新疆生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護中的法律問題研究報告

-.z**生態(tài)環(huán)境建立和保護中的法律問題研究內(nèi)容摘要：在我國近年經(jīng)濟高速開展的大背景下，生態(tài)環(huán)境方面的問題也日益突出，社會各界對于環(huán)境污染案件的關(guān)注度也是不斷提高，特別是自2009年哥本哈根氣候峰會之后，我國更是將環(huán)境保護提上了一個前所未有的高度，相繼出臺和完善了一系列的環(huán)境保護法律法規(guī)，對于經(jīng)濟開展中的環(huán)境保護要求愈加嚴格。而**地處亞歐大陸中部，遠離海洋，氣候枯燥，降水稀少，生態(tài)構(gòu)造相對單一，環(huán)境自我修復(fù)能力極其薄弱，在自然環(huán)境的作用下，**的生態(tài)環(huán)境已極其惡劣。特別是自2000年國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施以來，**在經(jīng)濟大幅增長的同時，由于環(huán)境保護法律法規(guī)執(zhí)行不到位以及政府過度重視經(jīng)濟開展而相對忽略生態(tài)環(huán)境的建立與保護，**生態(tài)環(huán)境的惡化程度也在不斷加劇。關(guān)鍵字：**生態(tài)環(huán)境環(huán)境保護法制建立一、**生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀1.干旱是**最根本的生態(tài)特征。在氣候上，**處于干旱和極干旱地區(qū)，遠離海洋，深居內(nèi)陸，四周有高山阻隔，海洋濕氣不易進入，形成明顯的溫帶大陸性氣候，年均降水量僅147mm，缺乏全國平均值的四分之一，且降水量隨著季節(jié)、地域和海拔高度的不同分配極其不均?？傮w而言，**降水西部多于東部、北疆多于南疆，山地多于平原，年均84%降水集中在山區(qū)，僅16%降落在平原【1】。由于平原地帶水分蒸發(fā)強烈，少量的降水遠不能滿足許多種植物生長所需的水分，只有那些極端耐干旱的荒漠植物才能得以生存，并由此形成構(gòu)造單一的內(nèi)陸荒漠生態(tài)景觀。**沙漠、戈壁面積巨大，而綠洲面積僅占全疆面積不到5%，且分布相對孤立、分散，星布于沙漠、戈壁包圍之中，全疆*圍內(nèi)千米之內(nèi)一毛不長的地帶遍地可見，這也在相當程度上稀釋了平原地帶空氣中有限的水分，使得人居地帶氣候更為干旱。2.自然生態(tài)系統(tǒng)脆弱且破壞較為嚴重。**自然條件惡劣，在干旱的氣候環(huán)境制約下，**廣闊地區(qū)植被總體表現(xiàn)為低矮而稀疏，且分布十分不均勻。而植被是生態(tài)系統(tǒng)的核心，物種和生態(tài)構(gòu)造在其長期制約下日趨單一，生態(tài)系統(tǒng)也日益脆弱。在這種情況下，物種與生態(tài)系統(tǒng)的平衡關(guān)系極容易遭到破壞，且破壞后很難恢復(fù)【2】。比方荒漠植被破壞后，在自然情況下經(jīng)歷幾十年都難以恢復(fù)到原來的植被狀況，甚至永遠不能逆轉(zhuǎn)。**的生態(tài)環(huán)境破壞主要有自然因素和人為因素。惡劣的自然條件決定了我區(qū)境內(nèi)各類自然生態(tài)系統(tǒng)生物量低、系統(tǒng)構(gòu)造簡單、穩(wěn)定性差、易遭受破壞并且難以恢復(fù)，生態(tài)環(huán)境十分脆弱，而且沙塵暴頻發(fā)，土壤風蝕極其嚴重。