中國(guó)：通過(guò)法治邁向民主下探討及研究報(bào)告

-.z中國(guó)：通過(guò)法治邁向**下當(dāng)然，程序主義的法治與**之間也可能發(fā)生沖突，其中最典型的實(shí)例是法官的司法審查，在這里，法官的身份根本上不取決于民意，但他的司法審查卻可以否認(rèn)根據(jù)多數(shù)表決的原理而通過(guò)的法律。確實(shí)，人民也能夠通過(guò)選舉立法者和彈劾法官的方式控制司法機(jī)關(guān)。但是，按照審判獨(dú)立的原則，人民卻不能夠?qū)唧w案件處理的過(guò)程和決定進(jìn)展干預(yù)。為了緩解司法審查與**政治之間的緊*關(guān)系，出現(xiàn)了兩種主要解釋。一種是從自由主義的角度來(lái)為司法審查進(jìn)展辯護(hù)，強(qiáng)調(diào)司法審查在保障人權(quán)、防止多數(shù)人專制方面的功能與**主義是一致的。其中又可以區(qū)分出兩個(gè)有所不同的假設(shè)：(1)法官獨(dú)立于政治的近代主義假設(shè);(2)法官干預(yù)政治的后近代主義假設(shè)-與政治上的多數(shù)派不同的社會(huì)上的真正多數(shù)人的利益由“**的法官〞來(lái)代表和斟酌決定。另一種解釋是從**主義本身的角度來(lái)為司法審查進(jìn)展辯護(hù)，把它解釋為**政治的自我保存手段。就像不能根據(jù)契約自由的原則來(lái)成認(rèn)奴隸契約一樣，也不能根據(jù)大多數(shù)的意志(立法)來(lái)否認(rèn)個(gè)人的自由，因?yàn)閭€(gè)人的各種自由正是**的根底.總之，無(wú)論采取何種立場(chǎng)都得面對(duì)這樣的實(shí)際：沒有司法審查，“群眾專政〞、“議會(huì)專制〞、多數(shù)人壓抑少數(shù)人進(jìn)而壓抑社會(huì)進(jìn)步的事態(tài)就會(huì)發(fā)生。但是還要注意，一旦導(dǎo)入司法審查的制度，則人民也要審查司法就是題中應(yīng)有之義。在中國(guó)的政治背景下，從群眾參與的角度來(lái)理解**主義倒不十分難(當(dāng)然還有說(shuō)起來(lái)容易做起來(lái)難的一面)，問題是缺少以法律手段來(lái)保護(hù)少數(shù)人的自由權(quán)的觀念。在這個(gè)意義上，提出通過(guò)法治國(guó)家的建立來(lái)開展**政治的口號(hào)是一次飛躍。但是，圍繞法治國(guó)家建立的思路，還存在著十分鋒利的對(duì)立。以嚴(yán)刑峻罰、令行制止為特征的法家式的法治，顯然不符合自由**的要求。如果不改變官本位的惡習(xí)，徹底的法律實(shí)證主義也具有助紂為虐的危險(xiǎn)性。至于“權(quán)大于法〞的觀念更是政治改革的最大障礙。在這一方面，我們注意到中國(guó)的政治和法律的話語(yǔ)最近開場(chǎng)出現(xiàn)*些令人歡欣鼓舞的變化。例如全國(guó)人大的喬石委員長(zhǎng)根據(jù)憲法指出，一切國(guó)家權(quán)力屬于人民，而人民行使權(quán)力的機(jī)關(guān)是人民代表大會(huì);應(yīng)由全國(guó)人大及其常委會(huì)統(tǒng)一行使最高國(guó)家權(quán)力，在這個(gè)前提下明確劃分國(guó)家的行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)和武裝力量的領(lǐng)導(dǎo)權(quán).最高人民檢察院副檢察長(zhǎng)*穹強(qiáng)調(diào)，“法律面前不允許有‘特殊公民’〞.中共中央黨校的黃子毅教授認(rèn)為，“法律應(yīng)具有至高無(wú)尚的權(quán)威〞.公安大學(xué)法律系*敏教授引用關(guān)于“黨要管黨內(nèi)紀(jì)律問題，法律*圍的問題應(yīng)該由國(guó)家和政府管。黨干預(yù)太多，不利于在全體人民中樹立法制觀念〞的講話，要求作為執(zhí)政黨的中國(guó)共產(chǎn)黨也必須在憲法和法律的*圍內(nèi)活動(dòng)，應(yīng)該帶頭遵守法制，作出表率.關(guān)于個(gè)人權(quán)利保護(hù)與**的關(guān)系的法學(xué)討論還不多見。值得一提的是*之元教授和甘陽(yáng)博士的觀點(diǎn)。