對于北京搖號限購的法律影響研究

對于北京搖號限購的法律影響研究眾所周知，北京的交通擁堵問題一直以來困擾著北京市民。從2003年至2010年，北京城經(jīng)歷了長達(dá)八年的治堵歷程，即使在這八年里各種治堵辦法層出不窮，但北京市民仍深切地感受著堵車的無奈。在這樣的情況下，北京市人民于2010年12月23日頒布了〔北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定〕及其施行細(xì)則，這就是所謂的治堵新政。新政施行半年以來，北京市的交通擁堵現(xiàn)象在一定水平上得到緩解，但是新政中的各項(xiàng)詳細(xì)辦法的施行也引起了社會各界的廣泛關(guān)注和考慮，其中最受爭議的當(dāng)屬搖號限購辦法。從法律層面看，一方面，搖號這一規(guī)定自己與我們國家現(xiàn)行法律法規(guī)有許多相悖之處，另一方面，搖號也反應(yīng)出了當(dāng)下人們熱切關(guān)注的幾個(gè)話題。因而，從法律層面對搖號限購這一規(guī)定進(jìn)行考慮是很有需要的，對以后類似規(guī)定的頒布和施行有很大的借鑒意義。一、搖號限購中牽涉的法律問題搖號限購，是指北京市民欲購買汽車首先需要獲得搖號資格搖到車牌號，沒有搖到車牌號的市民則不能購買汽車，以此來限制北京市的汽車數(shù)量。這項(xiàng)辦法施行半年以來在一定水平上的確減輕了北京的交通壓力，但我們?nèi)匀徊荒芎鲆晸u號背后隱藏著的法律問題。(一)行政立法權(quán)的越權(quán)問題行政立法既能夠用來指稱特定的行政機(jī)關(guān)制訂、發(fā)布規(guī)范性文件的活動(dòng)，可以以指前述這種活動(dòng)的結(jié)果行政機(jī)關(guān)制訂和發(fā)布的規(guī)范性文件。[1]這里所說的行政立法，是指國家行政機(jī)關(guān)制訂行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令等行政規(guī)范性文件的行為。行政立法屬于抽象行政行為的范疇，從實(shí)質(zhì)上來說，行政立法不是一種立法活動(dòng)，充其量只能說具有準(zhǔn)立法的性質(zhì)?；趯π姓⒎ǜ拍畹睦斫?，行政立法權(quán)就是指國家行政機(jī)關(guān)制訂行政法規(guī)、規(guī)章，發(fā)布決定和命令等制訂規(guī)范性文件的權(quán)利。在我們國家，幾乎每一個(gè)行政機(jī)關(guān)乃至行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)、派出機(jī)關(guān)和派出機(jī)構(gòu)，都擁有范圍不同、水平不等的立法權(quán)，行政機(jī)關(guān)在行使自己的立法權(quán)時(shí)不能跨越其享有的權(quán)限，不能對其無權(quán)立法的事項(xiàng)進(jìn)行立法，否則就屬于行政立法權(quán)的越權(quán)行為。新政中對搖號的規(guī)定就屬于行政立法權(quán)的越權(quán)現(xiàn)象?！驳缆方煌ò踩ā车诰艞l規(guī)定申請機(jī)動(dòng)車登記，應(yīng)當(dāng)提交下面證明、憑證：1、機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明;2、機(jī)動(dòng)車來歷證明;3、機(jī)動(dòng)車整車出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動(dòng)車進(jìn)口憑證;4、車輛購置稅的完稅證明或者免稅憑證;5、法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動(dòng)車登記時(shí)提交的其他證明、憑證。從該條規(guī)定來看，申請人申請獲得機(jī)動(dòng)車號牌，只要提供該條規(guī)定的五個(gè)證明即可，假如要在申請機(jī)動(dòng)車號牌時(shí)要求提交這五項(xiàng)之外的其他材料，則需要法律和行政法規(guī)的規(guī)定。眾所周知，法律的制訂主體是全國人大及其常委會，行政法規(guī)的制訂主體是，也就是說，能夠要求增長新材料的權(quán)限只要全國人大、全國人大常委會和享有。