項目申報(同名14352)

PAGEPAGE1公共投資項目決策方法及決策機制研究1.研究的目的、意義、內(nèi)容和成果的預(yù)計去向。（包括本課題所要解決的科學(xué)問題、理論上的科學(xué)價值或預(yù)見在應(yīng)用中對經(jīng)濟建設(shè)的影響等）一、研究目的及意義公共投資項目是各級政府為實現(xiàn)其轄區(qū)范圍內(nèi)經(jīng)濟和社會發(fā)展,使用公共財政(或其變相形式)投資建設(shè)的市政、交通、文化、教育、體育、環(huán)境等工程。由于公共投資具有外溢性和非排他性，使得市場機制失靈，私人投資者不愿也無力提供公共產(chǎn)品。但是，公共投資是其他直接生產(chǎn)部門賴以建立和發(fā)展的基本條件，屬社會先行資本。公共投資所提供的產(chǎn)品或服務(wù)具有間接的生產(chǎn)性，為全社會各部門的生產(chǎn)活動帶來種種便利，直接或間接影響到生產(chǎn)部門的成本與收益、產(chǎn)品或服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。公共投資的公益性和壟斷性決定了政府作為公共利益或公共意志的體現(xiàn)，投資公共產(chǎn)品也就成為一種必然。美國經(jīng)濟學(xué)家馬斯格雷夫(Musgrave,R.A)和羅斯托(Rostow,W.W)等人指出，在經(jīng)濟發(fā)展的早期階段，為啟動經(jīng)濟，促進經(jīng)濟快速成長，政府應(yīng)增加公共投資，用于改善基礎(chǔ)設(shè)施，為私人投資提供良好的外部環(huán)境，加速經(jīng)濟“起飛”。到經(jīng)濟發(fā)達階段，公共投資仍應(yīng)保持穩(wěn)定的增長，只不過此時公共投資的重心是從注重基礎(chǔ)設(shè)施等“硬件”向教育、保健、社會保障等能夠直接增加社會福利的方向轉(zhuǎn)移。公共投資在社會經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用受到了世界各國政府的普遍重視。與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家基礎(chǔ)設(shè)施的供給明顯不足，是社會經(jīng)濟發(fā)展的“瓶頸”。近年來，中國政府已經(jīng)開始注重利用公共投資擴張手段以實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的目標(biāo)。98年第二季度啟動擴張性財政政策以來，由政府牽頭建設(shè)的項目投入資金大約有30000多億元，而且這些項目中絕大多數(shù)是公共投資。政府花這么多錢辦這么多項目，到底資金的使用效益如何？項目的可行性論證、決策、及其透明度是否已經(jīng)達到政府許諾的水平？從經(jīng)濟學(xué)原理角度看，一個國家或地區(qū)的資源是有限的，經(jīng)濟運行過程中，資源在經(jīng)濟各個領(lǐng)域的配置必須講求經(jīng)濟效益，越是占用資源多的領(lǐng)域，效益越重要，因為這種占用會更多地影響到其他領(lǐng)域所占用資源的規(guī)模和效益變動情況。近年來公共投資規(guī)模的擴張實質(zhì)上表明資源在向公共領(lǐng)域加速流動。因此，要全面準(zhǔn)確地衡量我國的經(jīng)濟運行質(zhì)量，就必須認(rèn)真分析公共投資的效益狀況。由于我國經(jīng)濟增長模式一直是外延式擴張模式，對投資的饑渴存在一種慣性，尤其是公共投資，經(jīng)濟效益不顯著，社會效益又難以衡量，項目資金來源為無償性資金，這在某種程度上增加了公共投資決策的隨意性，缺少對投資需求的自我約束機制，有些地方政府和部門出于局部利益和官本位制的考慮，普遍存在著爭投資、爭項目、忽視投資成本和投資效益的擴張沖動，長官意志、獻禮工程、形象工程等在公共投資領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出，忽視公共投資決策的科學(xué)性，以至于公共投資占GDP或社會總投資的比重持續(xù)增加，但公共投資對經(jīng)濟增長的貢獻率卻不斷下滑。