*之元受美國(guó)批判法學(xué)等過(guò)激思潮的影響，在法制建立方面更強(qiáng)調(diào)防止少數(shù)人專制的問題，如司法審查導(dǎo)致的“司法專制(judicialtyranny)〞以及政府權(quán)力或者私人權(quán)力的過(guò)度集中，這是符合**主義精神的。但是，過(guò)分夸大缺乏制度上的操作可行性的“不穩(wěn)定權(quán)利〞概念的意義，把法制理解為“大**的動(dòng)態(tài)的制度化〞，把“法律**化〞理解為相對(duì)于法律本身的個(gè)人自由意志的徹底發(fā)揮，根本無(wú)視法治在防止多數(shù)人專制方面的功能，這樣的論調(diào)是否真的有利于中國(guó)的個(gè)人自由和**化呢?我持疑心的態(tài)度.與*之元相比較，甘陽(yáng)對(duì)于個(gè)人自由有更深切的關(guān)心、更自覺的認(rèn)識(shí)。但可惜他對(duì)于個(gè)人自由的制度性保障則缺乏必要的論述，片面強(qiáng)調(diào)公民個(gè)體與中央國(guó)家的直接的政治聯(lián)系，否認(rèn)中間層的制度建構(gòu)的意義。他在討論建立在個(gè)人自由的根底之上的**政治時(shí)，提出了全國(guó)直接選舉人民代表的建議，這當(dāng)然是一種不壞的選擇。然而，需要注意的是，關(guān)于**的各種主要理論都指出，僅憑一次又一次的國(guó)民投票并缺乏以防止專制-既包括僭主式的少數(shù)人專政，也包括托克維爾在?美國(guó)的**?一書所憂慮的來(lái)自全民投票制的多數(shù)派專政(tyrannyofthemajority);除了選舉之外，各種法治要素也是**的根本內(nèi)容。很遺憾，甘陽(yáng)卻對(duì)后者持有一種莫名其妙的反感，斥之為“鼠目寸光的法律與秩序市儈主義〞.在考慮通過(guò)法治實(shí)現(xiàn)**的思路時(shí)，Th.J.洛伊針對(duì)無(wú)視正式的程序要件而進(jìn)展無(wú)原則的討價(jià)還價(jià)和妥協(xié)的利益集團(tuán)自由主義(注意：他所說(shuō)的自由主義與我們一般理解的個(gè)人權(quán)利受法制保護(hù)的自由主義有所不同)的種種破壞**的弊病提出的“依法的**主義(juridicaldemocracy)〞概念可供參考.在這里，所謂“依法的(juridical)〞不能等同于“司法的(judicial)〞，而是強(qiáng)調(diào)通過(guò)各種法律手段明確行為的規(guī)*和責(zé)任，在國(guó)家和個(gè)人之間建立一種根本共識(shí)，一種公共哲學(xué)。依法的**主義不僅僅限于程序，它還注意社會(huì)公正等實(shí)質(zhì)內(nèi)容;其形式由法制規(guī)定，其內(nèi)容通過(guò)**的政治討論而確立;在這種政治體制下，司法的權(quán)力受到限制，政府活動(dòng)的原則和方針必須由議會(huì)制定。洛伊的理論是以美國(guó)社會(huì)為背景的，并不能簡(jiǎn)單搬用到其他國(guó)家。但是，他有幾個(gè)觀點(diǎn)包含著普遍性。例如，他提醒了法治的本質(zhì)是調(diào)和**與自由的沖突;指出政治參加不僅是**主義的，也應(yīng)該是自由主義的;強(qiáng)調(diào)特權(quán)性利益團(tuán)體的存在勢(shì)必阻礙多元社會(huì)中的公正交涉;試圖通過(guò)擴(kuò)大參加決策的*圍的方式來(lái)保證社會(huì)的均衡，等等。在中國(guó)要開展依法的**政治或者建立**的法治國(guó)家，核心問題是把現(xiàn)存的群眾參加政治的實(shí)踐納入法制的軌道。為此，有兩個(gè)非常關(guān)鍵的環(huán)節(jié)是不可缺少的。一個(gè)環(huán)節(jié)是法律監(jiān)視機(jī)制的建立和健全。主要指全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)憲法、法律以及法令在全國(guó)*圍內(nèi)的統(tǒng)一實(shí)施和遵守實(shí)行的制度上的監(jiān)視，包括(1)制定一部明確規(guī)定法律監(jiān)視的權(quán)限和行使監(jiān)視權(quán)的機(jī)構(gòu)、方式、程序、規(guī)則的法律;(2)設(shè)立違憲審查委員會(huì)或憲法法院之類的具有權(quán)威性的機(jī)構(gòu);(3)徹底貫徹司法獨(dú)立的原則，特別是把法院、檢察院的財(cái)政、人事的管理權(quán)限收歸最高法院等具體舉措。