除此之外，申請機(jī)動(dòng)車號牌的行政答應(yīng)屬于應(yīng)當(dāng)由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、天資的行政答應(yīng)，所以地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民規(guī)章不得設(shè)定。然而，北京市的本次辦法是以規(guī)定的形式發(fā)布的，規(guī)定在法律性質(zhì)上屬于行政答應(yīng)法上的規(guī)章，因而，該規(guī)章并不能制定或修改公民申請機(jī)動(dòng)車號牌的行政答應(yīng)，也就是說北京市無權(quán)設(shè)置以搖號獲取車牌的標(biāo)準(zhǔn)，北京市的這一行政立法行為是無效的，屬于立法越權(quán)行為。(二)違犯了憲法平等權(quán)平等權(quán)既是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，又是憲法和社會法制的一項(xiàng)基本原則。我們國家現(xiàn)行憲法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定具體表現(xiàn)出在第33、34條上?！矐椃ā车?3條規(guī)定：中國公民在法律面前人人平等。第34條規(guī)定：中國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育水平、產(chǎn)業(yè)狀態(tài)、寓居期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán);但是按照法律被褫奪政治權(quán)利的人除外。這兩個(gè)條文具體表現(xiàn)出了形式平等和本質(zhì)平等的結(jié)合，前者指法律適用上的平等，即公民在法律面前人人平等，不受其本身?xiàng)l件的限制;后者指立法平等，即法的內(nèi)容平等，也就是說立法者要根據(jù)平等原則制訂法律，立法經(jīng)過要受平等原則的約束[2]。立法平等是法律適用平等的前提，若法律自己不平等，那么即便適用平等，結(jié)果同樣不平等?！脖本┦行】蛙嚁?shù)量調(diào)控暫行規(guī)定〕及其施行細(xì)則對搖號的規(guī)定即是立法不平等的具體表現(xiàn)出。首先，搖號自己就不平等，這是針對全國其他地方的公民來說的。由于全國其他地方的公民只要符合〔道路交通安全法〕第九條規(guī)定的五個(gè)條件就能夠申請到機(jī)動(dòng)車號牌，不受其他條件的限制，而北京市內(nèi)的當(dāng)?shù)厝思巴鈦砣丝诔@五個(gè)條件外還必需獲取搖號資格通過搖號能力獲取機(jī)動(dòng)車號牌，這對他們來說是極其不平等的。其次，施行細(xì)則規(guī)定北京市當(dāng)?shù)厝藷o條件可享有搖號資格，而外地人需持有本市工作寓居證以及在京納稅5年以上且有納稅證明才擁有搖號資格，這更是立法不平等的表現(xiàn)，在一定水平上具體表現(xiàn)出了對外地人的歧視。二、出現(xiàn)上述問題的重要原因(一)行政機(jī)關(guān)本身利益的驅(qū)使在我們國家，行政機(jī)關(guān)的立法越權(quán)現(xiàn)象并非第一次出現(xiàn)，在其他省份的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件中都有行政立法越權(quán)的現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)往往憑仗手中的一點(diǎn)點(diǎn)立法權(quán)肆意妄為，就本身無立法權(quán)限的事項(xiàng)進(jìn)行立法，究其深層原因就是為了行政機(jī)關(guān)本身的利益。由于，我們國家的行政立法主體在理論中具有雙重身份，它既是執(zhí)法者，同時(shí)又是行政立法的立法者，正由于如此造成了行政立法權(quán)的越權(quán)。洛克曾說過:假如同一批人同時(shí)擁有制訂和履行法律的權(quán)利，這就會給人們的弱點(diǎn)以絕大誘惑，使他們動(dòng)輒要攫取權(quán)利，借以使他們自己免于服從他們所指定的法律，而且在制訂和履行法律時(shí)，使法律合適于他們自己的私人利益，因此他們就與社會的其余成員具有不同的利益，違背了社會和的目的。