公共行政學(xué)管理、政治和法律的途徑-讀書筆記

《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》本書中的多元公共行政組織觀陳明德前言公共行政學(xué)是一門以狹義政府即各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主要研究對(duì)象，涉及領(lǐng)域廣泛、內(nèi)容豐富、綜合性和動(dòng)態(tài)性較強(qiáng)的理論與應(yīng)用相結(jié)合的相對(duì)獨(dú)立的學(xué)科。因此，公共行政學(xué)應(yīng)當(dāng)有其獨(dú)特的有各種范疇組成的領(lǐng)域，一般來說，基本研究范疇有以下幾個(gè)方面：行政原理、行政職能、行政權(quán)力(授權(quán))、行政組織、人事行政(公務(wù)員制度)、行政領(lǐng)導(dǎo)、行政決策、行政計(jì)劃、行政程序、行政執(zhí)行、行政技術(shù)、行政行為、行政效率(有效性)、機(jī)關(guān)管理、公共財(cái)政(財(cái)務(wù)行政)、物財(cái)行政、行政責(zé)任、行政監(jiān)督、行政道德、法制(治)行政、行政改革、行政能力等范疇。其中，公共行政組織“始終是公共行政學(xué)的最基本的問題之一”張國(guó)慶主編：《公共行政學(xué)》，162頁，北京，北京大學(xué)出版社，2010年張國(guó)慶主編：《公共行政學(xué)》，162頁，北京，北京大學(xué)出版社，2010年。教軍章等著：《公共行政組織論》，2頁，黑龍江，黑龍江人民出版社，2005年。戴維·H·羅森布魯姆(DavidH.Rosenbloom)、羅伯特·S·克拉夫丘克(RobertS.Kravchuk)：《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》，151頁，北京，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年?？梢哉f，迄今為止，羅森布魯姆、克拉夫丘克的《公共行政學(xué):管理、政治和法律的途徑》本書無疑是“我們這個(gè)時(shí)代最優(yōu)秀的公共行政經(jīng)典著作之一”戴維·H·羅森布魯姆(DavidH.Rosenbloom)、羅伯特·S·克拉夫丘克(RobertS.Kravchuk)：同上書，2頁。。從多元的研究途徑角度，本書為人們提供了一種全面理解公共行政的基本知識(shí)框架，它一直存在三種主要的公共行政研究途徑，即管理、政治和法律的途徑，同時(shí)試圖把三種研究途徑整合起來，解釋每一種途徑在當(dāng)前公共行政活動(dòng)中是如何表現(xiàn)出來的。這三種途徑分主張不同的價(jià)值體系，提供了不同的實(shí)現(xiàn)其價(jià)值體系的組織安排，每一種途徑在如何認(rèn)識(shí)和理解人的方式上級(jí)持不同的看法。公共行政，既是管理問題、政治問題，又是憲政問題，才能有效地解決公共行政的現(xiàn)實(shí)問題。其中，公共行政中的組織問題也不列外，本書也將行政組織在三種途徑下的意義與表現(xiàn)戴維·H·羅森布魯姆(DavidH.Rosenbloom)、羅伯特·S·克拉夫丘克(RobertS.Kravchuk)：同上書，2頁。同上書，151頁。一，公共行政組織的管理途徑本書認(rèn)為，從管理和類似企業(yè)管理的視角探討公共行政組織的人們往往會(huì)盡可能地縮小公共行政與私營(yíng)部門管理之間的差異，按照他們的觀點(diǎn),“公共行政組織就如同一個(gè)大企業(yè)一樣，應(yīng)該按照同樣的管理原則與價(jià)值進(jìn)來管理”同上書，17頁。。在本書看來，時(shí)至今日，是公共行政的一部分的，行政組織研究的管理途徑也已經(jīng)發(fā)展成為兩種派別，同上書，17頁。根據(jù)著者的分析，公共組織的傳統(tǒng)管理觀點(diǎn)大部分脫胎于韋伯和泰勒的“古典”途徑，然后被古利克和厄威克繼承了。傳統(tǒng)管理途徑主張公共組織的結(jié)構(gòu)應(yīng)采取“官僚模式”的組織結(jié)構(gòu)，官僚組織重視勞動(dòng)分工的重要性，勞動(dòng)分工能使員工在完成任務(wù)是達(dá)到專業(yè)化。