因此，從理論和實踐上對我國政府公共投資決策問題進行研究，是建立與社會主義市場經(jīng)濟運行體制相適應(yīng)的公共財政的客觀要求，是在國家經(jīng)濟戰(zhàn)略性調(diào)整時期更好地實現(xiàn)各項政府宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)的迫切需要。公共投資所依靠的財力是公共財政框架下通過規(guī)范的稅收和非稅收入，拿納稅人的錢為納稅人辦事，就要求公共投資追求社會福利最大化，追求社會公眾利益最大化。怎樣追求最大化？簡單的說，一個層次是公共項目是否可行？一個層次是可行后確定輕重緩急的排序。因此，本課題的研究目標(biāo)是建立一套科學(xué)的公共投資項目評價指標(biāo)體系，促進公共投資決策科學(xué)化。二、研究內(nèi)容與其他投資活動相比，公共投資承擔(dān)著更多的社會公共職能，公共投資涉及面廣，整體性強，項目資金主要由政府投入，為社會服務(wù)，產(chǎn)生社會效益，而經(jīng)營效益則難以衡量，項目整體效能的發(fā)揮受多種因素影響。因此公共投資可行性研究遠(yuǎn)比一般企業(yè)居民投資項目可行性研究復(fù)雜得多。從技術(shù)層面看，公共投資決策不能簡單沿用微觀市場主體項目評估的成本效益方法，微觀的成本效益方法只能評價以經(jīng)濟效益為主要目標(biāo)的項目；從財政角度看，公共投資項目除了直接效益外，還有非常復(fù)雜的綜合效益、社會效益。公共投資項目評價應(yīng)把握綜合評價、合理布局、項目配套、方法規(guī)范化等原則。既要注重宏觀經(jīng)濟政策目標(biāo)的實現(xiàn)和一定的經(jīng)濟效益，又追求效率與公平。社會福利最大化也是其必需考慮的前提。目前，公共投資項目社會效益評價較多采用定性評價，如何設(shè)計科學(xué)合理的定量指標(biāo)，提高公共投資項目評價的操作性，是目前理論研究的一個難點。本課題從分析我國目前公共投資決策機制和決策方法的現(xiàn)狀入手，借鑒國外公共投資決策的一些先進理念，研究我國公共投資運行的客觀規(guī)律，以建立適應(yīng)我國國情的、科學(xué)有效的公共投資評價方法和公共投資決策機制。具體內(nèi)容包括：（一）公共投資的界定、特點及分類（二）公共投資評價的內(nèi)容及指標(biāo)體系設(shè)計公共投資規(guī)模決策公共投資的規(guī)模應(yīng)主要取決于以下因素：（1）民眾對公共項目的需求；（2）政府的投資能力；（3）經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對公共品的需求。對于第一個因素，要完全真正把握民眾對公共產(chǎn)品的需求是十分困難的。因此，公共投資項目規(guī)模主要取決于后兩個因素。政府的投資能力一般可用財政收入占GDP的比重來反映。在發(fā)行公債的情況下，還需考慮為公共投資而舉借的那部分債務(wù)。這個因素分析起來也十分簡單，本課題重點要研究經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r對公共投資項目規(guī)模的影響。公共投資效果評價公共投資效果是指進行公共項目投資后對改善居民生活水平、發(fā)展地方經(jīng)濟、提高人口素質(zhì)、降低企業(yè)生產(chǎn)成本等方面產(chǎn)生的影響。這是課題研究的難點。需要借鑒發(fā)達市場經(jīng)濟國家和國際金融組織對公共部門評價的一些理論，分項目類別進行研究。（三）公共投資決策機制研究1.