政府與制度創(chuàng)新

與制度創(chuàng)新第2頁制度也是一個(gè)知識(shí)載體，現(xiàn)有知識(shí)積累是影響制度創(chuàng)新的重要因素。社會(huì)科學(xué)和有關(guān)專業(yè)知識(shí)的進(jìn)步會(huì)降低制度發(fā)展的成本，改進(jìn)人的有限理性和提高認(rèn)知制度的能力。整個(gè)制度創(chuàng)新的過程常常是一個(gè)邊干邊學(xué)的過程，了解人類學(xué)習(xí)的過程有利于提示制度變遷的軌跡。制度變遷取決于現(xiàn)存的知識(shí)存量，人們的知識(shí)存量增加了，制度變遷相對(duì)會(huì)提前，反之就會(huì)延遲。〔2〕主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足之處在主導(dǎo)模式下，宏觀制度創(chuàng)新的主體——國家機(jī)關(guān)——的職能與權(quán)力集中于；立法機(jī)構(gòu)將相關(guān)法律〔主要是律〕的立法權(quán)轉(zhuǎn)于。還取得了準(zhǔn)的執(zhí)法權(quán)，集決策、立法、執(zhí)法于一身。此為主導(dǎo)之主要表現(xiàn)。主導(dǎo)使擺脫了既定法律制度束縛，減少了決策、立法的環(huán)節(jié)，有利于改革急需的新制度的出臺(tái)；而且，有一定的執(zhí)法權(quán)，加速了制度的推行與實(shí)施。但從另一個(gè)方面看，主導(dǎo)地位引起不良的連鎖反應(yīng)，扭曲了整個(gè)系統(tǒng)的合理運(yùn)作和制度創(chuàng)新過程：首先，立法權(quán)的集中導(dǎo)致立法單一，層次不明，結(jié)構(gòu)混亂。因?yàn)榈男姓傩詻Q定了其行為的“短期性〞，即力求短期政績的出現(xiàn)，法規(guī)多集中于刺激性、鼓勵(lì)性的規(guī)定；或?yàn)榫S護(hù)市場的暫時(shí)太平景象，出臺(tái)強(qiáng)有力的市場措施，直接干預(yù)市場主體的行為，立法結(jié)構(gòu)的失衡，不利于市場的健全發(fā)展；其次，對(duì)于市場仍要執(zhí)行其固有的職能。在主導(dǎo)模式中，這一管理職能得以強(qiáng)化，管理范圍從市場主體準(zhǔn)入的批準(zhǔn)、市場風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)防、市場風(fēng)險(xiǎn)的遏制到事后補(bǔ)救，的管理行為無處不在。不僅僅是市場的管理者，還是市場的保護(hù)者。管理不僅未趨向宏觀、間接、外部管理的目標(biāo)，還朝相反方向運(yùn)作，從而扭曲了市場運(yùn)行機(jī)制；第三，缺少對(duì)行為的制約導(dǎo)致職權(quán)濫用，大量“尋租行為〞與“黑幕交易〞產(chǎn)生，一方面造成市場主體間競爭的不公平，扭曲市場競爭；另一方面，官商結(jié)合進(jìn)一步阻礙對(duì)市場之職能的合理化轉(zhuǎn)變；第四，在主導(dǎo)模式中，法律是推行其政策的工具。一方面，政策的多變導(dǎo)致法律的多變；另一方面，立法形式很亂，法規(guī)與決定、指令區(qū)分不清，不僅折損法律的權(quán)威性，導(dǎo)致市場短期行為增多；而且法律透明度差，與法治經(jīng)濟(jì)之宗旨不符；第五，對(duì)于市場的介入應(yīng)隨著市場的發(fā)展由多變少，由強(qiáng)減弱，即在推動(dòng)市場發(fā)展同時(shí)，逐步指導(dǎo)和協(xié)助市場建立起自律制度，以形成自我約束的市場機(jī)制。但在主導(dǎo)模式中，干預(yù)呈增多增強(qiáng)趨勢(shì)，權(quán)威凌駕于法律權(quán)威，市場行為決定于行為，市場越來越難以脫離獨(dú)立運(yùn)行。宏觀制度創(chuàng)新未帶動(dòng)微觀制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新過程的扭曲導(dǎo)致創(chuàng)新結(jié)果的偏頗。三、主導(dǎo)型制度創(chuàng)新不足的彌補(bǔ)由于存在主導(dǎo)型制度創(chuàng)新的不足，在改革過程中，要努力預(yù)防及消除如前所述的消極作用。不是萬能的，但沒有又是萬萬不能的。既然人們不能沒有，解決這一問題的有效途徑，就在于在制度中進(jìn)行恰當(dāng)?shù)亩ㄎ?，?gòu)建多元主體的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)并注意制度規(guī)劃和方式的選擇。1.構(gòu)建多元主體的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)在主導(dǎo)的制度創(chuàng)新過程中，創(chuàng)新主體是單一的，其它創(chuàng)新主體只是被動(dòng)地接受創(chuàng)新活動(dòng)的結(jié)果，沒有能形成與之間產(chǎn)生互動(dòng)的多層次創(chuàng)新結(jié)構(gòu)，不利于發(fā)揮制度創(chuàng)新對(duì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用。因此，為適應(yīng)社會(huì)發(fā)展需要，必須建立多元主體的制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)：一方面，宏觀制度創(chuàng)新主體除外，還包括立法機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)。