試論價格認(rèn)證在價格監(jiān)管中的職能定位

.z試論價格認(rèn)證在價格監(jiān)管中的職能定位**省價格認(rèn)證中心按照價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)改革的總體設(shè)想，價格認(rèn)證中心是具有價格行政裁定職能、從事公共效勞的國家設(shè)立的機(jī)構(gòu)。價格認(rèn)證作為對價格行為合法性和價格水平合理性的公證性認(rèn)定的一項(xiàng)重要工作，應(yīng)當(dāng)與價格檢查、價格監(jiān)測、價格本錢監(jiān)審工作一樣，成為政府價格主管部門在履行價格監(jiān)管職能中的重要環(huán)節(jié)和有力抓手。本文從透析價格認(rèn)證工作的主要問題出發(fā)，擬對價格認(rèn)證在政府價格監(jiān)管職能中的定位依據(jù)、根本內(nèi)容及其配套措施等改革路徑進(jìn)展探討。一、當(dāng)前價格認(rèn)證工作定位偏差的主要問題及其成因在市場經(jīng)濟(jì)條件下，價格認(rèn)證工作是政府價格主管部門引導(dǎo)、處理和解決價格矛盾的一種不可或缺的特殊形式，需要充分表達(dá)“立足職能，彰顯公正，定紛止?fàn)帲诖缶吱暤闹笇?dǎo)思想。然而，在價格監(jiān)管實(shí)際工作中，價格認(rèn)證的目標(biāo)定位還不甚清晰，角色定位還不夠準(zhǔn)確，業(yè)務(wù)定位還不成氣候。具體來說，這些問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面：一是重社會效勞輕監(jiān)管定位。當(dāng)前，價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)主要承受國家機(jī)關(guān)和市場主體的委托，對當(dāng)事人之間因價格不明、或者價格有爭議的事項(xiàng)進(jìn)展確認(rèn)、確定和裁定時，更多表達(dá)的是一種社會效勞功能放大和“溢出效應(yīng)〞的釋放。但是，價格認(rèn)證工作對如何適應(yīng)價格主管部門面臨的新形勢新任務(wù)新要求，如何圍繞價格監(jiān)管職能選準(zhǔn)定位、拓展路徑，缺乏系統(tǒng)的思考和對策。二是重輔業(yè)爭搶輕主業(yè)打造。不少價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)把單純創(chuàng)收、提高福利收入放在首位，為了追求經(jīng)濟(jì)利益最大化，跑馬圈地，饑不擇食。尤其是與社會中介機(jī)構(gòu)相重疊的競爭性業(yè)務(wù)，大多是零敲碎打，難以形成規(guī)模效益。相反，那些有助于強(qiáng)化價格主管部門監(jiān)管職能的具有核心競爭力的認(rèn)證工程，價格認(rèn)證工作卻明顯缺位、不到位。三是重業(yè)務(wù)拓展輕規(guī)*運(yùn)作。有些價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)名義上“退出市場，專司涉案〞，實(shí)際上仍然在從事中介評估業(yè)務(wù)，大辦經(jīng)濟(jì)實(shí)體，既吃著國家的“黃糧〞，又端著市場的“飯碗〞。致使不少該做的業(yè)務(wù)不去做、沒做好，不該做、不能做的業(yè)務(wù)卻盲目去做、違規(guī)去做。當(dāng)業(yè)務(wù)拓展與行政規(guī)*相沖突時，價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)很難躲避行政復(fù)議或司法訴訟所帶來的法律風(fēng)險。四是重改革試錯輕法規(guī)推進(jìn)。從總體上看，各地價格認(rèn)證工作還根本停留在“摸著石頭過河〞的初級階段，八仙過海，各顯神通，是大多數(shù)價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)的主要工作思路。與此同時，價格認(rèn)證法律法規(guī)建立和推進(jìn)卻明顯滯后，特別是國家宏觀層面的相關(guān)法律法規(guī)資源嚴(yán)重短缺，放大了價格認(rèn)證工作在價格監(jiān)管職能中的定位本錢。