決策運行機制研究公共投資是滿足民眾公共利益所進行的投資，應(yīng)該由民眾決策。但是，由于民眾偏好的多樣性，以及“搭便車”行為等導(dǎo)致將不同選民偏好集合為統(tǒng)一偏好十分困難，這既有技術(shù)上的原因，如信息收集成本過高、信息具有時滯等，也有制度上的原因，如決策者也是一個經(jīng)濟人，也有自身的利益追求和成本考慮。現(xiàn)實情況是民眾委托政府官員代理決策。然而由于信息不對稱，代理者的行為常常會嚴(yán)重背離委托者的要求，委托代理成本迅速擴大。要克服這一問題，必須從根本上完善民主與法制，建立科學(xué)化、民主化的決策制度，嚴(yán)格按照科學(xué)的決策程序運轉(zhuǎn)，保證在投資方向研究、項目技術(shù)經(jīng)濟論證、項目審批的行為規(guī)范等方面高效運轉(zhuǎn)。在此，本課題主要研究如何建立有效的委托—代理監(jiān)督機制，保證公共投資決策機制高效運行。公共投資后評價機制研究通過開展公共投資項目后評價工作，客觀、公正地分析項目的社會效益和決策質(zhì)量，充分認(rèn)識項目對社會和環(huán)境的作用、影響及存在的問題，及時總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，改進投資決策水平。后評價工作有利于對公共投資行為的監(jiān)督，有利于貫徹公共投資決策約束機制，增強項目后續(xù)能力，減少不必要的浪費。我國目前已在部分地區(qū)開展公共投資項目后評價試點工作，但是由于評價指標(biāo)體系的不完善以及評價機制尚未健全，使得后評價工作效果不是很顯著。本課題第二部分的效果評價指標(biāo)也可以用于后評價。在此，課題主要研究如何建立科學(xué)的后評價運行機制。方法得出相應(yīng)的評價指標(biāo)。50年代初發(fā)展經(jīng)濟學(xué)的興起，促進了項目評價理論在發(fā)展中國家的應(yīng)用。此時發(fā)展中國家與發(fā)達國家的差距首先表現(xiàn)在物質(zhì)發(fā)達程度上，相對而言，發(fā)展中國家有著較為落后的國民經(jīng)濟體系，和薄弱的工業(yè)體系?；谶@樣一個事實，在主要由西方經(jīng)濟學(xué)家建立和發(fā)展的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)中，發(fā)展被廣泛地認(rèn)為就是經(jīng)濟增長的等價物。盛行的發(fā)展戰(zhàn)略是以經(jīng)濟增長為中心，工業(yè)化是核心，大規(guī)模的投資是發(fā)展的主要動力。在投資項目評價中，經(jīng)濟因素的衡量與分析成為中心，費用與效益的比較是判斷一個項目好壞或是否可行的主要標(biāo)準(zhǔn)。收入的公平分配被認(rèn)為可以通過所謂的“滴漏效應(yīng)”或“滲透效應(yīng)”（Trickledowneffect），由市場機制自動調(diào)節(jié)而實現(xiàn)。然而事與愿違，財富并沒有為大多數(shù)人所擁有，相反地，集中到了少數(shù)人手中，貧富差距日益擴大。人們對增長即是發(fā)展的理論開始進行反思，面對收入分配不公平、貧困加劇、住房和衛(wèi)生條件低下、失業(yè)增多、受教育機會減少、人口增長和環(huán)境破壞等問題，70年代有人提出了“滿足人類基本需求”的發(fā)展概念。發(fā)展被定義為通過物質(zhì)生產(chǎn)來滿足人類基本需求的過程。發(fā)展的主要目的是促進人類生存條件改善，特別是廣大貧困人口生存條件的改善。在這一時期，許多國際發(fā)展援助機構(gòu)開始把援助的重心轉(zhuǎn)向以提供基本需求為目的的項目上，如教育、衛(wèi)生、健康、扶貧等。