在西部大開發(fā)和地區(qū)經(jīng)濟跨越式開展的大背景下，我區(qū)經(jīng)濟開展任務(wù)艱巨，且人們在長期拓展綠洲進程中，缺乏對生態(tài)環(huán)境保護、恢復(fù)重要性的認識，更無視了對荒漠生態(tài)系統(tǒng)的保護，不合理、不科學的利用自然資源的現(xiàn)象普遍存在：掠奪式開采、亂墾濫伐等現(xiàn)象嚴重；局部地區(qū)行政負責人只重視經(jīng)濟指標增長，不重視生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的變化；環(huán)境保護立法不完善，有法不依、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象突出，對以開展當?shù)亟?jīng)濟為由而發(fā)生的破壞環(huán)境、導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境惡化行為的監(jiān)控處理軟弱無力……種種不合理的作為或不作為使我區(qū)生態(tài)環(huán)境不斷惡化，綠洲萎縮、湖泊消失、森林資源銳減等現(xiàn)象逐步加劇。再加上經(jīng)濟實力缺乏，對歷史遺留的生態(tài)環(huán)境問題和資源開發(fā)中引發(fā)新的生態(tài)退化也是無力顧及，這就使得**的生態(tài)形勢更加嚴峻。3.土地沙漠化面積不斷擴大，草地退化、土壤鹽堿化現(xiàn)象嚴重。近期，通過對遙感影像圖和有關(guān)資料的分析后得出**生態(tài)環(huán)境變化趨勢和后果是：沙漠擴展、土地次生鹽堿化面積仍在增加；森林林份及生態(tài)功能下降的趨勢仍未扭轉(zhuǎn)；草地嚴重退化，草地面積仍在逐年減少；水域縮小，河道斷流，湖泊萎縮；農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜使用量逐年增加，殘留地膜對土地的污染日趨嚴重；礦產(chǎn)開發(fā)對土地破壞和水環(huán)境污染已逐漸顯露；生物多樣性保護形勢嚴峻；沙塵暴頻發(fā)使綠洲內(nèi)大氣降塵量居高不下……種種跡象都在向我們敲響警鐘，**的生態(tài)環(huán)境建立和保護已經(jīng)到了不得不做的地步了。二、**生態(tài)環(huán)境建立和保護中的法律難題環(huán)境問題產(chǎn)生的原因是多方面的，國內(nèi)外環(huán)境法研究成果一致說明造成環(huán)境問題的原因主要有兩個:一個是人們對自然資源的不合理開發(fā)、利用所導(dǎo)致的環(huán)境破壞和資源浪費;另一個是工農(nóng)業(yè)高速開展和城市化,引起了“三廢〞污染、噪聲污染、放射性污染和農(nóng)藥污染等更加嚴重的環(huán)境污染問題。針對**環(huán)境呈現(xiàn)出的嚴重惡化趨勢,筆者結(jié)合**自身的特點和現(xiàn)狀去挖掘、考察和分析當前本區(qū)生態(tài)環(huán)境建立和保護中所面臨的法律難題,以便得出適合**的環(huán)境法制建立對策,以圖對解決**生態(tài)環(huán)境嚴重惡化所引發(fā)的一系列問題有所幫助。1.經(jīng)濟開展任務(wù)重，立法相對不完善，環(huán)保法制建立壓力大。中國經(jīng)歷了近十余年的經(jīng)濟高速開展期，各種環(huán)境問題、社會問題都已經(jīng)相當突出，在2011年底中央經(jīng)濟工作會議上，中央進一步調(diào)整了經(jīng)濟開展策略，奠定了“穩(wěn)中求進【3】〞的經(jīng)濟社會開展總基調(diào)。經(jīng)濟開展，穩(wěn)字當前，將改善民生作為經(jīng)濟工作的首要目標，也是是我們政府對近年經(jīng)濟開展的有益反思。