我們認(rèn)為，造成價格認(rèn)證工作失衡錯位的主要原因，概括起來至少有以下三個方面：首先，價格認(rèn)證工作與價格監(jiān)管工作存在著突出的“兩*皮〞現(xiàn)象。在實(shí)際工作中，價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)往往獨(dú)善其身，相對封閉，自我循環(huán)，主動與委局價格監(jiān)管職能掛鉤不緊，聯(lián)系不多。價格主管部門在配置價格監(jiān)管資源時，通常沒有把價格認(rèn)證工作擺上應(yīng)有的位置，弱化了其特有監(jiān)管職能的發(fā)揮。少數(shù)地方甚至誤把價格認(rèn)證中心當(dāng)作分流全局充裕人員和創(chuàng)收花錢的一個工具。其次，價格認(rèn)證工作的事權(quán)和財(cái)權(quán)極不對稱。從改革大方向看，價格認(rèn)證中心必須從自收自支事業(yè)單位轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款事業(yè)單位、直至成為實(shí)行公務(wù)員管理序列的行政單位。在這個過渡階段，大多數(shù)價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)除了有少量的刑事案件價格鑒定經(jīng)費(fèi)外，根本上沒有其他財(cái)政撥款來源，只能被迫把解決吃飯問題放在首要位置。由于缺乏財(cái)政經(jīng)費(fèi)的有效保障，價格認(rèn)證工作的職能定位難免不受到經(jīng)濟(jì)利益預(yù)期異化的干擾和誤導(dǎo)。再次，價格認(rèn)證工作“游戲規(guī)則〞的設(shè)計(jì)缺陷帶有明顯的市場化和趨利化特征。無論是從委托主體看，還是從受理的具體業(yè)務(wù)看，目前價格認(rèn)證工作所依據(jù)的?價格認(rèn)證管理方法?與社會中介評估業(yè)務(wù)的游戲規(guī)則如出一轍，近似復(fù)制和翻版。當(dāng)價格認(rèn)證中心還是一個為了解決生存危機(jī)的自收自支事業(yè)單位的時候，這種游戲規(guī)則的導(dǎo)向值得同情。相反，當(dāng)價格認(rèn)證中心已經(jīng)或即將成為一個行使價格行政裁定職能的財(cái)政全額撥款事業(yè)單位的時候，繼續(xù)無條件地拘泥于這種“游戲規(guī)則〞的羈絆，價格認(rèn)證工作很可能無法從中找到正確履行價格監(jiān)管職能的目標(biāo)定位。二、價格認(rèn)證工作職能定位的理論依據(jù)和根本內(nèi)容價格認(rèn)證工作是協(xié)調(diào)、處理價格爭議、進(jìn)展價格行為合法性、價格水平合理性確實(shí)定、確認(rèn)或裁定活動，屬于政府價格監(jiān)管職能的重要組成局部。同其他價格監(jiān)管方式不同，價格認(rèn)證監(jiān)管主要由具有注冊價格鑒證師等法定執(zhí)業(yè)資格的專業(yè)人員，從技術(shù)、經(jīng)歷和定量的角度，對各類主體所委托的特定財(cái)物價格進(jìn)展“一事一議〞的認(rèn)定和證明。重視和強(qiáng)化價格認(rèn)證工作這種特有的監(jiān)管職能，是完善政府價格監(jiān)管職能、提高價格監(jiān)管水平的必由之路。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，供給方和需求方之間通常存在著信息不對稱現(xiàn)象。生產(chǎn)經(jīng)營者比消費(fèi)需求者擁有更多的商品和效勞本錢信息資源，能夠操縱和主導(dǎo)市場交易價格的形成，損害公平交易規(guī)則，降低社會資源配置效率。為了遏制信息不對稱所導(dǎo)致的“市場缺陷〞、“價格失靈〞等問題，政府部門有責(zé)任有義務(wù)發(fā)揮“看得見的手〞的監(jiān)管職能，通過運(yùn)用包括價格認(rèn)證在內(nèi)的各種監(jiān)管手段，最大限度地提醒商品和效勞價格本錢利潤的真實(shí)信息，減少供求博弈的不對稱地位，增進(jìn)利益雙方的互信和共贏，建立和完善公平正義的市場經(jīng)濟(jì)秩序。