何謂國(guó)土空間用途管制

一、管制的基本概念1、管制的一般性概念近年來(lái)，“Regulation”一詞以“監(jiān)管”“規(guī)制”“管制”3種譯法頻現(xiàn)于國(guó)內(nèi)的文獻(xiàn)中，并常常被交叉使用。“監(jiān)管”強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)督管理，“規(guī)制”強(qiáng)調(diào)通過(guò)法律規(guī)則來(lái)限制市場(chǎng)，而“管制”在多數(shù)情況下被認(rèn)為與“規(guī)制”同義。在通常情況下，將微觀市場(chǎng)規(guī)制和宏觀調(diào)節(jié)合稱(chēng)為公共管制。“管制”這一概念涉及公權(quán)與私權(quán)、政治國(guó)家與市民社會(huì)之間的關(guān)系，也涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、法學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域，從而有了不同角度的解讀。不同學(xué)科對(duì)管制主體、管制方式、管制對(duì)象的認(rèn)識(shí)并不完全統(tǒng)一。在中國(guó)古文中，“管制”一詞的含義是“總理其事”。如《史記·李斯傳》云：“趙高以刀筆吏入秦宮，管事二十余年。”亦作掌握關(guān)鍵性問(wèn)題解。如《戰(zhàn)國(guó)策·秦三》中的“淖齒管齊之權(quán)”。在刑法中，管制是一種量刑種類(lèi)，是對(duì)罪犯不予關(guān)押，但限制其一定自由，依法實(shí)行社區(qū)矯正。經(jīng)濟(jì)學(xué)中的管制是政府用來(lái)控制企業(yè)行為的法律和規(guī)定。在大眾生活中，管制多作“應(yīng)付緊急危難之事解”，如對(duì)地震地區(qū)實(shí)行人員來(lái)往管制，對(duì)危險(xiǎn)藥品實(shí)行危險(xiǎn)藥物管制，對(duì)火災(zāi)發(fā)生地區(qū)實(shí)行交通管制等。從總體上看，管制是政府或行政機(jī)構(gòu)系統(tǒng)地進(jìn)行管理和節(jié)制，并含有規(guī)則、法律和命令的基本含義，是一種為了矯正或改善市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在問(wèn)題的行為（楊惠，2010）。管制是在特別重要和特別緊急情形下的一種治理方式，它更強(qiáng)調(diào)集權(quán)和控制，其主體是單一的政府組織，偏重運(yùn)用國(guó)家的力量。2、管制是一種警察權(quán)在世界立法史上，通過(guò)制定成文法對(duì)契約自由進(jìn)行國(guó)家干預(yù)的實(shí)踐可追溯至1802年英國(guó)的《學(xué)徒道德與健康法》，該法要求限定棉紡織業(yè)學(xué)徒的工作時(shí)間。這種公共管制權(quán)雖萌發(fā)于英國(guó)，但成熟在美國(guó)。1887年之前，在美國(guó)州與地方政府之下，就有許多管制倉(cāng)儲(chǔ)、鐵路、保險(xiǎn)、銀行、公共健康、學(xué)校事務(wù)等行政機(jī)構(gòu)。1887年，美國(guó)聯(lián)邦政府出臺(tái)了《州際商務(wù)法》，并根據(jù)該法成立了第一個(gè)聯(lián)邦獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)———州際商務(wù)委員會(huì)（ICC），這是美國(guó)現(xiàn)代行政機(jī)構(gòu)的原始形態(tài)，標(biāo)志著現(xiàn)代公共管制的產(chǎn)生（錢(qián)葉芳，2018）。管制權(quán)在美國(guó)由行政部門(mén)行使，法律上稱(chēng)為警察權(quán)。它是由聯(lián)邦憲法授予州憲法的立法權(quán)，每個(gè)州可以通過(guò)憲章或特殊的授權(quán)立法法令，全部或部分地把管制權(quán)授予地方政府———市政府和縣政府。所謂警察權(quán)（PoliceAuthority），是一種以維護(hù)國(guó)家安全、維持社會(huì)秩序、保障公民權(quán)利與自由為目標(biāo)，以預(yù)防、制止和懲治違法犯罪活動(dòng)為內(nèi)容，以直接的暴力手段為后盾的國(guó)家權(quán)力。在世界各國(guó)的法律制度中，警察權(quán)一般歸入行政權(quán)的名下，是一種特殊的行政權(quán)力。國(guó)外將現(xiàn)代警察權(quán)界定為3項(xiàng)基本職能：執(zhí)行法律、解決爭(zhēng)端和提供服務(wù)。在各種公權(quán)力中，警察權(quán)對(duì)維護(hù)統(tǒng)治的作用是不言而喻的，它對(duì)民眾的強(qiáng)制手段也最為直接。