而在隨后召開的**經(jīng)濟工作座談會上，基于當前經(jīng)濟社會開展總體滯后的根本區(qū)情，自治區(qū)提出了“穩(wěn)中求進，進中求變〞的經(jīng)濟方針，繼續(xù)推進經(jīng)濟社會科學跨越、后發(fā)趕超。面對經(jīng)濟開展的剛性需求，環(huán)境保護立法必然要有所讓步，而缺乏了政策的絕對支持，**的環(huán)保法制建立依然是困難重重?？v觀**的環(huán)境保護立法現(xiàn)狀，其法律體系的完整性和規(guī)定的嚴格性均與我國東部省份存在著一定的差距，而且在許多方面還是只能依靠政府的決策和命令。而相關(guān)的環(huán)保政策沒有及時的上升為法律,又在一定程度上制約了環(huán)境的保護與改善。2.地廣人稀，環(huán)境監(jiān)測難以面面俱到，執(zhí)法本錢高、難度大。**總面積166.49萬平方公里，占中國陸地總面積的六分之一，根據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果，全區(qū)常住人口為21813334人【4】，人均土地面積遠遠高于全國平均水平。**的各類重污染工礦企業(yè)極為分散，相當局部都分布在比擬偏遠的地區(qū)。這就使得環(huán)保部門的監(jiān)測很難落實到位，依靠公眾監(jiān)視也難以取得實效。因此，這些偏遠污染單位的環(huán)境保護根本上就是完全依靠本單位的自律。而且，由于地處偏遠、交通不便等因素，環(huán)保部門的執(zhí)法本錢也相對較高，還容易出現(xiàn)罰而不改、重新污染等問題。3.人口增長快，環(huán)境保護和法律意識意識較低?？傮w上來講,**地廣人稀,人口密度小,但許多地方是不適宜人類居住的,因而在一些綠洲上,人口密度較大,在這些地區(qū)的人口呈不斷增長的趨勢。另外，由于**屬于少數(shù)民族聚居地區(qū)，各少數(shù)民族占總?cè)丝诘?9.9%，相對寬松的方案生育政策也在一定程度上加速了人口增長。人口的高速增長,需要更多的資源來滿足人們的生存需求，這就給民族地區(qū)的自然資源和生態(tài)環(huán)境帶來了巨大的壓力。從近年人口變動情況來看,**人口平均年增長率一直高出東部地區(qū)。而且，由于教育水平的相對落后,特別是在南疆三地州區(qū)域，文盲、半文盲人口比例極高,群眾的環(huán)境保護法律意識普遍偏低,加之語言障礙、**習俗等原因使得法律宣傳工作難見實效,環(huán)境法律法規(guī)很難得到遵守，污染環(huán)境和破壞自然資源的現(xiàn)象屢見不鮮。4.自然資源的產(chǎn)權(quán)不清加劇了自然環(huán)境的惡化。**許多民族地區(qū)長期依靠畜牧業(yè)和采伐業(yè)為生,長期利用森林、草原等自然資源作為生產(chǎn)和生活資料,而這些資源的權(quán)屬根據(jù)我國憲法的規(guī)定是屬于國家所有的,但是在這些資源上放牧所取得的收益卻屬于放牧者個人所有，西方經(jīng)濟學上把這稱為“公有地的悲劇【5】〞。這種資源產(chǎn)權(quán)不清的現(xiàn)狀直接導(dǎo)致了相當一局部資源的過渡使用和濫用,造成公有資源的大量浪費。而且由于**地區(qū)監(jiān)管難度較大使得相當局部的“公有地〞根本上處于無人監(jiān)管的狀態(tài)，這也增加了過度放牧和濫伐森林的隨意性，加劇了生態(tài)環(huán)境的惡化。另外，基于當前的特殊情況，**存在著兵團這一特殊建制，兵團屬于中央方案單列的副省級單位，自行管理內(nèi)部行政、司法事務(wù)，受中央政府和自治區(qū)政府雙重領(lǐng)導(dǎo)。由于存在地方和兵團兩套體質(zhì)，局部地區(qū)的自然資源產(chǎn)權(quán)界定更為復(fù)雜，這也在一定程度上導(dǎo)致了自然資源監(jiān)管上的缺位。