經(jīng)過近三十年的價格改革實(shí)踐，我國根本建立了宏觀調(diào)控下以市場形成為主的價格管理體制，據(jù)統(tǒng)計(jì)，2005年我國社會消費(fèi)品零售總額中，政府定價比重為2.7%，政府指導(dǎo)價比重為1.7%，市場調(diào)節(jié)價比重為95.6%。隨著絕大多數(shù)商品效勞價格形成由政府直接控制為主轉(zhuǎn)向市場自發(fā)調(diào)節(jié)為主以后，市場交易過程出現(xiàn)了許多因價格信息不對稱所產(chǎn)生的價格爭議或糾紛問題，迫切需要政府提供大量的“調(diào)解〞“裁決〞等公共產(chǎn)品，對放開的市場價格進(jìn)展間接調(diào)控和規(guī)*。價格認(rèn)證作為超越價格糾紛當(dāng)事人利害關(guān)系的第三方認(rèn)定機(jī)構(gòu)，能夠充分依托政府價格主管部門所占有的政策信息資源優(yōu)勢和強(qiáng)大的權(quán)威性和公信力，從定性和定量的角度，正確協(xié)調(diào)、處理和裁決價格矛盾，減少或消除價格爭議雙方的信息不對稱現(xiàn)象，進(jìn)一步完善政府價格主管部門在市場經(jīng)濟(jì)條件下的價格監(jiān)管機(jī)制。為了積極應(yīng)對我國市場經(jīng)濟(jì)開展和價風(fēng)格控形勢出現(xiàn)的新情況新變化新挑戰(zhàn)，價格認(rèn)證工作必須加快職能轉(zhuǎn)變，打造拳頭工程，從實(shí)現(xiàn)被動認(rèn)證主動化、市場認(rèn)證公益化、微觀認(rèn)證宏觀化中，選準(zhǔn)在價格監(jiān)管職能中的正確定位。所謂被動認(rèn)證主動化，是指價格認(rèn)證工作在啟動程序上處于委托受理的被動位置，并不阻礙在設(shè)計(jì)和豐富委托內(nèi)容上強(qiáng)化為價格主管部門出謀劃策的主動意識、超前意識和創(chuàng)新意識，做到既要在委托程序上堅(jiān)持依法認(rèn)證，又能在完善價格監(jiān)管職責(zé)中凸顯主導(dǎo)地位。所謂市場認(rèn)證公益化，是指價格認(rèn)證工作的目標(biāo)定位，應(yīng)當(dāng)更多地鎖定為一種價格監(jiān)管、社會責(zé)任和“公共產(chǎn)品〞，而不是創(chuàng)收目的和經(jīng)濟(jì)效益。必須清醒地看到，當(dāng)價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)為財(cái)政全額撥款事業(yè)單位以后，價格認(rèn)證工作實(shí)行免費(fèi)認(rèn)證、或者實(shí)行收支兩條線管理是大勢所趨，這是確保價格認(rèn)證工作公益性、公信力和權(quán)威性，不同于其他社會中介評估機(jī)構(gòu)的重要分水嶺。所謂微觀認(rèn)證宏觀化，是指價格認(rèn)證工作不能簡單地滿足于社會委托受理業(yè)務(wù)的一般化、低水平、粗放型的開展，而是要更多地圍繞政府價格主管部門的宏觀思路和戰(zhàn)略意圖，緊緊依托價格監(jiān)管職能的開展需要，不斷拓展價格認(rèn)證工作的新目標(biāo)、新路徑、新領(lǐng)域，從更高的起點(diǎn)和宏觀的視角上，找準(zhǔn)新時期價格認(rèn)證工作的切入點(diǎn)、職能定位和可持續(xù)開展的后勁。有鑒于此，我們認(rèn)為，在加快推進(jìn)科學(xué)開展、和諧開展和跨越開展的新形勢下，價格認(rèn)證工作在政府價格監(jiān)管中的職能定位主要應(yīng)表現(xiàn)為以下四個方面：一是監(jiān)審職能。價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)承受國家機(jī)關(guān)和市場主體委托，按照規(guī)定的程序和方法，依法對委托受理的相關(guān)商品和效勞的基準(zhǔn)期價格進(jìn)展確認(rèn)判定的證明活動，是價格認(rèn)證工作的最根本職能。同政府定價整齊劃一的直接監(jiān)管方式不同，價格認(rèn)證主要是通過對具體的、不確定的、或放開的市場價格行為合法性和價格水平合理性進(jìn)展個別認(rèn)定和證明，以測試和矯正生產(chǎn)經(jīng)營者自主定價的可信度，進(jìn)而到達(dá)間接監(jiān)管和規(guī)*市場價格的目的。