在1997年3月召開的八屆人大五次會(huì)議上，代表們普遍而強(qiáng)烈地要求加強(qiáng)對(duì)國(guó)家權(quán)力的法律監(jiān)視和輿論監(jiān)視，人大常委會(huì)也一直在推動(dòng)監(jiān)視法的起草公布，但是似乎仍有很大的阻力。一些明顯的**違憲的政治現(xiàn)象依然暢通無(wú)阻。在**和法治的建立方面的另一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)是全國(guó)人民代表大會(huì)以及地方各級(jí)人民代表大會(huì)的議會(huì)化。由于盧梭和馬克思的影響，基于人**權(quán)的直接**和“議行合一〞的觀念在中國(guó)至今根深蒂固。但是，冷靜分析各國(guó)的**政治的實(shí)踐經(jīng)歷，不能不成認(rèn)在既存的社會(huì)條件中，議會(huì)是有效地推行**主義的唯一現(xiàn)實(shí)的方式。人民代表大會(huì)在一定程度上具有代議制的性質(zhì)，但由于不成認(rèn)完全的代表普選制和政黨競(jìng)選活動(dòng)，它與議會(huì)主義的原理還是有本質(zhì)的不同。在短期內(nèi)中國(guó)走向多黨政治的可能性不大，實(shí)行全國(guó)直接選舉人民代表更會(huì)造成極大的混亂。所以，人大的議會(huì)化需要經(jīng)過(guò)假設(shè)干過(guò)渡階段。首先，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)人大對(duì)黨政機(jī)關(guān)的活動(dòng)進(jìn)展大膽的批評(píng)和議論，即所謂“否決的政治〞(監(jiān)視機(jī)制的強(qiáng)化也是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容)的正當(dāng)性，形成行政精英與代議精英旗鼓相當(dāng)?shù)亩獓?guó)政格局。其次，使地方利益代表組織化、制度化，由全國(guó)人大發(fā)揮協(xié)調(diào)中央和地方關(guān)系的功能。再次，擴(kuò)大人大在參加和監(jiān)視財(cái)政預(yù)算的編制、執(zhí)行方面的作用。最后，加強(qiáng)政協(xié)的權(quán)力，使之到達(dá)能夠制衡共產(chǎn)黨的執(zhí)政活動(dòng)、培養(yǎng)政黨指導(dǎo)者、促進(jìn)政策競(jìng)爭(zhēng)的地步。為了保證上述兩點(diǎn)，選舉制度的改革和開展是必要的。但是，從建立安定的依法**主義體制的立場(chǎng)來(lái)看，我不認(rèn)為應(yīng)立即實(shí)行最高領(lǐng)袖的直選和全國(guó)人大代表的普選。其實(shí)，中國(guó)政治改革的初步實(shí)踐已經(jīng)預(yù)示了更現(xiàn)實(shí)可行的**化方式：只要近期把行政首腦的真正的直接選舉從村民委員會(huì)擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)乃至縣市，把人民代表的直接選舉從縣擴(kuò)大到省、直轄市，中國(guó)的政治生態(tài)和權(quán)力的正統(tǒng)化、合法化機(jī)制就會(huì)發(fā)生根本性變化。三、企業(yè)與國(guó)家的權(quán)力構(gòu)造改造中國(guó)共產(chǎn)黨第十五次全國(guó)代表大會(huì)把通過(guò)股份制進(jìn)展國(guó)有企業(yè)改革放到頭等重要的位置，這意味著經(jīng)濟(jì)改革已經(jīng)到達(dá)所有制改組的深度。圍繞所有權(quán)的認(rèn)定和保護(hù)，存在著一系列的僅靠私人間的契約關(guān)系無(wú)法解決的制度性問題，政府在解決這些問題的過(guò)程中，勢(shì)必面臨日益強(qiáng)烈的改造權(quán)力構(gòu)造的要求。此外，國(guó)有企業(yè)改革還在以下兩個(gè)方面具有極其強(qiáng)烈的政治性：第一、工人下崗和企業(yè)倒閉等社會(huì)問題將成為左右政策抉擇的關(guān)鍵因素;第二、在股份化的過(guò)程有可能加劇國(guó)有資產(chǎn)的流失和構(gòu)造性腐敗的蔓延，而防止按權(quán)力大小瓜分全民財(cái)富的唯一手段是適時(shí)、適度的**化。