5.貧困也是造成民族地區(qū)環(huán)境惡化的重要原因。?國家八七扶貧攻堅方案?中的592個國家級貧困縣,有258個是少數(shù)民族自治縣;這258個少數(shù)民族自治縣中有224個分布在西部地區(qū),占民族貧困縣的86.8%，其中**占27個【6】。貧困不僅僅是一個經(jīng)濟問題,同時也是社會問題和環(huán)境問題。貧困的存在不僅威脅著當?shù)氐纳鐣沙掷m(xù)開展,而且也給生態(tài)環(huán)境帶來了消滅性的破壞。貧困與這些地區(qū)的環(huán)境問題有著穿插重疊以及惡性循環(huán)的趨勢。由于貧困,局部地區(qū)的居民只能依靠濫墾、濫伐、濫牧等破壞生態(tài)環(huán)境的生活方式維持生計〔本文稱之為破壞環(huán)境的剛性需求〕,從而導(dǎo)致該地區(qū)生態(tài)環(huán)境的惡化。同時生存的壓力迫使人們急功近利,毀林造地、圍湖墾田、濫截水源,同時又沒有能力抑制資源枯竭、環(huán)境退化的趨勢。相當一局部地方常因急于脫貧致富,忽略或簡化必要的環(huán)保審批手續(xù)招商引資,為污染嚴重的企業(yè)及其技術(shù)、工藝、設(shè)備向**轉(zhuǎn)移提供方便,加劇了環(huán)境污染?？梢?如不能很好地解決貧困問題,破壞環(huán)境行為將不可防止,生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢也將很難遏制,并且進入一個惡性循環(huán)的狀態(tài)。三、**環(huán)境法制建立的思考1.經(jīng)濟開展與環(huán)境保護并重，懲防并重，堅決不走西方老路。**的跨越式開展必須站在一個高起點上統(tǒng)籌規(guī)劃，摒棄以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價的經(jīng)濟增長模式,實施人口、資源和環(huán)境的協(xié)調(diào)開展,實施經(jīng)濟、社會和環(huán)境的同步跨越開展【7】。而且**地區(qū)如何開發(fā)直接影響全國的可持續(xù)開展戰(zhàn)略大局,我們不可能走當年美國西部破壞性、掠奪式開發(fā)的路子,堅決不走先污染后治理的路子,而必須先開展有利于生態(tài)平衡和環(huán)境保護的工程,在保持可持續(xù)開展的前提下實現(xiàn)經(jīng)濟的騰飛。隨著我國入世以來對外經(jīng)濟交流的日益頻繁，**也應(yīng)當一更高的標準要求自己，遵守世界規(guī)則，積極借鑒學習興旺國家環(huán)保理念。2.環(huán)境保護，立法先行。第一，應(yīng)當進一步完善國家層面的環(huán)境立法，當前我國環(huán)境法制建立已經(jīng)取得了一定的成效，積累了相當豐富的經(jīng)歷。但是我們也應(yīng)當看到我們的環(huán)境法律體系與一些先進國家還存在著一定的差距，因此我們還是應(yīng)當不斷的借鑒吸收國外的先進經(jīng)歷，從國家的層面上不斷完善環(huán)境立法，加強對環(huán)境的監(jiān)管力度，特別是要進一步完善環(huán)境保護單行法體系。第二，我們還要加快完善**的地方環(huán)境立法進度：一方面要端正立法動機，杜絕為了完成上級交給的立法任務(wù)而去照搬照抄上級的法律條文，而是要緊緊圍繞著本地區(qū)生態(tài)建立和環(huán)境保護的實際需要,從本區(qū)最為嚴重的環(huán)境問題入手，結(jié)合本區(qū)實際，有針對性地規(guī)定具有本地特色的環(huán)境立法,以彌補國家環(huán)境立法的缺乏,逐步擺脫地方環(huán)境立法被動、落后的局面。譬如,1996年公布實施的?