我國農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的研究

我國農(nóng)民養(yǎng)老保障體系的研究中國是未富先老的國家，由于特定的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程，人口老齡化尤其是農(nóng)村人口老齡化發(fā)展迅速，農(nóng)村老年人的養(yǎng)老問題引發(fā)了多種經(jīng)濟(jì)和社會問題，加快建立以農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度為主體的社會保障體系勢在必行。本文通過對國際農(nóng)村人口養(yǎng)老保險制度的比較，結(jié)合中國人口老齡化現(xiàn)狀和發(fā)展趨勢，對現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度進(jìn)行了全面分析，認(rèn)為現(xiàn)行的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度未能切實保障農(nóng)民利益，諸多方面存在著制約和局限，提出要在借鑒國外成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，本著公平、發(fā)展的原則，按照養(yǎng)老保障城鄉(xiāng)一體化的模式設(shè)計一套新的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并初步對現(xiàn)階段農(nóng)村老齡人口的養(yǎng)老問題作出了相關(guān)對策研究。關(guān)鍵詞：人口老齡化；養(yǎng)老保險制度；對策研究為了構(gòu)建和諧社會，促進(jìn)社會公正、減小城鄉(xiāng)差距、應(yīng)對銀色浪潮以及國民經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展，如何妥善解決中國數(shù)以億萬計的農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，是基于基本的公平正義、國家穩(wěn)定以及經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)步增長的重大課題，因此，本文運用經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)、人口學(xué)、社會學(xué)、統(tǒng)計學(xué)等諸多學(xué)科知識，對中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的路徑選擇進(jìn)行深入的研究與探討。本文首先對中國農(nóng)村人口老齡化趨勢進(jìn)行動態(tài)預(yù)測，揭示中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度需求面臨的現(xiàn)實壓力與潛在挑戰(zhàn)，指出中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度具有供給瓶頸，從而得出中國農(nóng)村養(yǎng)老資源缺失這一結(jié)論。然后就目前中國農(nóng)民養(yǎng)老保障制度模式的選擇進(jìn)行分析和點評，對改革和完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度提出切實可行的方案，給出實施方案的財政路徑，接下來探討農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的國民一體化道路以及城市反哺農(nóng)村的可行性，最后研究農(nóng)村養(yǎng)老保障制度建設(shè)與宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的協(xié)調(diào)互動關(guān)系。無論是養(yǎng)老保險的覆蓋面還是人均養(yǎng)老保險基金量，城鄉(xiāng)差距都相當(dāng)大。鑒于農(nóng)村老年人的絕對數(shù)量和老齡化程度、老年人口貧困問題日益突出，如何解決這一發(fā)展中的不協(xié)調(diào)問題，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，讓廣大農(nóng)民分享經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的成果，對實現(xiàn)農(nóng)村社會文明進(jìn)步和長治久安，促進(jìn)整個國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速健康發(fā)展，實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，都具有十分重要的戰(zhàn)略意義。