增長模式我國要堅(jiān)持“投資先于消費(fèi)”的原則，優(yōu)先發(fā)展科技教育等人力資本投資的公共服務(wù)。充分發(fā)展科技教育公共投入的前提下再依此考慮基本公共衛(wèi)生、最低生活保障制度等純消費(fèi)性的公共服務(wù)。（3）“廣覆蓋、低水平、兼顧公平與效率”的公共服務(wù)消費(fèi)模式第一，以最低生活保障為底線，平等保障每一個(gè)人的生存權(quán)利第二，實(shí)行就業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，將促進(jìn)就業(yè)、保障公平作為政府公共服務(wù)的首要原則第三，要堅(jiān)持“生存先于享受”的原則，優(yōu)先保障人們的生存需要第四，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務(wù)，改變城鄉(xiāng)二元保障機(jī)制，使農(nóng)民享有平等的基本公共服務(wù)第五，要貫徹“自助先于公助”的原則，將社會(huì)保障與個(gè)人貢獻(xiàn)掛鉤(4)“多中心治理”的公共服務(wù)供給模式為彌補(bǔ)政府公共服務(wù)供給的不足，我國政府要廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界和各方面力量參與提供集體產(chǎn)品和公共產(chǎn)品的積極性，形成公共服務(wù)的多元化與社會(huì)化格局，例如實(shí)行基層自治，由基層民眾組織社會(huì)公共服務(wù)等。第七章公共部門績效評估一、公共部門績效主要包括1.經(jīng)濟(jì)績效。2.社會(huì)績效。3.政治績效。4.文化績效。公共部門績效評估公共部門績效評估是指“根據(jù)管理的效率真、能力、服務(wù)質(zhì)量、公共責(zé)任和社會(huì)公眾滿意程度等方面的判斷，對政府公共管理部門管理過程中投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進(jìn)行評定和劃分等級?！倍?、公共部門績效評估的內(nèi)容1.經(jīng)濟(jì)。經(jīng)濟(jì)指標(biāo)關(guān)心的是“投入”的項(xiàng)目，以及如何使投入的項(xiàng)目作最經(jīng)濟(jì)的利用。2.效率。效率簡單地可以理解為投入與產(chǎn)出之間的比例關(guān)系，可分為兩種類型：一類是生產(chǎn)效率；另一類是配置效率真。3.效益。效益關(guān)心的是“目標(biāo)或結(jié)果”。4.公平。公平指標(biāo)通常是針對接受公共服務(wù)的團(tuán)體或個(gè)人所關(guān)心的公正性而言。三、我國政府開展公共部門績效評估探索中存在的問題（可能論述）1.從公共部門績效評估的前提條件年，政府職能錯(cuò)位給公共部門績效考評造成很大困難。①長期以來，政府的行政職能都?xì)w結(jié)為經(jīng)濟(jì)職能。②這種行政職能泛經(jīng)濟(jì)化，會(huì)導(dǎo)致政府職能扭曲變形，政府行為無序失范，形成經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的不平衡。2.從公共部門績效評估的價(jià)值取向看，許多地方政府的績效評估仍沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的“政府本位”模式，給績效評估帶來了障礙。一方面以管理者為中心，管理行為直接體現(xiàn)管理者的意志，強(qiáng)調(diào)的是政府對社會(huì)管理和控制的功能。另一方面漠視公眾的需要和利益，無視公眾的實(shí)際情況與市場經(jīng)濟(jì)規(guī)則，用強(qiáng)行攤派、行政命令等方式施政，甚至為了政府部門利益，不惜損害公眾的利益。3.從公共部門績效評估的操作來看首先，我國目前公共部門績效評估沒有統(tǒng)一規(guī)范，沒有相應(yīng)的制度和法律作保障；缺乏系統(tǒng)理論和指導(dǎo)思想引導(dǎo)，實(shí)踐中帶有盲目性；評估以官方為主，多是上級行政機(jī)關(guān)對下級的評估。