當(dāng)前，政府價格主管部門尤其要正確劃分價格監(jiān)管的職能邊界，明確和強(qiáng)化價格認(rèn)證工作對政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價監(jiān)管的主導(dǎo)地位，建立健全主要由價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)承擔(dān)具有較強(qiáng)公益性與核心競爭力工程的認(rèn)證機(jī)制，在“抓大放小〞中，不斷提高價格認(rèn)證工作的監(jiān)管效率和效益，最終為政府價格主管部門完善監(jiān)管調(diào)控體系提供科學(xué)的決策依據(jù)。二是公示職能。價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)依法對事關(guān)國家和公眾利益的重要商品和效勞價格進(jìn)展公證性認(rèn)定，并以政府價格主管部門名義向全社會公布，提醒價格信息的真實(shí)程度，有效減少或消除生產(chǎn)經(jīng)營者和消費(fèi)需求者之間信息不對稱的現(xiàn)象。當(dāng)公示的認(rèn)證價格與生產(chǎn)經(jīng)營者的真實(shí)價格根本一致時，消費(fèi)需求很可能會受到刺激和擴(kuò)大；反之，當(dāng)公示的認(rèn)證價格與生產(chǎn)經(jīng)營者的真實(shí)價格嚴(yán)重偏離時，消費(fèi)需求很可能就會受到抑制和縮減。政府價格主管部門利用價格認(rèn)證杠桿的公示職能，不僅能有效地警示和引導(dǎo)市場消費(fèi)，而且能加強(qiáng)對市場價格進(jìn)展間接監(jiān)管和規(guī)*。為此，針對房價偏高等群眾反映的熱點(diǎn)價格問題，政府價格主管部門及時介入并啟動價格認(rèn)證公示職能，提高價格的社會透明度，擴(kuò)大價格的社會干預(yù)面，就可以更好地掌握價格監(jiān)管的主動權(quán)和有效性。三是舉證職能。價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)針對價格管理相對人提出的價格行政復(fù)議或行政訴訟要求，依照相關(guān)的法律和程序，及時對政府價格主管部門作出的重大價格監(jiān)管決策的前后期效果進(jìn)展跟蹤評估和價格認(rèn)證，并向仲裁機(jī)構(gòu)和司法機(jī)關(guān)履行舉證責(zé)任，切實(shí)維護(hù)價格監(jiān)管職能的合法性、公正性和科學(xué)性。在社會主義法制建立不斷推進(jìn)的新形勢下，加強(qiáng)依法行政和依法治價是完善政府價格監(jiān)管工作的重要保障。在行政訴訟案件實(shí)行舉證倒置規(guī)則的前提下，政府價格主管部門所作出的價格監(jiān)管決策要做到零訴訟和零敗訴，必須重視發(fā)揮價格認(rèn)證工作的舉證職能，實(shí)現(xiàn)訴訟關(guān)口前移，認(rèn)證程序先行，舉證效力可信。任何一項(xiàng)價格監(jiān)管決策的啟動和落實(shí)，最終都要以價格行為的合法性和價格水平的合理性為根底，而價格認(rèn)證工作的存在價值就是為政府價格主管部門的監(jiān)管決策提供有效的證據(jù)支持。從這個意義上說，政府價格監(jiān)管職能強(qiáng)化的方向和力度，應(yīng)當(dāng)更多地取決于價格舉證職能的正確定位和開展空間。四是裁判職能。價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)在協(xié)調(diào)處理價格矛盾、解決價格糾紛、裁定價格爭議過程中行使的裁判行為，是彰顯價格認(rèn)證工作維護(hù)社會公平正義的集中表達(dá)。面臨市場經(jīng)濟(jì)縱深開展和交易價格糾紛大量涌現(xiàn)的新情況，全社會對仲裁資源包括行政裁判資源的需求十分迫切。政府價格主管部門所履行的價格監(jiān)管職能，作為一種公信力和權(quán)威性較強(qiáng)的裁判工作，主要從定性的角度，對政府定價行為進(jìn)展裁定和監(jiān)管。