二、農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度理論分析2.1社會保障體系的發(fā)展階段、特征及基本內(nèi)容2.1.1社會保障體系的發(fā)展階段及特征社會保障體系的發(fā)展經(jīng)歷了社會救助型社會保障階段~社會保險型社會保障階段一社會福利型社會保障階段，各階段的基本特點列表如下:表2.1各種類型社會保障階段的基本特點對比表2.1.2社會保障體系的基本內(nèi)容就社會保障內(nèi)容來界定，社會保障的體系大致可分為社會保險、社會救助、社會福利、特殊津貼等子項目。社會保險就是以國家為主體，對有工資收入的勞動者在暫時或永久喪失勞動能力，或雖有勞動能力而無工作亦即喪失生活來源的情況下，通過立法手段，運用社會力量，給這些勞動者以一定程度的收入損失補(bǔ)償，使之能繼續(xù)維持基本生活水平，從而保證勞動力再生產(chǎn)和擴(kuò)大再生產(chǎn)的正常運行，保證社會安定的一種制度。在社會保障體系中，社會保險是其核心。在社會保險中，老年社會保險是最重要的項目。老年社會保險即按照法律規(guī)定，勞動者達(dá)到一定年齡，即依法判定其進(jìn)入老年，解除其勞動義務(wù)，由社會給予工資補(bǔ)償?shù)闹贫取Ｅc其他保險項目相比，它的覆蓋面最廣，受保人享受待遇的時間最長，但是，一個國家在經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展水平不高時，不可能把老年人都包括在社會保險的范圍之內(nèi)，只有經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展到一定水平時，才有可能把老年社會保險擴(kuò)展到城鄉(xiāng)全體居民。老年社會保險必須貫徹切實保障老年人基本生活的原則，因此，退休金水平要適度，并且要隨著物價的上升不斷調(diào)整;還要貫徹讓退休的老人分享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則，在社會平均消費水平提高時，退休待遇也要相應(yīng)提高，而不應(yīng)使他們的待遇相對下降。2.1.3農(nóng)村社會養(yǎng)老保障的概念養(yǎng)老保障是指社會(家庭)對其老年成員的生活提供的安全保證。它包括物質(zhì)上有供養(yǎng)、精神上有慰藉、生活上有照料這三個不可偏廢的內(nèi)容，三者有機(jī)結(jié)合在一起。而農(nóng)村養(yǎng)老保障，就是對農(nóng)村老年人提供晚年生活的基本保障，使農(nóng)村老年人“老有所養(yǎng)”。第一，經(jīng)濟(jì)供養(yǎng)，即老有所養(yǎng)的問題。1982年維也納世界老年人大會強(qiáng)調(diào)保障、維護(hù)和保護(hù)老年人收入的重要性，提出“保障(老年人)收入意味著作為一種公共政策應(yīng)該確保老年人有足夠的收入支付某一特定社會的最低標(biāo)準(zhǔn)的生活費用”。第二，生活照料，即日常生活護(hù)理問題。我國農(nóng)村老年人的生活照料除身體健康者依靠自身外，絕大多數(shù)依靠家庭。第三，精神安慰，即老年人精神生活問題。老年人由于生理和心理上的原因，一般來說更要精神上的安慰。首先，大多數(shù)農(nóng)村老年人在體力較好時仍然堅持從事力所能及的勞動，而一旦他們無法勞動時，便會感受到一種強(qiáng)烈的空虛感、孤獨感。其次，由于農(nóng)村生活水平較低，醫(yī)療衛(wèi)生條件較差，因而農(nóng)村老年人多疾病，常處于疾病狀態(tài)的老人特別需要家人的各種照料和慰籍。再次，老年人由于與年輕一代有著不同的生活經(jīng)歷，因而在價值觀念、行為方式等諸多方面與青年一代之間存在著分歧、矛盾甚至沖突。青年人往往不在愿意服從老年人的權(quán)威，從而使老年人產(chǎn)生失落感和被拋棄感。最后，進(jìn)入老年期后，由于離生命結(jié)束的時間越來越短，因而老年人往往更希望在于聲中能夠幸福愉快地度過，他們也渴望與豐富的精神生活，渴望社會參與。2.2養(yǎng)老保險技術(shù)模式分類與比較2.2.1資金籌集模式資金籌集模式是指養(yǎng)老保險籌集資金的財務(wù)制度安排。主要包括:(1)現(xiàn)收現(xiàn)付模式:現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老保險是指用在職人員的繳費支付退休人員的養(yǎng)老金，體現(xiàn)為不同代際人群之間的相互贍養(yǎng)。其主要特征是:短期債務(wù)、以支定收、社會統(tǒng)籌、代際贍養(yǎng)。(2)預(yù)先積累模式:是指在進(jìn)入老齡之前進(jìn)行的預(yù)防老年風(fēng)險的資金儲備，包括完全積累和部分積累。其主要特征是:長期債務(wù)、以收定支、個人帳戶、自我保障。(3)混合模式:是指對現(xiàn)收現(xiàn)付和預(yù)先積累混合性的制度安排，將未來養(yǎng)老金分為兩個部分，一部分來自社會統(tǒng)籌的現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金，另一部分來自個人帳戶積累的養(yǎng)老金。混合模式具有很多彈性，既可以實現(xiàn)政府責(zé)任、社會互濟(jì)和自我保障的有效結(jié)合，又可以減少人口老齡化和投資風(fēng)險的影響。在混合模式下，現(xiàn)收現(xiàn)付養(yǎng)老金水平可以降低，養(yǎng)老金積累速度和總量可以減少，因此被稱為部分積累。