[3]所以，在我們國家現(xiàn)有體制下，享有立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)往往會濫用自己手中的權(quán)利以知足本身的利益。(二)行政立法的監(jiān)督機(jī)制不完善行政立法屬于抽象行政行為的范圍，如今抽象行政行為違法現(xiàn)象的頻繁還在于我們國家對抽象行政行為的監(jiān)督制約機(jī)制不完善?，F(xiàn)行對抽象行政行為的監(jiān)督手段重要有立法監(jiān)督手段和行政監(jiān)督手段。從現(xiàn)行立法來看，固然憲法和有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了行政法規(guī)和規(guī)章的備案和審查制度，但是，實(shí)際的監(jiān)督效果幾乎為零，許多與憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、規(guī)章仍然存在，本文中的規(guī)定及其施行細(xì)則即是如此。而由行政機(jī)關(guān)本身確認(rèn)其行為的合法性，則難免有失公正性，況且上下級行政機(jī)關(guān)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，使得上下級行政機(jī)關(guān)制訂的規(guī)范性文件存在一定的關(guān)聯(lián)，所以讓上級行政機(jī)關(guān)去監(jiān)督下級行政機(jī)關(guān)的效果是微乎其微的。況且，至今為止行政機(jī)關(guān)的抽象行政行為在我們國家仍不可訴，這也使得公民缺少救濟(jì)的途徑。三、解決方案(一)始終堅(jiān)持法治原則，培育行政機(jī)關(guān)的守法意識長期以來，我們國家一直提倡依法治國，建設(shè)社會法治國家并獲得了顯著的進(jìn)步，但回首我們國家法治建設(shè)的經(jīng)歷體驗(yàn)和教訓(xùn)來看，我們國家的法治建設(shè)重要表現(xiàn)為看重法制建設(shè)，法律規(guī)范越來越多。確實(shí)，法制建設(shè)是法治建設(shè)的基礎(chǔ)，法律規(guī)范的制訂是行政機(jī)關(guān)和人民大眾守法的基礎(chǔ)，但是現(xiàn)實(shí)情況表示清楚法制建設(shè)這個(gè)基礎(chǔ)自己就不結(jié)實(shí)，而且在法治建設(shè)的道路上行政機(jī)關(guān)往往打著依法行政的旗號來懲辦人民大眾，人民大眾成了守法的主體，殊不知最不守法的其實(shí)是行政機(jī)關(guān)自己。行政立法越權(quán)行為就是行政機(jī)關(guān)不守法的典型例子，若一味地讓人民大眾堅(jiān)決不移地遵照自己就違法的法律規(guī)范，那何時(shí)能力把我們國家建設(shè)成為一個(gè)真正的法治國家呢。因而，要始終堅(jiān)持法治原則，培育行政機(jī)關(guān)的守法意識。法治原則的基本要求和重要內(nèi)容突出地具體表現(xiàn)出為：一切立法權(quán)的存在和行使都應(yīng)當(dāng)有法的根據(jù)，立法活動(dòng)的絕大多數(shù)環(huán)節(jié)都依法運(yùn)行，社會組織或成員以立法主體的身份進(jìn)行活動(dòng)，其行為應(yīng)當(dāng)以法為規(guī)范，行使法定權(quán)柄。[4]這就要求行政機(jī)關(guān)在制訂行政法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件時(shí)要守法，行政機(jī)關(guān)只能在自己的立法權(quán)限內(nèi)就有權(quán)立法的事項(xiàng)進(jìn)行立法，切不能超出自己的立法權(quán)限。由于立法是守法的前提，若制訂的法律規(guī)范自己就違法，那遵照違法的法律規(guī)范則是錯(cuò)上加錯(cuò)，那么法治是永遠(yuǎn)無法實(shí)現(xiàn)的。(二)削弱并控制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限行政機(jī)關(guān)對立法事務(wù)的廣泛參與，對立法領(lǐng)域的不斷擴(kuò)展，是我們國家行政權(quán)日益擴(kuò)張的典型表征之一。從總體上看，行政機(jī)關(guān)通過行政立法權(quán)的行使，既填補(bǔ)了立法空白，也為國家立法積累了豐富的立法經(jīng)歷體驗(yàn)。