十五大的政治報(bào)告強(qiáng)調(diào)“反對(duì)腐敗是關(guān)系黨和國(guó)家生死存亡的嚴(yán)重政治斗爭(zhēng)〞也是有見于此。但是，要想根治腐敗，除了抓幾個(gè)典型以懲效尤的傳統(tǒng)做法之外，還有賴于進(jìn)展徹底的政治改革。總之，與國(guó)有企業(yè)改革的時(shí)間表相聯(lián)系，無(wú)論其成敗如何，在兩、三年內(nèi)中國(guó)將不得不采取斷然的措施來(lái)加快**化的進(jìn)程。當(dāng)然，國(guó)家體制轉(zhuǎn)型的完成則需要更長(zhǎng)的時(shí)間。為了在加快政治改革的進(jìn)程的同時(shí)防止劇烈對(duì)抗導(dǎo)致社會(huì)大動(dòng)亂的事態(tài)，也需要在理想與現(xiàn)實(shí)之間設(shè)置假設(shè)干個(gè)媒介項(xiàng)。例如：有必要把共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用分為依法的和超法的兩種類型，確立黨的依法活動(dòng)的效力優(yōu)越于超法活動(dòng)的原則，即法律高于政策、大于權(quán)力的優(yōu)先性。目前，中國(guó)共產(chǎn)黨已經(jīng)成認(rèn)任何組織和個(gè)人都沒有超越于憲法和法律的特權(quán)，都必須在憲法和法律規(guī)定的*圍之內(nèi)活動(dòng)，但同時(shí)又不斷強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。這種情形使人聯(lián)想到十三世紀(jì)羅馬法學(xué)家阿佐的關(guān)于“兩重主權(quán)〞的公式，教會(huì)法學(xué)等關(guān)于“二元的大權(quán)〞、“限制君主制〞、“混合政府〞的思考以及詹姆斯。懷特洛克在1610年出席英國(guó)下院時(shí)所提出的效力序列：“與議會(huì)同在的王權(quán)比議會(huì)之外的王權(quán)更優(yōu)越〞.在傳統(tǒng)的王權(quán)至高無(wú)尚的體制中確立起“議會(huì)至上〞的原則的過(guò)程中，分解王權(quán)為具有不同實(shí)效的兩個(gè)局部的做法起了重要的作用。中國(guó)目前的政治改革的局面，與此何其相似乃爾!如果人民代表大會(huì)在成認(rèn)黨的領(lǐng)導(dǎo)作用的同時(shí)，逐步使黨的活動(dòng)受到法律的制約和人民代表的監(jiān)視，在依法互動(dòng)的過(guò)程中一點(diǎn)一滴地排除超法現(xiàn)象，則**憲政就會(huì)具有越來(lái)越強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)性。其次、促進(jìn)黨政別離以及黨組織的內(nèi)局部化改組，使黨內(nèi)的路線對(duì)立、政策對(duì)立成為誘發(fā)多黨制的契機(jī)。正如顧準(zhǔn)所說(shuō)：“少數(shù)特權(quán)人物之間的斗爭(zhēng)，只要它是遵循一定的章程，而并不完全通過(guò)暴力，只要這種斗爭(zhēng)的每一個(gè)方面，按照這種章程，必須力求取得群眾的支持，它就勢(shì)必要開展成為議會(huì)政治〞.他還指出：“大革命要求鐵的紀(jì)律，……不過(guò)，新秩序一旦確立，那個(gè)革命集團(tuán)勢(shì)必要一分為二〞，這時(shí)，應(yīng)該干脆“分成兩個(gè)黨，先后輪流執(zhí)政〞.在現(xiàn)實(shí)政治中，一黨專制的體制因?yàn)閳?zhí)政黨的分裂而**化的例子如1980年代末的蘇聯(lián)、東歐，一黨優(yōu)勢(shì)的體制因?yàn)閳?zhí)政黨的分裂而別開生面的例子如1990年代初的日本。中國(guó)的政治精英集中在共產(chǎn)黨內(nèi)，其他**黨派目前既缺乏執(zhí)政的抱負(fù)也缺乏執(zhí)政的能力，因此，通過(guò)共產(chǎn)黨的內(nèi)局部化和重新組合來(lái)實(shí)現(xiàn)政治改革是穩(wěn)健的做法。當(dāng)然，與**的統(tǒng)一談判也可能提供其他的時(shí)機(jī)。