2.2.2帳戶模式帳戶模式是指管理養(yǎng)老保險基金的財務(wù)制度安排，主要包括:(1)社會統(tǒng)籌:是指養(yǎng)老保險資金的公共收支系統(tǒng)，具有社會互濟(jì)功能。其主要特征:管理公共資金，實現(xiàn)社會互濟(jì)的目標(biāo);管理流動資金，只具有管理和操作日常資金的功能;收支兩條線。(2)個人帳戶:是指在個人名下建立的養(yǎng)老保險積累記錄和財務(wù)管理系統(tǒng)，具有保障個人權(quán)益的功能。其主要特點:是具有終生記錄和管理個人養(yǎng)老保險繳費權(quán)益、投資權(quán)益和財務(wù)狀況的功能;資金主要來自個人儲蓄和雇主繳費以及投資收益，屬于個人所有，可以依法繼承。2.2.3支付模式支付模式由養(yǎng)老保險待遇給付原則和支付方法構(gòu)成，包括是否具有預(yù)先確定的待遇，是否附帶相關(guān)條件，是否附帶被供養(yǎng)人等問題。(l)給付確定型與繳費確定型模式給付確定型是指預(yù)先確定養(yǎng)老金支付水平，其主要特征是:養(yǎng)老金提供者需要預(yù)先確定養(yǎng)老保險支付水平，屬于待遇承諾前置性制度安排;由養(yǎng)老金提供者承擔(dān)投資風(fēng)險和只根據(jù)供款和投資收益總積累決定養(yǎng)老金支付水平。繳費確定型是指根據(jù)繳費的積累額確定養(yǎng)老金支付水平，其主要特征是:預(yù)先確定供款方法及最低投資收益，不承諾養(yǎng)老金支付水平，屬于待遇承諾后置性制度安排;養(yǎng)老金提供者不對養(yǎng)老金支付承擔(dān)擔(dān)保責(zé)任;建立個人帳戶并運作資金，由個人承擔(dān)投資風(fēng)險。(2)均等待遇模式及收入關(guān)聯(lián)模式。均等待遇模式是指對全體受益人支付同等水平的養(yǎng)老金，不需要考慮他們的工齡、最后工資及繳費記錄等問題。收入關(guān)聯(lián)模式是指養(yǎng)老金支付水平與收益人的最后工資和繳費記錄等掛鉤。(3)一次性支付模式和年金支付模式一次性支付是指在參保人達(dá)到退休年齡時一筆結(jié)算并領(lǐng)取其全部養(yǎng)老保險權(quán)益。年金支付是指依法或按合同約定按月定期支付養(yǎng)老金。三、中國農(nóng)村養(yǎng)老保障制度的現(xiàn)狀及剖析3.1農(nóng)村養(yǎng)老保障制度現(xiàn)狀及其診斷分析3.1.1家庭養(yǎng)老為主，社會養(yǎng)老效果不理想截至1999年6月，農(nóng)村97.6%的老年人依靠家庭贍養(yǎng)，而依靠退休金生活、集體供養(yǎng)以及入住敬老院的老人僅占2.34%，并且60歲以上的老人70%以上同后代住在一起(李宏等，2014)。有關(guān)資料顯示，從農(nóng)村年輕人對自己將來養(yǎng)老問題的打算來看，94%的農(nóng)村青年人希望將來在家中養(yǎng)老，72.2%的青年人希望將來依靠子女養(yǎng)老(周志凱，2014)?？梢姡瑐鹘y(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式將在相當(dāng)長的時期起主要作用。具體來看，家庭養(yǎng)老的主要承擔(dān)者是兒子，1987年亞太經(jīng)濟(jì)社會人口委員會在中國的474項人口老化問題調(diào)查數(shù)據(jù)表明，兒子養(yǎng)老的占70%以上，這種狀況到今天也沒有很大的變化，其次是配偶照料的占15.8%;再其后依次為女兒照料的占3.6%，孫子輩子女占3.2%，兒媳女婿占1.8%。很明顯，農(nóng)村家庭養(yǎng)老保障機(jī)制是以兒子為主體的(譚克儉，2012)。據(jù)勞動和社會保障部網(wǎng)站統(tǒng)計公報欄目公布的近幾年農(nóng)村養(yǎng)老保險有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，從1999年開始，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的參加人數(shù)一直在減少，1999年為8000萬人，2010年末為6172萬人，到2012年年底只有5462萬人;1999、2010年的農(nóng)村養(yǎng)老保險統(tǒng)計欄中顯示的是“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險改革規(guī)范工作穩(wěn)妥進(jìn)行”，2011-2013年的統(tǒng)計資料則注明“農(nóng)村社會養(yǎng)老保險整頓規(guī)范工作繼續(xù)進(jìn)行”。這說明農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度推行十余年，收效并不理想，雖然各級政府特別是民政部門花了很大力氣，但就全國整體而言，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險依然是參保率低、覆蓋面窄，管理也存在著一系列問題(劉書鶴，1997;馬斌，2011)。但是，農(nóng)村社會公眾強(qiáng)烈認(rèn)同家庭養(yǎng)老并不意味著家庭養(yǎng)老就一定注定永遠(yuǎn)是農(nóng)村養(yǎng)老保障的主體模式。