由于國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)利用存在著很大的負(fù)外部性，是市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法規(guī)避的，因此管制成為空間治理一種必不可缺的手段。但是，應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，管制會(huì)影響到不同國(guó)土空間的資源資產(chǎn)價(jià)值，也會(huì)影響到整體國(guó)土空間的價(jià)值鏈，還會(huì)影響到財(cái)富公平分配的效果。道理很簡(jiǎn)單，受到管制的國(guó)土空間，選擇性急劇下降，活力和價(jià)值都會(huì)受到影響。所以，對(duì)使用管制的范圍、強(qiáng)度、方式、條款和條件等，都需要謹(jǐn)慎審視，最好能留一定的空間靈活性或者彈性，以便更好地協(xié)調(diào)市場(chǎng)與政府之間的關(guān)系。二、土地用途管制的含義1、土地用途管制的概念界定據(jù)研究，運(yùn)用行政管理權(quán)進(jìn)行土地用途管制導(dǎo)源于16世紀(jì)中葉西班牙在南美洲分屠宰區(qū)的管理，后由德國(guó)在城市土地用途上應(yīng)用，迄今已有近500年的歷史（沈守愚，2002）。一般認(rèn)為，在國(guó)際上比較廣泛運(yùn)用的土地用途管制，最早出現(xiàn)于19世紀(jì)末的德國(guó)和美國(guó)。德國(guó)柏林市政府將城市劃分為不同功能區(qū)，并限制有妨礙各分區(qū)用途的其他使用，以解決工業(yè)化和城市發(fā)展所帶來(lái)的一系列交通、衛(wèi)生和治安問(wèn)題等。1885年，美國(guó)加利福尼亞州地方政府為了解決洗衣店污水問(wèn)題，制定區(qū)劃條件，禁止在城市中心區(qū)開(kāi)設(shè)洗衣店（陳利根，2000）。1916年，第一個(gè)土地分區(qū)管制條例在美國(guó)紐約通過(guò)，并以治安權(quán)為依據(jù)，規(guī)范建筑物的密度、高度、容積率與空地面積等，規(guī)范土地作為住宅、工業(yè)、商業(yè)或其他目的的使用。此后，土地用途管制作為管理土地的重要手段被大多數(shù)國(guó)家所使用。所謂土地用途管制，是根據(jù)規(guī)劃所劃定的土地用途分區(qū)，確定土地使用限制條件，實(shí)行用途變更許可的一項(xiàng)強(qiáng)制性制度。它包括兩方面的內(nèi)涵：一是土地使用分區(qū)，指對(duì)由自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)等要素決定的土地使用功能的地域空間劃分；二是管制規(guī)則，指對(duì)土地用途區(qū)內(nèi)開(kāi)發(fā)利用行為進(jìn)行規(guī)范的細(xì)則，包括用途區(qū)內(nèi)允許的、限制的和禁止的土地用途和開(kāi)發(fā)利用方式的規(guī)定以及違反規(guī)定的處理辦法。土地用途管制是實(shí)施國(guó)土空間用途管制的核心工具，土地使用分區(qū)的設(shè)計(jì)有利于提高國(guó)土空間利用的合理性，而管制規(guī)則的制定為用途管制實(shí)施提供了標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)和制度保障。需要指出的是，西方語(yǔ)境下的土地用途管制，實(shí)際上是土地用途分區(qū)管制，或稱(chēng)土地利用分區(qū)管制，核心是分區(qū)制（Zoning），規(guī)定了可以在給定的一塊土地上容納的活動(dòng)類(lèi)型，用于這些活動(dòng)的空間數(shù)量，以及建筑物的位置和形狀，以確保私人使用土地符合政策標(biāo)準(zhǔn)。一些形式的土地使用規(guī)定包括房屋規(guī)范、分區(qū)條例、建筑規(guī)范，其管控的對(duì)象是私人使用土地，范圍涵蓋了所有使用土地時(shí)受到的約束。而中國(guó)當(dāng)下的土地用途管制，于實(shí)際操作中在很大意義上是特指不同用地類(lèi)型轉(zhuǎn)換的管制。這種土地用途管制，英文可翻譯為“LandUseRegulation”，與西方語(yǔ)境下的土地用途管制是有一定差別的。2、土地用途管制的演化軌跡追溯土地用途管制的演變軌跡將有助于理解土地用途管制的重點(diǎn)和側(cè)重。土地用途管制始于19世紀(jì)末，經(jīng)過(guò)100多年的不斷演變，大致可以分為以下4個(gè)不同的演化類(lèi)型。第一類(lèi)是歐幾里得式區(qū)劃（EuclideanZoning）。1926年，美國(guó)最高法院在歐幾里得案中做出判決，認(rèn)為土地使用分區(qū)管制是一種維護(hù)公共衛(wèi)生、公共安全、公共道德與公共福利的治安權(quán)，確定了分區(qū)管制的合憲性。1928年，美國(guó)發(fā)布了《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法案》，將歐幾里得區(qū)劃條例作為樣板向全國(guó)推行，為各州和地方政府制定分區(qū)管制條例奠定了法律基礎(chǔ)。