論公法及政治文明一探討及研究報告

-.z論公法與政治文明一摘要：公法是調整公權力主體與人類共同體成員的關系以及公權力主體相互之間關系的法律規(guī)*系統。政治文明的主要標志是公權力代表共同體成員的意志和利益發(fā)生作用，在法律(公法)的規(guī)*和控制下正當、合法、有序地產生、取得、轉移、分配和行使。公法對政治文明建立的主要作用是：界定公權力的*圍、確定公權力主體產生及公權力轉移、交接和取得的程序;在各公權力主體之間分配公權力和協調它們相互之間的關系;規(guī)*公權力行使的條件、基準、方式和程序;確立對公權力的監(jiān)視、制約機制;為公權力相對人提供權利保障、救濟機制等。一、關于公法什么是公法?怎樣區(qū)分公法和私法?對法律作公私法的劃分有沒有必要?社會主義國家法律應不應作公私法的劃分?有沒有可能作公私法的劃分?我國目前要不要開展公法?公法對于推進我國市場經濟和**政治建立有何作用?對于這些問題，我國法學界一直都有爭論。關于公私法的劃分及其標準，英國學者戴維?M?沃克主持編撰的?牛津法律大辭典?中指出：“公法與私法的區(qū)分至少自羅馬法以來一直得到成認……一般地，公法規(guī)定的是有關國家有組織的政治團體、政府及其部門和它們的代理機構的構造、行為、權力和豁免權、義務及責任的規(guī)則和原則，至于國家或政府代理機構在不享有特殊權力的情況下與個人發(fā)生的聯系則由私法來調整。公法作為法律制度整體的一個局部，主要調整國家與普通個人之間的關系，而私法則主要調整國家公民個人事務及公民個人之間的關系〞。我國學者郭宇昭在?中國大百科全書?法學卷?中指出，法學家們劃分公私法的標準很不統一，主要學說有“利益說〞、“主體說〞、“權力說〞和“調整關系說〞?！袄嬲f〞認為，凡以保護國家公益為目的的法律為公法，凡以保護私人利益為目的的法律為私法?！爸黧w說〞認為，凡法律關系主體雙方或一方為國家或國家所屬的公共團體者為公法，凡法律關系主體雙方都是私人者為私法?！皺嗔φf〞認為，凡規(guī)定國家與公民之間權力服從關系的是公法，凡規(guī)定公民之間權利對等關系的是私法。“調整關系說〞則認為，凡調整國家機關之間，國家與公民之間政治生活關系(或稱公權關系)的法為公法，凡調整公民之間以及國家與公民之間民事生活關系(或稱私權關系)的法為私法。學者們關于公法的上述定義和標準分別提醒了公法的根本內容和主要特征。從實質上講，公法是規(guī)*和控制公權力的法，是調整公權力主體與人類共同體成員的關系以及公權力主體相互之間關系的法律規(guī)*系統。人類共同體是人類在不同歷史時期共同生活或為實現一定共同目標、共同進展一定活動而形成的組織體，如古代社會的部落、城邦，現代社會的國家、國際組織以及非政府自治組織等。公權力是人類共同體成員賦予共同體組織對內對外做出代表其成員意志和利益的行為的能力或力量。在現代社會，公權力主要指國家權力。除國家權力外，公權力也包括社會公權力，如社會自治組織對其成員行使的權力以及社會自治組織依法律授權或國家機關委托而對外部相對人行使的權力。在我國，共產黨是執(zhí)政黨，執(zhí)政黨自然也行使重要的公權力。因此，現代公法不僅調整國家機關與公民的關系以及國家機關相互之間的關系，而且調整國家權力與社會公權力的關系以及社會公權力主體與相應社會自治組織內部成員和外部相對人之間的關系。公法以公權力的存在為前提，而公權力則以人類共同體的存在為前提。有人類共同體就必然有公權力，因為人類共同體為了生存和開展，必須應付各種自然環(huán)境和社會環(huán)境的挑戰(zhàn)，必須協調人與自然及人與人之間的相互關系，為此，必須有公權力介入，有公權力對共同體成員進展組織、領導和管理。人類共同體創(chuàng)設公權力的目的是為人類謀公共利益，但是公權力是由具有個人欲望、個人偏好、個人認識局限性的人(只要是人，就會具有這些弱點、缺點③)去行使的。這樣，公權力在行使過程中就不可防止地會發(fā)生偏離預定目標，發(fā)生異化，產生腐敗、濫權、侵權等情形。為此，必須有法律對公權力進展規(guī)*、控制，使公權力的行使高效且符合預定目的。這種對公權力進展規(guī)*、控制的法律就是公法。公法主要包括憲法和行政法。除憲法和行政法以外，立法法、司法法、各種國家機關的組織法、選舉法、社會自治法以及其他各種涉及公權力運作規(guī)則的法也都屬于公法的組成局部。