首先，作為或認(rèn)定農(nóng)村養(yǎng)老保障主體模式的標(biāo)準(zhǔn)并沒有認(rèn)定;其次，家庭養(yǎng)老模式也并不排斥合作互助與社會保險等其它養(yǎng)老方式;最后，更不能以家庭養(yǎng)老模式被普遍接受的程度而忽視、否定或消極對待其它正式的社會化養(yǎng)老保障制度。3.1.2農(nóng)村杜會養(yǎng)老保險水平低，缺乏可持續(xù)性保障標(biāo)準(zhǔn)低和政府補(bǔ)助缺位是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險缺乏持續(xù)性的癥結(jié)，即使對一些農(nóng)民人均收入較高的相對發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村而言，其社會養(yǎng)老保險的水平也不容樂觀。以全國最早試點建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的北京市通州區(qū)為例，該區(qū)1992年9月啟動農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，到2013年底累計有29735人參保，保險金總額只有4736萬元，人均保費不到1600元。參保農(nóng)民“退休”后每個月平均只能領(lǐng)取110元，僅比當(dāng)?shù)剞r(nóng)村最低生活保障的標(biāo)準(zhǔn)高出10元。在通州區(qū)，更有一些農(nóng)民由于當(dāng)初投保額過低，目前每個月只能領(lǐng)取數(shù)功元，最低的每月只有王.8元。而2014年北京農(nóng)民的年人均純收入已達(dá)到7172元。3.1.3集體養(yǎng)老、社會救濟(jì)養(yǎng)老以及商業(yè)養(yǎng)老只租蓋有限的特定農(nóng)民群體由于集體經(jīng)濟(jì)相對落后，集體養(yǎng)老保障形式一般也只能局限于“五保戶”群體，甚至養(yǎng)老院建設(shè)也超出了一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的承受能力。況且，“五保戶”制度只相對有效地保障了特定的農(nóng)村貧困老年人群的基本生活，而這部分老年人群占全部農(nóng)村老年人的比重是十分有限的;同樣集體經(jīng)濟(jì)缺乏能力為全部的貧困農(nóng)民提供養(yǎng)老支持，于是國家組織專門的以社會救濟(jì)形式為一部分老年人提供養(yǎng)老保障補(bǔ)助，然而，社會救濟(jì)不僅救助的水平低下，而且其補(bǔ)助對象只占全部老年人對象的0.4%;至于商業(yè)養(yǎng)老保險也只適合于農(nóng)村收入水平相當(dāng)高的一部分農(nóng)民，顯然參加商業(yè)養(yǎng)老保險的這部分農(nóng)村居民所占的比重也是十分低下的。因此，多數(shù)正規(guī)養(yǎng)老組織制度只能保障規(guī)模十分有限的特定的農(nóng)民群體，而絕大多數(shù)的農(nóng)民養(yǎng)老保障問題還明顯缺乏強(qiáng)有力的正規(guī)社會養(yǎng)老資源。根據(jù)2010年老齡委抽樣調(diào)查結(jié)果，高達(dá)39.3%(人數(shù)達(dá)3223萬)的農(nóng)村老年人生活貧困，有45.3%的農(nóng)村老年人認(rèn)為生活得不到保障。3.1.4農(nóng)村杜會養(yǎng)老地區(qū)間發(fā)展不均衡我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險地區(qū)間發(fā)展極不平衡，東南沿海一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)建立了覆蓋范圍較大的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，但多數(shù)地方社會保障制度不健全，發(fā)展緩慢。本文選擇農(nóng)村社會養(yǎng)老保險參保率最多的5個省市和最少的5個省市自治區(qū)的參保數(shù)據(jù)來進(jìn)行比較。從下表可以看出，參加農(nóng)村社會保險的比例最高的上海達(dá)到了81.19%，而最低的是吉林僅僅為1.63%，兩者相差極為懸殊。表3-12010年全國部分省市自治區(qū)農(nóng)村社會養(yǎng)老保險情況(單位萬人;%)3.2農(nóng)村社會養(yǎng)老保險存在問題的成因分析3.2.1農(nóng)?；鹜顿Y渠道單一農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋道щy的主要原因是由于投資運營渠道過于狹窄，按照規(guī)定農(nóng)?；鸬耐顿Y僅有存入銀行和購買國債兩種途徑，銀行存款作為投資一種方式，其主要優(yōu)點是安全性高且流動性強(qiáng)，最大的缺點就是收益率低下，而國債的收益率雖比同期銀行儲蓄存款較高，但其缺點是容易受到市場利率的影響。我省現(xiàn)階段各級農(nóng)保機(jī)構(gòu)對農(nóng)?