項目評價方法也由不考慮分配效果的傳統(tǒng)費用效益分析法，發(fā)展為以新福利經(jīng)濟學(xué)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代費用效益分析法，這就形成了以加強經(jīng)濟增長的效率目標(biāo)加上實現(xiàn)收入分配的公平目標(biāo)為內(nèi)容的社會評價方法。進入80年代以后，人們基于對發(fā)展實踐的總結(jié)和在思考，對發(fā)展的概念有了進一步的認(rèn)識，發(fā)展不再僅僅是物質(zhì)生產(chǎn)的增長，也不僅僅是人類物質(zhì)需求的滿足，更為重要的是，發(fā)展是人類自身素質(zhì)的提高、人類生存空間和生存環(huán)境的改善、全社會的進步，發(fā)展應(yīng)該是人的發(fā)展，發(fā)展最終服務(wù)于人，而人是實現(xiàn)發(fā)展的主體，在發(fā)展的具體實施過程中，人的作用，不但包括計劃者和管理者，而且包括發(fā)展的受益者和受損者，是十分重要的。在新的發(fā)展戰(zhàn)略指導(dǎo)下，投資項目評價不僅要考慮物質(zhì)或經(jīng)濟的因素，更要考慮社會的、人的因素。因此，項目評價除了財務(wù)評價、經(jīng)濟評價、環(huán)境影響評價外，還有社會影響評價。尤其是在項目活動中，人的主動作用及人的發(fā)展都應(yīng)在評價內(nèi)容之中。在項目評價領(lǐng)域比較著名的論著和文獻見下表方法代表著作出版年分作者計價單位評價目標(biāo)OECD法（L-M法）《發(fā)展中國家工業(yè)項目分析手冊》1968I.M.D.Little&J.A.Mirrlees以世界貨幣單位為基礎(chǔ)價格和匯率項目對國民收入中累計的貢獻《發(fā)展中國家項目評價和規(guī)劃》1974S-Vt法（WB法）《項目經(jīng)濟分析—影子價格的推導(dǎo)和估算》1975L.Squire&H.G.VanderTak同上經(jīng)濟增長與收入分配UNIDO法（準(zhǔn)則法）《項目評價準(zhǔn)則》1972P.S.Dasgupta、A.Sen&S.A.Marglin本國貨幣單位計算的國內(nèi)價格累計總消費《項目評價實用指南》1978J.Hansen同上考慮收入分配目標(biāo)，評價程序分為五個階段進行《工業(yè)項目實際評價》1980J.WeissUNIDO-IDCAS(阿拉伯法)《工業(yè)項目的評價手冊》1980UNIDO-IDCAS本國貨幣國內(nèi)市場價格國民收入凈增值；經(jīng)濟增長目標(biāo)EM法（影響方法）《項目經(jīng)濟評價手冊—影響方法》1976MarcChervel&MichelLeGrall同上國內(nèi)增值遞增（DAVI）;對國民經(jīng)濟的初次和二次影響我國過去在建立公共投資項目評價指標(biāo)體系方面我國曾作過大量工作，并出臺了一些相關(guān)辦法，比如1987年國家計委和建設(shè)部曾聯(lián)合頒布了《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》、《中外合資經(jīng)營項目經(jīng)濟評價方法》等文件，并于1993年進行了修訂。應(yīng)該承認(rèn)這些文件對評價基建項目效益提供了依據(jù)，試行中也取得了很多寶貴經(jīng)驗，但是必須看到，隨著歲月的流逝，發(fā)展觀念、投資環(huán)境、投資結(jié)構(gòu)以及投資重點的轉(zhuǎn)變，上述文件中很多內(nèi)容的可操作性已經(jīng)大打折扣，很多指標(biāo)已經(jīng)不能反映公共投資項目的運作質(zhì)量，而且近年來我國政府的公共投資中也加大了教育、社會保障等能夠直接增加社會福利的公共投資，公共投資的目標(biāo)日益多樣化。因此，我們必須研究新的指標(biāo)體系。發(fā)達國家和世界各經(jīng)濟組織都有自己的公共投資決策體系和績效預(yù)算體系。但是從國際經(jīng)驗看，隨著外部條件的變化，各國