④私法則是以私權利(主要是個人財產權、人身權)的存在為前提和以調整平等主體之間的關系為根本使命的?！八椒梢员欢x為包含在一個法律體系內原則和規(guī)則總體的一局部，它包括處理普通的個人之間關系的原則和規(guī)則，也包括處理國家或國家的代理機構和個人的關系，在這種情況下，國家或其代理機構作為國家的一個部門沒有任何特殊的身分或特權〞。⑤由此可見，公法與私法有著完全不同的性質、功能和使命。對二者進展區(qū)分不僅是必要的，而且是可能的。盡管在有些情況下，要確定*一具體法律(如經濟法、社會法等)是屬于公法還是私法會發(fā)生困難，有些法律可能同時兼具公私法的性質和同時兼有公私法的內容，但這一事實并不能否認公私法劃分的必要性和可能性，這就如同現代財產所有制雖存在公私混合所有制而不能因此否認公有制和私有制劃分的必要性和可能性一樣。過去有一種錯誤的(至少是片面的)觀點，認為“公法、私法的劃分是以私有制為根底的，在社會主義國家一般不作公法與私法的劃分〞，⑥甚至認為在社會主義國家只有公法，沒有私法。誠然，在方案經濟體制下的社會主義國家，人們的一切都由單位管著，由國家管著，私人除了日常生活用品外，幾乎沒有什么財產，企業(yè)和其他經濟組織的人、財、物、產、供、銷都由國家方案安排，社會對私法的需求自然很小。但是，在這種體制下，社會不僅對私法，而且對公法，對整個法律的需求都很小，因而不是只有公法而無私法，而是整個法律都不健全、不完善。此其一。其二，即使在這種體制下，私法也還有存在的余地。個人與個人之間，個人與單位、組織之間，單位、組織相互之間也還會存在各種人身和財產關系。人們如果重視法制，對這些關系自然可以通過立法來加以調整。調整這種平等主體之間的關系(個人與單位、組織之間的關系在涉及公權力行使的情況下可能是不平等的，但在不涉及公權力行使的情況下均應該是平等的)的立法只能是私法。其三，公法并非是“興無滅資〞、“興公滅私〞的法，私法也不是只維護私人利益而不保護甚至損害公共利益、損害國家和集體利益的法。公法、私法如果是這樣的話，在那個時代提出“社會主義國家只能有公法而不允許有私法〞的觀點是可以理解的，但是，如果我們恢復公私法的本來涵義-公法是規(guī)*和控制公權力的法，私法是調整平等主體之間財產和人身關系的法，當時那些主*“存公法，滅私法〞的人可能首先要反對公法了。實際上，在方案經濟體制下，真正意義的公法可能比私法更不興旺，即使有*些形式意義的公法也全然無公法的實質內容，或者雖然在書面上也有*些實質內容，但在實踐中完全不能發(fā)揮作用。其四，社會主義并不等于方案經濟。如果說在方案經濟體制下公私法劃分意義不大，方案經濟要求“存公法，滅私法〞的話(以對公私法的錯誤界定為前提)，則上述結論也不適用于市場經濟體制下的社會主義國家。在市場經濟體制下，社會主義國家無疑需要加強私法調整各種復雜的財產關系(如物權、債權、知識產權、合同、侵權責任等)，當然也同樣需要加強公法(真正意義的公法)控制和規(guī)*公權力的行使，以防止“市場失靈〞和“政府失靈〞。但是，在方案經濟體制開場向市場經濟體制轉軌以后，人們對于公私法的劃分及二者的地位和作用又產生了另一種片面認識，認為搞市場經濟主要靠私法，公法可有可無，從而導致一個時期人們重私法、輕公法的現象。上述看法顯然是不正確的。首先，市場經濟必須有兩個根本條件：一是自由，二是秩序。要保障自由和秩序，必須有公權力發(fā)揮作用，同時又必須限制公權力過分發(fā)揮作用、控制公權力濫用。而要做到這些，必須加強公法。其次，市場經濟只是手段而非目的。我們的目的是建立高度**、高度文明的社會，使人民過上更幸福、更美好的生活。而要健全**，推進社會文明，特別是政治文明，則必須加強公法。最后，私法功能和作用的充分發(fā)揮有賴于公法的健全、完善。私法功能和作用的有效發(fā)揮至少取決于三個條件：一是立法，即要求立法機關能根據需要及時制定出高質量的法律;二是行政，即要求行政機關依法行政，依法維護而不**干預私法秩序;三是司法，即要求法院依法公正裁決私法爭議，保障私法秩序。立法、行政、司法均是公權力，要保證公權力的正當行使，不缺位、不錯位、不越位，就必須加強公法，通過公法對公權力進展規(guī)*和控制。二、關于政治文明人類共同體在長時期歷史開展中逐步脫離野蠻、暴力、專制和玩弄陰謀、權術的政治生活形態(tài)而走向**化、制度化、規(guī)*化和程序化的政治生活形態(tài)-政治文明。