；鸬谋Ｖ翟鲋抵饕强繉︺y行存款或者國債進(jìn)行長短期組合來完成，這種單一投資品種的組合，無法實現(xiàn)風(fēng)險分散、投資優(yōu)化的目的，難以實現(xiàn)基金的保值增值。3.2.2基金管理機(jī)制設(shè)計不合理在農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度中，對農(nóng)?；鸬墓芾硎且粋€非常重要的問題，關(guān)系到農(nóng)保制度的健康順利發(fā)展。目前農(nóng)村社會養(yǎng)老保險管理工作由勞動和保障廳全面負(fù)責(zé)政策制定和監(jiān)督管理工作，由縣級農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)開展、基金投資、基金管理等具體工作，這種“一條龍”式的管理機(jī)制政資不分、政事不分，不利于監(jiān)督約束的實現(xiàn)，在一定程度上影響了農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基金的有效管理，造成了農(nóng)保資金管理效率低下和安全性缺乏保障的局面。同時低層次的縣級統(tǒng)籌設(shè)計，也不利于農(nóng)?；鸬慕y(tǒng)籌管理。3.2.3地區(qū)之間發(fā)展不均衡新型農(nóng)保制度正處于擴(kuò)大試點階段，并未在全省范圍內(nèi)全面展開，因此，目前農(nóng)村養(yǎng)老呈現(xiàn)的是多種形式并存的、發(fā)展不均衡的狀態(tài)。除了新型農(nóng)保的試點地區(qū)之外，大部分地區(qū)仍實行的是保障水平較低、財政無補(bǔ)貼的老農(nóng)保制度，甚至還有一部分農(nóng)民未參加任何養(yǎng)老保險，仍舊依靠家庭保障的方式養(yǎng)老。即使是在實行新型農(nóng)保的地區(qū)，也并非是轄區(qū)內(nèi)所有條件符合的農(nóng)民均參加了新型農(nóng)保，在這種發(fā)展不均衡的現(xiàn)實情況下，中央和省級對參加新型農(nóng)保農(nóng)民的財政補(bǔ)貼缺乏可以科學(xué)測定的基礎(chǔ)，因而造成了目前中央和省級財政補(bǔ)貼沒有到位的現(xiàn)狀。3.2.4集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后近年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖較以前有了較大發(fā)展，并逐漸成為發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)民收入增長，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動力的主要力量，但是由于自然條件較差和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等因素的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展與江浙等沿海地區(qū)相比仍有很大差距，2017年，我省中小企業(yè)、非公有企業(yè)營業(yè)收入過3億元的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有225個，僅占全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)的15驢，而江浙等鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)的一個普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的營業(yè)收入就可達(dá)到5億元，這個差距還是非常巨大的。在我省集體經(jīng)濟(jì)實力不強(qiáng)的現(xiàn)狀下，如果不明確規(guī)定集體經(jīng)濟(jì)對參保農(nóng)民的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的話，那么，新型農(nóng)保參保農(nóng)民的集體補(bǔ)助部分一般很難落實。3.2.5農(nóng)保工作立法滯后制度的執(zhí)行必須以法律為指導(dǎo)。法律是明確政府和個人的權(quán)、責(zé)、利的有效工具，也是農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度能夠健康運行的保障，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是通過政府對收入進(jìn)行再分配來完成的，必然會涉及到不同社會群體之間的利益，必須通過法律來對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的實施做出明確的規(guī)定，才能以法律的效力保證執(zhí)行過程的順利進(jìn)行。