第三、“一國(guó)兩制〞的統(tǒng)一模式使中國(guó)的社會(huì)多元化到達(dá)了前所未有的深度，制度競(jìng)爭(zhēng)的效果勢(shì)必滲透到各個(gè)方面。特別是**的1998年5月的立法會(huì)選舉以及代議制開展，有可能為全國(guó)的政治改革提供示*，并促使其他地方通過(guò)市政改革和自治等方式逐步擴(kuò)大基層**。在這一過(guò)程中，政府會(huì)致力于把“**〞問題轉(zhuǎn)換成“民生〞問題，因而非政治性市民運(yùn)動(dòng)-例如反公害、消費(fèi)者權(quán)利保護(hù)、增加工資、改善福利和社會(huì)保障、要求就業(yè)、擁護(hù)女權(quán)等-將會(huì)發(fā)揮十分重要的作用。值得注意的是，十五大政治報(bào)告中出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)“培育和開展社會(huì)中介組織〞的內(nèi)容，在這里，市民運(yùn)動(dòng)和結(jié)社性秩序可以獲得較大的盤旋余地。另外，近年來(lái)在稅制、財(cái)政以及金融方面的各種改革也會(huì)刺激和提高各種不同的利益集團(tuán)對(duì)參與資源分配決策的興趣。中國(guó)近期施行的政治改革的整套舉措，不能不從黨內(nèi)**和黨內(nèi)高層人事安排的規(guī)*化、制度化開場(chǎng)起步。黨內(nèi)生活沒有實(shí)質(zhì)性的變化，就會(huì)只有權(quán)力斗爭(zhēng)而沒有政策競(jìng)爭(zhēng)，只有密室交易而沒有制度共識(shí)，只有權(quán)力的禪讓而沒有公平的選舉。在這種情形下，**化只能在劇烈的社會(huì)沖突中發(fā)生，建立在“組織的多元主義(organizationalpluralism，達(dá)爾的用語(yǔ))〞式的均勢(shì)之上的安定**政治和寬容精神就很難實(shí)現(xiàn)。圍繞十五大的人事安排，已經(jīng)出現(xiàn)了建立和健全黨內(nèi)選舉和決策的合理程序的要求和實(shí)踐。相信在今后的集體領(lǐng)導(dǎo)體制的日常活動(dòng)中，黨內(nèi)**化、透明化的趨勢(shì)將會(huì)日益明顯。在上述背景下，中國(guó)又出現(xiàn)了新的憲政主義運(yùn)動(dòng)，要求修改現(xiàn)行憲法甚至重新立憲，推行法治主義。由于政治的原因，這方面的思考和討論還沒有充分展開，公開發(fā)表的有關(guān)論述更不多見。從有數(shù)的一些論文可以看到，目前中國(guó)的憲政主義的主要內(nèi)容包括：(1)確立憲法的至高無(wú)尚的權(quán)威，實(shí)行法治;(2)落實(shí)全國(guó)人民代表大會(huì)的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的地位;(3)對(duì)行政進(jìn)展監(jiān)視和社會(huì)控制;(4)保障人權(quán)和個(gè)人的各種合法權(quán)利;(5)建構(gòu)市民社會(huì)并推動(dòng)**化;(6)改中央集權(quán)制為聯(lián)邦制，等等.我同意許多人已經(jīng)闡述過(guò)的看法：盡管現(xiàn)行憲法有種種缺乏，但要把它推倒重來(lái)的憲政主義激進(jìn)派的主*由于制度本錢太高，會(huì)造成欲速不達(dá)的結(jié)局。目前中國(guó)的最主要的問題根本上都是“違憲的〞問題。因而在中國(guó)推行憲政的第一步應(yīng)該是護(hù)憲運(yùn)動(dòng)。只有等現(xiàn)有的違憲現(xiàn)象根本得到糾正、社會(huì)條件進(jìn)一步成熟時(shí)，大規(guī)模的改憲或者立憲的任務(wù)才能提上議事日程。甚至對(duì)于在大陸地區(qū)通過(guò)導(dǎo)入聯(lián)邦制來(lái)重訂社會(huì)契約的設(shè)想，我都寧愿持一種審慎的態(tài)度。從馬基雅弗里到達(dá)爾，許多思想家都提醒人們注意這樣的事實(shí)-僅憑立憲設(shè)計(jì)和正式的法律規(guī)定并缺乏以保障**的實(shí)現(xiàn)，更重要的是各種社會(huì)性因素相互作用的合力以及作為其結(jié)果的根本共識(shí)。成功的憲政主義運(yùn)動(dòng)必須在自由、**以及法治之間