但是，行政立法權(quán)的日益擴(kuò)張也帶來了不少顯而易見的負(fù)面影響：其一，行政立法權(quán)的擴(kuò)張為行政部門保衛(wèi)、地方保衛(wèi)提供了可乘之機(jī)，通過行使文件的創(chuàng)制權(quán)，行政機(jī)關(guān)能夠堂而皇之地將部門利益、地方利益等置于公民個(gè)人利益、社會整體利益之上;其二，行政立法權(quán)的擴(kuò)張會引發(fā)部門之間、層級之間、地區(qū)之間權(quán)利爭搶的現(xiàn)象，進(jìn)而會降低行政效率，削減法律實(shí)效;其三，行政權(quán)立法權(quán)的不斷擴(kuò)張還會削弱國家立法權(quán)，使行政權(quán)凌駕于立法權(quán)和司法權(quán)之上，最終則是對公民合法權(quán)益的損害。因而，國家權(quán)利之間必需要有一定的制約，立法權(quán)必需高于行政權(quán)，要不斷削弱并控制行政機(jī)關(guān)的立法權(quán)限，切不能讓作為執(zhí)法者的行政機(jī)關(guān)享有廣泛的立法權(quán)。(三)將抽象行政行為納入司法訴訟范圍抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)制訂行政法規(guī)、規(guī)章以及制訂、發(fā)布針對不特定對象具有反復(fù)適用性和普遍約束力的決定、命令的行政行為。[5]從國外的立法和司法理論來看，越來越多的國家擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，將抽象行政行為納入司法審查范圍之內(nèi)。而我們國家現(xiàn)行行政訴訟法明文規(guī)定抽象行政行為不可訴，這一方面助長了行政機(jī)關(guān)制訂一些保障其本身利益損害公民利益的規(guī)范性文件，另一方面使得公民沒有切實(shí)可行的救濟(jì)途來保障自己的合法權(quán)益。筆者以為，抽象行政行為的產(chǎn)生與發(fā)展和行政機(jī)關(guān)權(quán)利的擴(kuò)張相伴隨，我們國家社會理論中的各種跡象表示清楚我們國家現(xiàn)行體制下有需要將抽象行政行為納入司法訴訟范圍。除此之外，人民法院的司法監(jiān)督會使合法的行政行為得以貫徹施行，使造孽的抽象行政行為得以盡快變化或撤銷，本質(zhì)上有利于行政行為效率的提升;加上多年的行政訴訟司法理論使行政審訊人員的專業(yè)水平大大提升，有能力對抽象行政行為進(jìn)行審查。從這個(gè)角度來說，將抽象行政行為納入司法訴訟范圍不僅具有需要性，也具有可行性。因而，將抽象行政行為納入訴訟范圍已刻不容緩，應(yīng)建立一套合適我們國家國情的抽象行政行為訴訟機(jī)制。(四)進(jìn)一步保障公民的平等權(quán)在社會理論中，公民的平等權(quán)屢屢遭到進(jìn)犯，因而，怎樣更好地保衛(wèi)公民的平等權(quán)是急需解決的一大主要問題。平等權(quán)的保衛(wèi)，首先應(yīng)具體表現(xiàn)出在立法上。固然我們國家將平等權(quán)的保衛(wèi)寫入憲法，但太過于原則性，無法涵蓋現(xiàn)實(shí)生活中出現(xiàn)的各種表現(xiàn)。所以，在立法經(jīng)過中要考慮下面兩個(gè)方面[6]：一方面，我們國家憲法應(yīng)借鑒和吸收先進(jìn)國家和國際人權(quán)法關(guān)于平等權(quán)的規(guī)定，把平等權(quán)的基本內(nèi)容具體說明于憲法之中;另一方面，在其它法律中將平等權(quán)與其它權(quán)利結(jié)合起來，使平等權(quán)浸透到公民權(quán)利的各個(gè)領(lǐng)域，使公民真正享有平等的權(quán)利和平等的人格莊嚴(yán)。其次，應(yīng)允許司法機(jī)關(guān)在一定情況下適用憲法直接進(jìn)行判決，使憲法成為平等權(quán)保衛(wèi)的最終屏障。只要司法救濟(jì)才是保衛(wèi)平等權(quán)的最佳途徑，只要司法救濟(jì)途徑通順，違憲行為能力得到有效的遏止，能力真正解脫有憲法而無憲政的狀態(tài)，使憲法真正成為人民權(quán)利的保障書。以下為參考文獻(xiàn)：[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京:北京大學(xué)出版社、高等教育出版社,1999:171-174.