這些主體之間應(yīng)明確立法職權(quán)，各司其職，有助于互相制約、作用的多層次法律系統(tǒng)的形成；另一方面，宏觀制度和微觀制度的創(chuàng)新主體之間形成協(xié)調(diào)與合作機(jī)制，保障制度創(chuàng)新的合理速度。在這一結(jié)構(gòu)中，只是創(chuàng)新主體之一，受其它國家機(jī)構(gòu)的制約。的作用在社會(huì)改革的初期最為重要，是啟動(dòng)制度創(chuàng)新的重要建議者、決策者與立法者。因此適當(dāng)擴(kuò)大的職權(quán)使其易于突破既定制度的束縛，加速新制度的出臺(tái)；組織人力盡快完成新制度或發(fā)明的設(shè)計(jì)或選擇。但隨著變革的進(jìn)行，在制度創(chuàng)新過程中受其它創(chuàng)新主體及其創(chuàng)新制度制約，作用也發(fā)生變化，從而與其它創(chuàng)新主體配合，完成創(chuàng)新過程，達(dá)到創(chuàng)新目標(biāo)。構(gòu)建多元主體制度創(chuàng)新結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵是合理地，適度地制約權(quán)力。這一制約體現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，對(duì)立法權(quán)限的限制。此為達(dá)到制約效果的前提；第二，行政機(jī)構(gòu)服從司法機(jī)構(gòu)的裁決。此為達(dá)到制約效果的保障；第三，確認(rèn)和切實(shí)維護(hù)公民及法人等組織的司法權(quán)力，以權(quán)利對(duì)抗權(quán)力。此為達(dá)到制約效果的基礎(chǔ)；第四，改革機(jī)構(gòu)，更新行政觀念。此為機(jī)構(gòu)對(duì)立法、司法等機(jī)構(gòu)及社會(huì)民眾之要求的回應(yīng)，也是行為的自律。2.為保證制度創(chuàng)新順利進(jìn)行和整體效能，還應(yīng)在制度規(guī)劃和方式選擇上注意以下幾點(diǎn)：正式制度創(chuàng)新與非正式制度創(chuàng)新并重。制度創(chuàng)新不只是針對(duì)正式制度而言，正式制度只有在與非正式制度相容的情況下才能發(fā)揮作用。正式制度的完善受非正式制度的制約，當(dāng)正式制度與非正式制度之間存在矛盾沖突或不相容時(shí)，正式制度難以實(shí)施，很多正式制度“移植〞失敗就是這個(gè)原因。制度創(chuàng)新如果獲得了非正式制度的支持，可以大大減少其創(chuàng)新成本和實(shí)施成本，可以很容易地獲得其自身的權(quán)威性和新制度的合法性。制度創(chuàng)新與地方制度創(chuàng)新并行。和地方各自有制度創(chuàng)新的職責(zé)和優(yōu)勢(shì)，相對(duì)而言，是制度創(chuàng)新的主要承擔(dān)者，但也不能忽視地方在制度創(chuàng)新中的作用。地方作為國家機(jī)構(gòu)的一部分，同樣具有推動(dòng)制度創(chuàng)新的主體地位和作用，地方作為一級(jí)行政單元，具有推動(dòng)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和利益最大化的動(dòng)機(jī)和權(quán)力，相對(duì)于其他微觀主體有更強(qiáng)的組織集體行動(dòng)和制度創(chuàng)新的能力。當(dāng)然，由于地方有不同層次，它們?cè)谥贫葎?chuàng)新中具有不同作用。同時(shí)地方在制度創(chuàng)新中會(huì)出現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向，要正確引導(dǎo)和規(guī)范。核心制度創(chuàng)新與配套制度創(chuàng)新相結(jié)合。制度創(chuàng)新不是孤立的，一項(xiàng)制度安排的效率不是獨(dú)立于其他制度安排之外運(yùn)作的結(jié)果，而是制度結(jié)構(gòu)整合的結(jié)果。每項(xiàng)制度安排都必定聯(lián)結(jié)著其他制度安排，共同融合在制度結(jié)構(gòu)之中，其效率還取決于其他制度安排實(shí)現(xiàn)它們的完善程度。在制度創(chuàng)新中，必須集中精力抓住核心制度創(chuàng)新這個(gè)關(guān)鍵，當(dāng)核心制度確定后，制度創(chuàng)新的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)是配套制度。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新與借鑒式制度創(chuàng)新兼顧。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新是依賴自我設(shè)計(jì)、自我建構(gòu)的制度安排。這種由于沒有先例，沒有他方的制度創(chuàng)設(shè)經(jīng)驗(yàn)和績效可供參考，制度創(chuàng)新在很大程度上是依據(jù)理論的預(yù)期分析。自創(chuàng)式制度創(chuàng)新的初始成本較高，預(yù)期可信度較低，具有較大的風(fēng)險(xiǎn)性，摩擦成本較大而動(dòng)力較弱，在進(jìn)行這類制度創(chuàng)新需要統(tǒng)籌規(guī)劃、慎重行事