PPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新

WordPPP：城鎮(zhèn)化投融資的模式創(chuàng)新經(jīng)濟學(xué)中有個重要的“納瑟姆”曲線，它表明當(dāng)城鎮(zhèn)化水平達(dá)到30％而繼續(xù)上升至70％的區(qū)間，是城鎮(zhèn)化率上升最快的發(fā)展階段。進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國城鎮(zhèn)化率每年以約一個百分點的速度增長，2021年達(dá)到47％。顯然，目前我國城市化正處于快速發(fā)展階段。從國際經(jīng)驗看，此階段的一個突出特征是需要大量資金投入，合理解決資金投入問題是保持城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的客觀必要條件，僅依靠政府財政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

PPP：新型公共事業(yè)管理模式

關(guān)于公私合作伙伴（PPP）的概念目前還沒有一個公認(rèn)的定義，我們根據(jù)人們對PPP的認(rèn)識，并結(jié)合公私合作伙伴及其管理模式作出這樣一個定義：所謂PPP，是指政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益。通過這種合作和管理過程，可以在不排除、并適當(dāng)滿足私人部門的投資營利目標(biāo)的同時，為社會更有效率地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，使有限的資源發(fā)揮更大的作用。

PPP的運行具有三個重要的特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險分擔(dān)

伙伴關(guān)系是PPP第一大特征，其獨特之處是項目目標(biāo)一致：以最少的資源，實現(xiàn)最多的產(chǎn)品或服務(wù)。

利益共享是PPP的第二個特征。PPP中需要對民營部門可能的高額利潤進(jìn)行控制，即不允許其在項目執(zhí)行過程中形成超額利潤。共享利益在這里除了指共享PPP的社會成果之外，也包括使作為參與者的私人部門、民營企業(yè)或機構(gòu)取得相對平和、穩(wěn)定的投資回報。

PPP的第三個特征是風(fēng)險分擔(dān)。公共部門盡可能大地承擔(dān)自己有優(yōu)勢方面的伴生風(fēng)險，而讓對方承擔(dān)的風(fēng)險盡可能小。與此同時，民營部門會按其相對優(yōu)勢承擔(dān)較多的、甚至全部的具體管理職責(zé)，而這個領(lǐng)域?qū)τ诠膊块T而言，正是管理層“道德風(fēng)險”的易發(fā)領(lǐng)域。PPP管理模式中，更多是考慮雙方風(fēng)險的最優(yōu)應(yīng)對、最佳分擔(dān)，而將整體風(fēng)險最小化。

PPP是一種新型的管理模式，不僅具備管理的一般職能如計劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制，還具有其它管理模式所不具備的職能：擴量融資、利用新技術(shù)，以及特別值得強調(diào)的機制創(chuàng)新的職能。

機制創(chuàng)新職能的主要指向，是在經(jīng)濟社會生活中促進(jìn)機制轉(zhuǎn)換、制度創(chuàng)新和資源配置效益提升。機制轉(zhuǎn)換包含兩層意思：一是公共部門由傳統(tǒng)的計劃向市場轉(zhuǎn)換；二是私人部門由市場逐利向計劃靠攏。這種“雙轉(zhuǎn)換”可以形成一種新型的激勵機制，進(jìn)而達(dá)到制度創(chuàng)新的推進(jìn)、改革的深化和資源配置效益的提升。

當(dāng)前我國開展PPP存在諸多問題

我國早在上世紀(jì)末就有通過PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的項目，目前已經(jīng)在多個領(lǐng)域采用了該模式，但存在的問題非常突出，主要有以下幾個方面：

沒有完善的法律體系。目前我國關(guān)于PPP的相關(guān)法規(guī)，主要來自于國務(wù)院及各部門根據(jù)國務(wù)院制訂的管理辦法，同時，各地也根據(jù)各地情況制訂了相應(yīng)的管理辦法。由于PPP項目的復(fù)雜性及長期性，這些辦法不足以支持PPP項目的長期和可持續(xù)的發(fā)展。

缺乏專門管理機構(gòu)。由于PPP項目更多涉及財政資金的未來支出，有必要由一個部門來單獨管理PPP項目的實施，以防未來財政風(fēng)險的無限擴大。

風(fēng)險轉(zhuǎn)移的目標(biāo)沒有充分實現(xiàn)。我國開展的PPP項目，很多經(jīng)營性項目都有財政補貼，雖然名義上是采用了PPP模式，但并沒有將經(jīng)營風(fēng)險完全轉(zhuǎn)移，政府在許多項目中負(fù)責(zé)“兜底”。

項目運營周期較短。當(dāng)前我國實施的一些PPP項目（如BT項目）運營期通常只有3-5年，不僅沒有解決政府財政融資問題，相反被私營部門增加了一部分成本。這與采用PPP的初衷是不一致的。

項目多集中在用戶付費項目。PPP的核心理念之一就是解決財政資金困難問題，在用戶付費項目中，完全可能通過使用者付費的市場化方式解決問題。

財政部門監(jiān)督和約束力弱。我國PPP項目一般由各部門安排，與財政沒有必然聯(lián)系，在需要融資時還要求財政部門出“安慰函”。這與國際貨幣基金組織強調(diào)在