**維吾爾自治區(qū)防沙治沙假設(shè)干規(guī)定?、1997年6月4日公布實施的?巴音郭楞蒙古自治州**湖流域水環(huán)境保護及污染防治條例?的相關(guān)規(guī)定就很有地方特色；另一方面在**地方立法的過程中應(yīng)當實施綜合立法和單項立法相結(jié)合的立法模式，既要有面對**全局的綜合立法,又要有針對本區(qū)生態(tài)環(huán)境建立的*個具體方面的個別單項立法,從而形成點面相結(jié)合、一般原則和具體步驟相結(jié)合、宏觀調(diào)控和微觀調(diào)節(jié)相結(jié)合、法律制度的靈活性與可操作性相統(tǒng)一,努力構(gòu)建起適應(yīng)**可持續(xù)開展需要的區(qū)域環(huán)境法律體系。3.規(guī)*和完善西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境執(zhí)法，加大對破壞環(huán)境行為的打擊力度。第一，國家環(huán)境執(zhí)法機構(gòu)要充分關(guān)注**的生態(tài)環(huán)境問題，提高對**地區(qū)生態(tài)環(huán)境保護對于穩(wěn)疆富疆和全國環(huán)境保護的重要性的認識，及時會同相關(guān)部門針對具體問題提出環(huán)境執(zhí)法要求，并加大對**環(huán)境執(zhí)法部門的指導(dǎo)與幫助。第二、加強**環(huán)境執(zhí)法隊伍建立，改善執(zhí)法裝備。環(huán)境執(zhí)法要求環(huán)境執(zhí)法人員必須具備法律、經(jīng)濟、環(huán)境科學等方面的專業(yè)知識。因此，必須規(guī)*環(huán)境行政執(zhí)法資格，只有經(jīng)過嚴格培訓(xùn)和考核，持有環(huán)境行政執(zhí)法證件的環(huán)境行政管理人員才能進展環(huán)境執(zhí)法。隨著各項優(yōu)惠政策向**傾斜，必將吸引大批優(yōu)秀人才尤其是大專院校畢業(yè)生進入西部，**各級環(huán)境執(zhí)法部門要抓住這一有利時機，完善干部人事管理制度，吸引優(yōu)秀人才參加到環(huán)境執(zhí)法隊伍中來。同時，積極推進環(huán)保執(zhí)法隊伍建立，嚴格環(huán)境監(jiān)察人員“準入〞制度，實行分級分類培訓(xùn)、考核合格、持證上崗制度，對執(zhí)法人員定期進展業(yè)務(wù)培訓(xùn)，使其不斷更新知識、提高理論水平和業(yè)務(wù)能力。另一方面，要積極爭取資金，著力改善環(huán)境執(zhí)法裝備。環(huán)境污染事故和危害快速蔓延和擴大的可能性很大，環(huán)境執(zhí)法的隨機性強，因此環(huán)境執(zhí)法對于執(zhí)法裝備的依賴性極大。這樣就決定了執(zhí)法機構(gòu)和人員必須配有先進執(zhí)法交通工具、通訊儀器和執(zhí)法取證工具等裝備。而目前**各地環(huán)境管理機構(gòu)技術(shù)設(shè)備落后，遠遠不能滿足環(huán)境保護的需要，因此，必須加大資金投入改善環(huán)境執(zhí)法裝備。4.創(chuàng)新法律宣傳形式，力促遵紀守法意識深入人心。立法的最終目的不是為了懲戒不法行為，而是為了矯正社會上各種不合理行為，敦促人們養(yǎng)成遵紀守法的習慣。**民族語言種類較多，而且廣闊少數(shù)民族同胞〔特別是在少數(shù)民族聚居區(qū)〕受教育程度偏低，法律意識淡薄，因此開展法律宣傳的難度也比擬大。在這種情況下，我們就應(yīng)當不斷地探索創(chuàng)新法律宣傳形式，根據(jù)各民族的風俗習慣，采取他們?nèi)菀壮惺艿姆绞介_展法律宣傳。