其次，目前大多數(shù)政府績效評估還是一個(gè)短期行為，評估形式多是基于匯報(bào)材料的檢查、評比，缺乏對政府績效的手續(xù)性測定。最后，政府績效評估的非規(guī)范化導(dǎo)致評估中出現(xiàn)不正之風(fēng)和腐敗行為。4.從公共部門績效評估本身看①對績效評估的概念認(rèn)識不一，對績效評估的內(nèi)容界定不清，無法建立一套完善、科學(xué)的評估指標(biāo)體系②片面地將經(jīng)濟(jì)業(yè)績等同于政績，將經(jīng)濟(jì)指標(biāo)等同于政府績效的評估指標(biāo)。四、改進(jìn)我國公共部門績效評估問題的對策1.轉(zhuǎn)變公共部門管理理念，樹立公民取向的績效觀念。①在行政理念上要強(qiáng)化績效意識，充分認(rèn)識到評估的重要意義和作用。②要樹立公民取向的績效觀。③要以“人民滿意不滿意，人民答應(yīng)不答應(yīng)，人民贊成不贊成”為最高準(zhǔn)則。2.通過加強(qiáng)立法工作，推進(jìn)績效評估的制度化和法制化。①以立法的形式確立績效評估的地位②從法律上確立績效評估的權(quán)威性。③頒布績效評估工作的制度和規(guī)范3.建立完備、科學(xué)的公共部門績效評估指標(biāo)體系。①要體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的要求。②要體現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的要求。③要體現(xiàn)科學(xué)性、可操作性和靈活性。4.堅(jiān)持內(nèi)部評估與外部評估相結(jié)合，建立多重績效評估機(jī)制。①黨組織對公共部門實(shí)行政治、思想、組織上領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)。②借鑒國外做法，鼓勵(lì)和發(fā)展民間中介評估組織。③引入公民參與機(jī)制。5.加強(qiáng)評估理論研究，加快評估人才培養(yǎng)以適應(yīng)績效評估發(fā)展的需要。①政府應(yīng)給公共管理中的評估工作制定相應(yīng)的評估計(jì)劃。②從長遠(yuǎn)考慮，還可以利用現(xiàn)有高等院校的條件，開設(shè)相關(guān)的評估課程。6.建立健全績效評估的信息系統(tǒng)，推行電子政府和政府在線服務(wù)的發(fā)展目標(biāo)。一方面，電子政府的信息網(wǎng)絡(luò)使得行政信息的傳遞更為迅速及時(shí)，反饋渠道更為暢通。另一方面，電子政府為公共部門績效評估朝科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化的方向發(fā)展提供了多方面的支持。第十章公共管理倫理一、公共管理倫理的概念所謂公共管理倫理就是用于規(guī)范公共管理主體的行為，以保證公共管理事業(yè)的公正性，合理有效地實(shí)現(xiàn)公共目的的價(jià)值準(zhǔn)則體系。二、公共管理的調(diào)控機(jī)制內(nèi)外兩個(gè)方面：（一）公共管理的外部控制所謂公共管理的外部控制，指通過有效的制度建設(shè)，諸如新的立法、制定新的規(guī)則、頒布新的制度，重新安排組織結(jié)構(gòu)或建立新的組織，以加強(qiáng)對公共管理主體及其活動(dòng)的控制，使其行為合乎規(guī)范與人們期望。一、.制度規(guī)范1.制度規(guī)范指在公共管理的外部控制中，通過將作為控制手段，使公共管理者處于嚴(yán)格的制度控制與約束之下，進(jìn)而能夠有效地履行其公共管理職責(zé)。2.制度規(guī)范的具體內(nèi)容極為豐富，但其核心是：①組織機(jī)構(gòu)架構(gòu)的制度化設(shè)計(jì)；②權(quán)利—責(zé)任的制度化安排；③管理程序及其規(guī)范的制度化確定；④對違背制度控制或職責(zé)要求行為懲罰的制度化規(guī)定。3.