專業(yè)化促使每一員工均成為各自工作領(lǐng)域的專家，盡管一個(gè)人的工作可能是組織的全部活動(dòng)的一小部分。專業(yè)化產(chǎn)生協(xié)調(diào)的要求，官僚組織便依賴“科層制”達(dá)到協(xié)調(diào)的目的。官僚組織的另一個(gè)特色是以找各種正式層級(jí)建構(gòu)組織，“協(xié)調(diào)專業(yè)分工的組織應(yīng)該是層級(jí)控制的…無論在理論上還是實(shí)踐上，科層制權(quán)威應(yīng)該有控制力”同上書，185頁。，如此每一員工的功能與責(zé)任便可以清晰界定同上書，19頁。。另一個(gè)行政組織的主要特是“認(rèn)為任何既定的政府功能在本質(zhì)上都存在一種最有效率的組織方式。因此，它可以以目的（例如教育、健康和福利）、過程（工程、會(huì)計(jì)）、顧客或物質(zhì)同上書，185頁。同上書，19頁。同上書，185-186頁。在新公共管理途徑，著者認(rèn)為，“新公共管理途徑主張組織結(jié)構(gòu)應(yīng)整合組織內(nèi)部的各項(xiàng)行動(dòng)，使各分工單位均能夠像企業(yè)那樣服務(wù)市場(chǎng)中的各類顧客；同時(shí)，組織也應(yīng)盡量將權(quán)力授予各分工單位，使之成為服務(wù)供應(yīng)中心。這樣，整個(gè)組織結(jié)構(gòu)將趨向扁平化（或者說是層級(jí)減少），且各分工單位也具有更多的自主性。至于組織內(nèi)部的協(xié)調(diào)問題主要是經(jīng)由單位間或個(gè)人間的競(jìng)爭(zhēng)所產(chǎn)生，而非層級(jí)間的命令指揮...隨著行政人員對(duì)顧客的需要有更大的回應(yīng)性，隨著民營(yíng)化要求公共行政人員更加注意與私人服的提供者的協(xié)商和對(duì)私人服務(wù)的監(jiān)督，組織與外在環(huán)境的界限變得模糊”同上書，27頁。。新公共管理途徑同上書，27頁。的價(jià)值：它把服務(wù)于顧客變成了一種法律程序；它妨礙效率、經(jīng)濟(jì)、效能的實(shí)現(xiàn)，同樣也妨礙代表性、回應(yīng)性、政治責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，其目的在于最大限度地保護(hù)個(gè)人的權(quán)利，防止行政行為對(duì)個(gè)人權(quán)利的非法的、違憲的侵害同上書，38頁。同上書，38頁。總之而言，著者肯定，公共組織的法律途徑是存在的，而且和管理及政治途徑具有實(shí)質(zhì)上的不同。他強(qiáng)調(diào)獨(dú)立性而非科層控制，強(qiáng)調(diào)程序的公平和管理而非效率，強(qiáng)調(diào)個(gè)人的權(quán)利而非團(tuán)體的代表性。在替代性爭(zhēng)端解決問題上，他主張共享權(quán)威和回應(yīng)性，甚至這是以某種程度的責(zé)任喪失和對(duì)專家的依賴為代價(jià)的，雖然它也能達(dá)成許多目標(biāo)，公共組織的法律途徑經(jīng)常受到尋求實(shí)現(xiàn)管理和政治目標(biāo)者之攻擊同上書，209同上書，209頁。結(jié)論通過上述分析,可以說,公共行政組織是一個(gè)極為復(fù)雜的領(lǐng)域,公共行政組織的研究至少有管理、政治和法律等三種不同的研究途徑,同時(shí)這些研究途徑之間時(shí)而相互沖突,時(shí)而彼此互補(bǔ)。盡管本書認(rèn)為公共組織在事實(shí)上很難同時(shí)滿足所有管理的、政治的及法律/憲政的要求，或強(qiáng)調(diào)某一方面常常引起關(guān)注其他方面人士的批評(píng)，但是已經(jīng)清晰地解釋每一種途徑在公共組織活動(dòng)中是什么表現(xiàn)出來的，使公共行政組織的研究具有挑戰(zhàn)性與吸引力。因此，本書的確是值得公共行政的研究者和讀者認(rèn)真閱讀的一本著作。參考材料戴維·H