從發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗我們可以看出，立法先行是保證農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度良好運行的前提條件，但在我國，農(nóng)村社會養(yǎng)老保險一直是以政府的文件、政策、條例為引導(dǎo)的，例如1992年民政部制定的《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案(試行)》等等，這些一般都是綱領(lǐng)性文件，并不具備法律的效力，穩(wěn)定性較差，對整個農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的執(zhí)行和關(guān)鍵操作環(huán)節(jié)沒有做出具體而全面的規(guī)定，而是要求地方上結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定具體實施方案，這樣就使得農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作無法可依、無章可循，有時甚至?xí)霈F(xiàn)以地方政府的意愿為導(dǎo)向的現(xiàn)象，不利于農(nóng)村社會養(yǎng)老保險工作健康有序的開展。四、農(nóng)村養(yǎng)老保障制度改革的建議由于我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)差別較大，城市化進(jìn)程中農(nóng)民職業(yè)也開始出現(xiàn)分化，所以本文認(rèn)為應(yīng)根據(jù)農(nóng)民所處的區(qū)域、從事的職業(yè)不同，對農(nóng)民進(jìn)行分類，分別采用不同的養(yǎng)老保障制度。待經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展，城鄉(xiāng)、區(qū)域經(jīng)濟(jì)差別的進(jìn)一步縮小，再逐漸采用統(tǒng)一的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，直至采用統(tǒng)一的、城鄉(xiāng)一體的養(yǎng)老保障制度。根據(jù)農(nóng)民所處的地理位置不同，可將農(nóng)民分為東部、中部和西部農(nóng)民三類。根據(jù)農(nóng)民實際從事的職業(yè)不同又可將其分為純農(nóng)戶、農(nóng)民工和失地農(nóng)民等三種?，F(xiàn)階段，一部分農(nóng)民脫離土地，常年進(jìn)城務(wù)工，成為農(nóng)民工；一部分農(nóng)民因城市發(fā)展或國家設(shè)施建設(shè)的需要失去土地，成為失地農(nóng)民；一部分農(nóng)民仍靠土地生活，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，即純農(nóng)戶。農(nóng)村養(yǎng)老保障制度也應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實農(nóng)民狀況的不同分別進(jìn)行設(shè)計。4.1純農(nóng)戶的養(yǎng)老制度模式的選擇純農(nóng)戶根據(jù)所屬區(qū)域的不同可分為，東部、西部和中部務(wù)農(nóng)農(nóng)民三類。東部、中部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有所差異，因此，應(yīng)區(qū)別對待，分別建立東、中、西三個地區(qū)性層次的農(nóng)村養(yǎng)老模式。這種模式的特點是個人賬戶與社會統(tǒng)籌相結(jié)合，資金由中央政府、地方政府和農(nóng)民分?jǐn)?，但不同地域三分分?jǐn)偙壤煌?。總的來說，國家財政支持的比例從東部到西部依次遞增，個人繳費比例和數(shù)額遞減。各地的養(yǎng)老水平以當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的基本生活水平為準(zhǔn)。個人繳費全部納入個人帳戶，并規(guī)定上下限，財政補(bǔ)助部分施行社會統(tǒng)籌。4.2農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度農(nóng)民工特指那些具有“農(nóng)業(yè)戶口”而在鄉(xiāng)鎮(zhèn)或城市從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的人口。農(nóng)民工是中國戶籍管理制度的一個副產(chǎn)品，也是中國由二元社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)向單一結(jié)構(gòu)過渡時期的一個特殊現(xiàn)象，農(nóng)民工這個概念將隨著中國戶籍制度的改革和社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的一元化而消失。中國國家統(tǒng)計局調(diào)查顯示，截至2018年12月31日，大陸農(nóng)民工總數(shù)2億2542萬人，其中外出農(nóng)民工1億4041萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的62.3%；本地農(nóng)民工8501萬人，占農(nóng)民工總數(shù)的37.7%。