政治文明的最重要標志是公權力代表共同體成員的意志和利益發(fā)生作用，在法律(公法)的規(guī)*和控制下正當、合法、有序地產生、取得、轉移、分配和行使。⑦政治文明主要屬于制度文明的組成局部。有人認為，政治文明除了政治制度文明以外，還包括政治主體文明、政治關系文明、政治意識文明、政治行為文明;⑧還有人認為，政治文明包括政治理念文明、政治行為文明、政治手段文明、政治體制文明。⑨筆者認為，政治意識文明、政治理念文明可以歸入精神文明的*疇，而政治主體文明、政治體制文明、政治關系文明、政治行為文明、政治手段文明均可以歸入制度文明的*疇。雖然主體、體制、關系、行為、手段不等于制度，但這些文明都有待制度的設計和規(guī)*，從而在很大程度上取決于制度文明。因此，政治文明主要指政治制度文明。政治主體文明、政治體制文明、政治關系文明、政治行為文明、政治手段文明是政治制度文明的結果或表達，當然，這些文明也是精神文明的結果或表達。政治文明是制度文明的組成局部。既然前者是后者的組成局部，則，后者自然不僅包括政治制度文明，必然還包括其他制度文明，如經濟制度文明、文化制度文明、科學、教育制度文明等。⑩但是，政治文明是制度文明的最重要的組成局部。這是因為：其一，政治制度涉及一個國家的國體、政體，從而一個國家政治制度的性質影響其經濟制度、文化制度和其他制度的性質;其二，政治制度涉及國家公權力的構成、配置和運作方式，而經濟制度、文化制度和其他制度必然要受到國家公權力構成、配置和運作方式的重要影響;其三，法制文明是政治文明的組成局部，而經濟制度、文化制度和其他制度均需要國家法制加以確立和保障。因此，在*種意義上可以說，制度文明就是法制文明，制度文明就是政治文明。從而，政治文明可以與物質文明、精神文明并列，構成人類文明的根本組成局部。政治文明與物質文明、精神文明一樣，是一個歷史*疇。不同歷史時期的政治文明有不同的內容，人們對之有不同的衡量標準(或稱衡量指標)。有人提出，現代政治文明應具備下述八項標準：(1)政治權威產生和運行的合理性;(2)政治權威的政治行為的合理性;(3)政治權威與人民之間關系的合理性;(4)人民的政治權利受保障的程度;(5)人民的政治參與程度;(6)人民政治存在的合理性;(7)人民自我約束和自我管理(自治)的程度;(8)人民思想的自由度。這八項標準主要是從政治學的角度考察，如果從公法學角度分析，可以進一步確定有關現代政治文明的更具體、更明晰和更具可操作性的標準。這些標準大致可以確定為下述八項(與上述八項既有一樣點，又有不同點)：1.公權力主體(特別是國家機關及其領導人)由人民或人民代表機關選舉產生，向人民負責，受人民監(jiān)視。選舉制度的普遍性、真實性是**政治的普遍性、真實性的重要保障。通過選舉產生國家機關及其領導人或其他公權力主體也許會不盡如人意，也許會有這樣那樣的弊端，選舉也許不能保證最能干、最優(yōu)秀的人才脫穎而出，但是，人類共同體開展到今天，尚未找出比選舉更少弊端，從而更文明的產生公權力主體的方式。為了保障公權力主體更真實、更有效地代表人民利益，我們應該進一步開展、改良和完善選舉制度，使選舉盡可能更廣泛、更真實地表達民意，盡可能保證最能干、最優(yōu)秀的人才脫穎而出。2.公權力在公權力主體之間得到合理配置，形成既相互合作、相互協調，又相互監(jiān)視、相互制約的關系。兩百多年以前，就有政治家提出，公權力不能集中于一個人或一個機關之手，而必須分別授予不同的權力主體，使之相互制約，否則，腐敗和權力濫用便不可防止，人權和自由便無法保障。當然，為了保證公權力正當和有效地行使，僅強調分權制約是不適當的，必須同時強調各種公權力之間的相互合作和相互協調。但是，就我國的實際情況而言，分權制約一直沒有得到應有的重視。無論是橫向的分權制約機制，還是縱向的分權制約機制，都有待進一步完善。3.以法律嚴格限制公權力的*圍，確立有限政府和責任政府。人類歷史經歷說明，公權力不能沒有，不能過小，但也絕對不能過大，絕對不能沒有限制。公權力只能以保障人類共同體成員的自由、平安和促進人類的福祉為限。過去，我們曾一度相信公權力萬能，相信政府萬能，讓政府管了許多不應管，也管不好的事。結果窒息了個人、企業(yè)和社會的活力和創(chuàng)造力，并且為濫用權力和腐敗的滋生提供了土壤和條件。因此，為了保障個人的自由和企業(yè)、組織的自主權，促進社會的活力，推動政府廉潔、高效，必須認真研究和確定公權力的界限和*圍，并通過法律加以