制作預(yù)設(shè)的原則作了歸納和總結(jié)，概括起來，主要有這樣幾種觀點(diǎn)：一層是，“無賴原則”第二，非“天使統(tǒng)治”預(yù)設(shè)：第一層是，人不是天使。另一層是，是政府的本質(zhì)絕不是“天使的統(tǒng)治”第三，權(quán)力無“休止界限”的預(yù)設(shè)。①法國的孟德斯鳩對權(quán)力物質(zhì)作出一個(gè)著名的判斷：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。。。。。?！钡谒?，“必要的惡”預(yù)設(shè)。第五，“有限理性”預(yù)設(shè)。由西蒙提出。第六，“政治尋租”預(yù)設(shè)。二、公共管理外部控制的雙維分析——法制與德規(guī)1.法律制度（法制）①它的基本內(nèi)容是，對公共管理者的基本論理要求，以立法、制度的方式明晰確立，并規(guī)范公共管理者。②法律制度以立法的形式所表達(dá)的道德要求，不僅設(shè)立了公共管理主體在角色沖突、道德困境中行為選擇的一般性限制，而且還通過對公共管理主體在公共管理活動(dòng)過程中不道德行為的制裁，保證所倡導(dǎo)的道德規(guī)范、準(zhǔn)則得以順利實(shí)施。2.道德法規(guī)（德規(guī)）①主要指的是職業(yè)團(tuán)體的職業(yè)道德規(guī)范要求。②往往只是職業(yè)同行的權(quán)威要求，但卻往往缺少實(shí)行的正規(guī)途徑。三、社會(huì)監(jiān)督1.社會(huì)監(jiān)督包括外部監(jiān)督與內(nèi)部監(jiān)督兩類2.外部監(jiān)督是指公共管理組織之外，由依法對公共管理組織享有并行使監(jiān)督權(quán)力的組織和個(gè)人所進(jìn)行的監(jiān)督。3.內(nèi)部監(jiān)督指公共管理組織內(nèi)部的專門機(jī)構(gòu)和個(gè)人進(jìn)行的監(jiān)督。（二）公共管理的內(nèi)部控制所謂內(nèi)部控制，是公共管理者由一系列“自己內(nèi)心的價(jià)值觀和論理準(zhǔn)則組成的”自我控制，它高度重視公共管理主體的內(nèi)在道德價(jià)值與道德力量，并訴諸于公共管理主體的道德自律，使其行為合乎職責(zé)義務(wù)要求。道德價(jià)值公共管理者自身的道德價(jià)值觀與行為倫理準(zhǔn)則，是其有效履行職責(zé)義務(wù)不可或缺的內(nèi)在條件。因而，無須關(guān)注道德價(jià)值問題，這種觀點(diǎn)具有明顯的局限性：公共管理活動(dòng)本身無法擺脫道德價(jià)值的“糾纏”。第二，公共管理者是有自己道德價(jià)值觀念與信仰的社會(huì)存在者，他們的道德價(jià)值與信仰總是會(huì)以各種方式體現(xiàn)在公共管理活動(dòng)過程中。第三，公共管理的規(guī)范控制確實(shí)離不開嚴(yán)格嚴(yán)密的制度，但是，一方面，制度本身的完善總是相對的，再嚴(yán)密的制度規(guī)定，總可能存在著某種漏洞。道德自律主體自身內(nèi)在的道德良知，信念，人格實(shí)現(xiàn)的規(guī)范力量，則是源自于主體自身的自我約束。道德智慧檢舉揭發(fā)第十一章電子政務(wù)一、電子政務(wù)電子政務(wù)是指政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用信息以及通信技術(shù)將管理和服務(wù)通過網(wǎng)絡(luò)技術(shù)進(jìn)行集成，以及對政府需要的和擁有的信息資源進(jìn)行開發(fā)和管理，在互聯(lián)網(wǎng)上實(shí)現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)流程和工作方式的重組優(yōu)化，超越時(shí)間、空間和部門分隔的限制，向社會(huì)提供高效、透明、規(guī)范的服務(wù)。