國家和地方政府對農(nóng)民工社會保障制度建設(shè)非常重視，各地也相繼出臺了一些政策和措施。國務(wù)院在《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》中指出：“探索適合農(nóng)民工特點的養(yǎng)老保險辦法。抓緊研究低費率、廣覆蓋、可轉(zhuǎn)移，并能夠與現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度銜接的農(nóng)民工養(yǎng)老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩(wěn)定就業(yè)的農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險。已經(jīng)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)民工，用人單位要繼續(xù)為其繳費。勞動保障部門要抓緊制定農(nóng)民工養(yǎng)老保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移與接續(xù)的辦法?！北本┦杏?011年9月1日開始實施了《北京市城市農(nóng)民工人養(yǎng)老保險暫行辦法》。廣東省于1998年9月頒布了《廣東省社會養(yǎng)老保險條例》，2010年頒布了《廣東省社會養(yǎng)老保險條例實施細(xì)則》。上海市自2012年9月1日開始實施《上海市外來從業(yè)人員綜合保險暫行辦法》。成都于2013年1月也出臺了《成都市非城鎮(zhèn)戶籍從業(yè)人員綜合社會保險暫行辦法》。這些都表明一些地方對農(nóng)民工社會保障制度設(shè)計安排和模式開始進(jìn)行探索。對于農(nóng)民工社會保障制度設(shè)計安排和模式，理論界的研究者們提出了三種主要的政策模式的選擇思路。第一種是返回農(nóng)村模式。這種模式是維持目前的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，讓外來勞動者最終回到農(nóng)村去解決其社會保障問題，也就是把農(nóng)民工養(yǎng)老保險納入農(nóng)村養(yǎng)老保險體系之中。第二種是分隔的農(nóng)村模式。即在城市中建構(gòu)雙重社會政策體系，為農(nóng)民工建立相對獨立的養(yǎng)老保險體制。第三種一體化城鎮(zhèn)模式，即是建立統(tǒng)一的和城鄉(xiāng)一體化的社會政策體系。對于農(nóng)民工問題，本文主張是：應(yīng)逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險體系。依據(jù)企業(yè)和個人繳費的承受能力，農(nóng)民工加入社會保險體系，可實行漸進(jìn)原則。因為將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，有利于建立全國統(tǒng)一的勞動力市場和與就業(yè)相關(guān)的社會保險制度，另建農(nóng)民工社會保險制度只能使中國的社會保險制度結(jié)構(gòu)更混亂。而從長期看，另建制度會使我國養(yǎng)老保險制度形成“三元”格局，一旦格局形成，由“三元”向“單元”過渡的代價會更大。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險體系還有利于淡化“農(nóng)民工”社會身份、推動社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由二元向一元發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長。將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工社會保險體系，有利于與戶籍制度改革的互動，相反，如果建立“農(nóng)民工社會保險”制度只會與戶籍制度改革發(fā)生沖突。同時，農(nóng)民工收入狀況的改善也為其加入城鎮(zhèn)社會保險體制提供了一定的經(jīng)濟(jì)保障。4.3失地農(nóng)民養(yǎng)老模式――土地?fù)Q保障隨著我國城市化進(jìn)程逐步加快，大量農(nóng)村土地被征為國家所有，大批農(nóng)民失去土地成為失地農(nóng)民。據(jù)不完全統(tǒng)計,近7年來全國有近億畝耕地被征用,其直接后果是造成了4000多萬徘徊在城市邊緣的“失地大軍”。如何積極穩(wěn)妥地解決好失地農(nóng)民養(yǎng)老問題成為關(guān)系社會穩(wěn)定與經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的大事。嘉興、重慶等一些地方在實踐中探索出的土地?fù)Q保障模式引起了專家學(xué)者及政府官員的廣泛關(guān)注，部分省市更是希望以此作為解決失地農(nóng)民問題的長效機(jī)制大范圍推廣實施。土地?fù)Q保障是一種積極的探索，但在理論研究滯后、相關(guān)法規(guī)制度尚不健全完善的條件下，它也有可能成為損害農(nóng)民權(quán)益的“另類”途徑。調(diào)查顯示，在已建立失地農(nóng)民社會保障的城市