價格認(rèn)證裁判職能，主要從定量的角度，對各類主體委托的市場價格行為進(jìn)展裁決和規(guī)*。價格認(rèn)證工作的裁判職能只有深入融進(jìn)價格監(jiān)管的宏觀系統(tǒng)內(nèi)，全面拓展價格認(rèn)證工作的新領(lǐng)域，才能不斷提高政府價格監(jiān)管工作的質(zhì)量和水平。三、推進(jìn)和完善價格認(rèn)證職能定位的配套措施在全面建立小康社會、加快構(gòu)建和諧社會的歷史進(jìn)程中，價格認(rèn)證工作在政府價格監(jiān)管系統(tǒng)中的職能定位要做到清晰明確，及時到位，發(fā)揮預(yù)期效應(yīng)，關(guān)鍵還需妥善處理好相關(guān)重要問題，采取相應(yīng)的配套措施。這些主要內(nèi)容有：〔一〕結(jié)實(shí)樹立“有進(jìn)有退、有所為有所不為〞的指導(dǎo)思想。經(jīng)過近二十年的開展，價格認(rèn)證工作的業(yè)務(wù)量和影響力不斷擴(kuò)大，又站在了一個新的歷史起點(diǎn)上。為了進(jìn)一步完善新時期的政府價格監(jiān)管工作，價格認(rèn)證工作迫切需要優(yōu)化資源配置，但凡有利于發(fā)揮價格監(jiān)管職能的領(lǐng)域，價格認(rèn)證工作就要“有進(jìn)〞“有所為〞；反之，但凡不利于發(fā)揮價格監(jiān)管職能的領(lǐng)域，價格認(rèn)證工作就要“有退〞“有所不為〞。價格認(rèn)證工作要始終堅(jiān)持把履行價格行政裁定職能、效勞價格監(jiān)管工作放在首位，有條件、有選擇地參與受理各類主體的委托業(yè)務(wù)，盡快從社會中介業(yè)務(wù)領(lǐng)域中退出來，努力把價格認(rèn)證打造成社會公平正義的化身?！捕澈侠矶惚軆r格認(rèn)證工作程序中的政策法規(guī)風(fēng)險。價格認(rèn)證工作是一項(xiàng)政策性、程序性較強(qiáng)的工作，惟有依法認(rèn)證才會有公信力和權(quán)威性。當(dāng)務(wù)之急，需要解決委托受理程序中的合法性問題。在實(shí)際工作中，目前的價格認(rèn)證大多實(shí)行有償認(rèn)證政策，“誰委托、誰付費(fèi)〞。但是，最終給價格認(rèn)證報(bào)告買單的往往不是委托者價格主管部門，而是需要調(diào)定價的價格管理相對人。特別是在政府調(diào)定價工作中，價格管理相對人被迫變相買單的情況并不罕見。這就需要理順政府價格主管部門、價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)與價格管理相對人三方在委托受理程序中的法律關(guān)系，明確將調(diào)定價認(rèn)證報(bào)告作為價格管理相對人向價格主管部門申請調(diào)定價的必備材料和前置條件，真正使價格管理相對人與價格認(rèn)證機(jī)構(gòu)成為委托受理關(guān)系的兩個合法主體。〔三〕正確協(xié)調(diào)處理價格認(rèn)證與本錢監(jiān)審之間的互補(bǔ)關(guān)系。毋庸置疑，價格認(rèn)證和本錢監(jiān)審都是為政府價格監(jiān)管工作提供決策依據(jù)，但是二者還存在著許多不同點(diǎn)。從監(jiān)管方式上看，價格認(rèn)證是一種自愿行為，本錢監(jiān)審是一種強(qiáng)制行為；從監(jiān)管*圍上看，價格認(rèn)證主要是受理政府本錢定價目錄之外的商品和效勞價格，本錢監(jiān)審主要是納入政府本錢定價目錄內(nèi)的商品和效勞價格；從監(jiān)管方法上看，價格認(rèn)證注重動靜結(jié)合、從價值與供求側(cè)面進(jìn)展認(rèn)證，本錢監(jiān)審偏重靜態(tài)時點(diǎn)、從本錢構(gòu)成側(cè)面進(jìn)展監(jiān)審；從監(jiān)管收費(fèi)上看，價格認(rèn)證實(shí)行有償收費(fèi)，本錢監(jiān)審實(shí)行無償免費(fèi)。很顯然，價格認(rèn)證與本錢監(jiān)審之間是一種優(yōu)勢互補(bǔ)共贏關(guān)系，雙方既相互聯(lián)系又相互區(qū)別，既不能相互替代又不能相互否認(rèn)