二、電子政務(wù)對政府管理的影響（可記大點(diǎn)）（1）提高資源的利用效率，主要表現(xiàn)在：①縮減政府規(guī)模②降低公務(wù)處理成本③提高政府信息資源的利用效率（2）促進(jìn)政府管理現(xiàn)代化，主要表現(xiàn)在：①管理設(shè)備的現(xiàn)代化②管理手段、方式的現(xiàn)代化③管理人員的現(xiàn)代化（3）改變行政組織結(jié)構(gòu)，主要表現(xiàn)在，①行政組織結(jié)構(gòu)形態(tài)由金字塔型發(fā)展為扁平型②行政組織運(yùn)行程序由暗箱操作走向透明開放③行政組織運(yùn)行由技能化轉(zhuǎn)向智能化（4）變革政府決策方式，主要表現(xiàn)在，①防止決策信息失真②網(wǎng)絡(luò)拓展了行政決策信息源，有利于改善決策者的有限理性③電子政務(wù)能強(qiáng)化行政決策執(zhí)行的監(jiān)督，降低決策執(zhí)行變形的發(fā)生率④電子政務(wù)能收縮行政決策范圍（5）推動(dòng)政府領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)型，主要表現(xiàn)在，①政府動(dòng)力結(jié)構(gòu)由控制型向參與型和自主型轉(zhuǎn)變②以人為本的管理③重視行政文化建設(shè)④注重創(chuàng)新管理（6）改進(jìn)政府公共服務(wù)職能,主要表現(xiàn)在,①電子政務(wù)帶來服務(wù)方式的變革②電子政務(wù)可以促進(jìn)通信方式的創(chuàng)新③電子政務(wù)有利于帶動(dòng)電子商務(wù)的發(fā)展④電子政務(wù)可以促進(jìn)行政審批制度改革的創(chuàng)新（7）提升公務(wù)員的行政能力，主要表現(xiàn)在，①延伸與增強(qiáng)公務(wù)員的智力和體能②協(xié)助公務(wù)員建立合作開放的人際觀念第十二章公共管理的改革與發(fā)展一、.新公共管理的特征與訴求新公共管理是個(gè)非常松散的概念，它既指一種試圖取代傳統(tǒng)公共行政學(xué)的管理理論，又指一種新的公共行政模式，還指在當(dāng)代西方公共行政領(lǐng)域持續(xù)進(jìn)行的改革運(yùn)動(dòng)。與傳統(tǒng)公共行政相比，新公共管理具有獨(dú)特的特征和價(jià)值訴求：首先，新公共管理改變了傳統(tǒng)公共模式下政府與社會(huì)之間的關(guān)系，重新對政府職能及其與社會(huì)的關(guān)系進(jìn)行定位。其次，與傳統(tǒng)公共行政只計(jì)投入、不計(jì)產(chǎn)出不同，新公共管理更加注重政府活動(dòng)的產(chǎn)出結(jié)果，即重視提供公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。第三，新公共管理反對傳統(tǒng)公共行政重遵守既定法律法規(guī)、輕績效測定和評估的做法，主張放松嚴(yán)格的行政規(guī)制，而實(shí)現(xiàn)嚴(yán)明的績效目標(biāo)控制，即確定組織、個(gè)人的具體目標(biāo)化，并根據(jù)績效目標(biāo)對目標(biāo)完成進(jìn)行測量和評估。第四，與傳統(tǒng)公共行政排斥私營部門管理方式不同，新公共管理強(qiáng)調(diào)政府廣泛采用私營部門成功的管理手段及其競爭機(jī)制，取消公共服務(wù)供給的壟斷性。第五，在看待文官與政務(wù)官的關(guān)系上，新公共管理與傳統(tǒng)公共行政存在著明顯的分歧。傳統(tǒng)公共行政強(qiáng)調(diào)政治與行政分離，強(qiáng)調(diào)文官保持政治中立和匿名原則；新公共管理則正視行政所具有的濃厚的政治色彩，強(qiáng)調(diào)文官與政務(wù)官之間存在著密切的互動(dòng)和滲透關(guān)系。第六，與傳統(tǒng)公共行政熱衷于擴(kuò)展政府干預(yù)，擴(kuò)大公共部門規(guī)模不同，新公共管理主張對某些公營部門實(shí)行私有化，讓更多的私營部門參與公共服務(wù)的供給，即通過擴(kuò)大對私人市場的利用以代替政府公共部門。第七，與傳統(tǒng)行政模式下的人事管理體制不同，新公共管理重視人力資源管理，提高在人員錄用、任期、工資及其他人事管理環(huán)節(jié)上的靈活性。二.中國公共管理的現(xiàn)狀分析及其