歐幾里得式區(qū)劃方法主要解決了土地開(kāi)發(fā)中的4個(gè)問(wèn)題，包括土地和建筑的用途、土地開(kāi)發(fā)的強(qiáng)度、建筑體量和建筑位置。在此基礎(chǔ)上，按照《城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)授權(quán)法案》還需要設(shè)立區(qū)劃上訴或調(diào)整委員會(huì)，來(lái)解決因?yàn)橐?guī)劃與私人之間存在的矛盾（賈菲，2017）。第二類(lèi)是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)區(qū)劃（PerformanceZoning）。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)、法律、政治等情況的愈發(fā)復(fù)雜，傳統(tǒng)的區(qū)劃方法過(guò)于單一，促使著可供選擇的分區(qū)方法出現(xiàn)。歐幾里得分區(qū)通常依賴(lài)于特定用途的列表來(lái)定義在不同區(qū)域中允許哪些活動(dòng)。一般來(lái)說(shuō)，商業(yè)、工業(yè)和住宅用途顯然是分開(kāi)的，在這些類(lèi)別內(nèi)根據(jù)不同的密度和發(fā)展水平進(jìn)一步劃分。績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)分區(qū)是指從不同的角度分離潛在的不兼容土地用途的問(wèn)題。在績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)上，規(guī)劃者著眼于效果而不是使用（Stockham，1974）。只要工業(yè)、商業(yè)或住宅活動(dòng)在操作、環(huán)境影響和外觀方面都能達(dá)到某些標(biāo)準(zhǔn)，就可以在社區(qū)的任何部分使用這種用途?？?jī)效方法的關(guān)鍵是定義各種區(qū)域所需的績(jī)效水平的標(biāo)準(zhǔn)。性能標(biāo)準(zhǔn)的制定需要觀察社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和物理環(huán)境的特定元素，以確定需要什么樣的績(jī)效水平?？?jī)效標(biāo)準(zhǔn)所依據(jù)的目標(biāo)和政策需要清楚陳述，它們需要與現(xiàn)有的社會(huì)、物理?xiàng)l件和潛在的發(fā)展壓力相一致。在可能的情況下，目標(biāo)必須是可量化的，并且需要保持足夠的數(shù)據(jù)，以便測(cè)量。第三類(lèi)是激勵(lì)性區(qū)劃（IncentiveZoning）。20世紀(jì)80年代，由于美國(guó)聯(lián)邦和州基礎(chǔ)設(shè)施資金的削減，很多大城市在區(qū)劃條例中引入激勵(lì)性?xún)?nèi)容。美國(guó)政府將公共藝術(shù)引入到區(qū)域規(guī)劃法中，通過(guò)城市規(guī)劃鼓勵(lì)當(dāng)?shù)毓菜囆g(shù)的發(fā)展，在保證當(dāng)?shù)爻鞘幸?guī)劃建設(shè)的同時(shí)也加大公共藝術(shù)的建設(shè)（吳倩等，2017）。在激勵(lì)性區(qū)劃中，開(kāi)發(fā)商可以通過(guò)參與公共藝術(shù)的設(shè)計(jì)，或是為城市住房和市政基礎(chǔ)的改善提供資金，可以額外獲得容積率獎(jiǎng)勵(lì)（賈菲，2017）。第四類(lèi)是形態(tài)條例區(qū)劃（Form-BasedCodes，F(xiàn)BC），也稱(chēng)表單用途區(qū)劃。這種區(qū)劃是通過(guò)適用于整個(gè)社區(qū)的統(tǒng)一性設(shè)計(jì)導(dǎo)則來(lái)對(duì)具體項(xiàng)目的設(shè)計(jì)過(guò)程進(jìn)行管理?；谛问綏l例的區(qū)劃方法，在當(dāng)代空間設(shè)計(jì)過(guò)程中更加實(shí)用和靈活，因?yàn)樗鼜?qiáng)調(diào)的是“形式”而不是嚴(yán)格的隔離“土地使用”（Schnabeletal.，2016）。隨著20世紀(jì)80年代新城市主義的興起，人們開(kāi)始重新思考由僵硬的隔離分區(qū)引起的空間問(wèn)題，與傳統(tǒng)的過(guò)分強(qiáng)調(diào)土地利用和強(qiáng)度控制的分區(qū)不同，F(xiàn)BC通過(guò)控制和調(diào)節(jié)形式來(lái)促進(jìn)對(duì)建筑環(huán)境的預(yù)測(cè)。FBC為不同規(guī)模和類(lèi)型的城鄉(xiāng)區(qū)域的持續(xù)設(shè)計(jì)提供了一種更現(xiàn)代的方法。作為對(duì)新城市主義和智能增長(zhǎng)的反應(yīng)，F(xiàn)BC旨在通過(guò)建立一個(gè)更靈活、更具交互性的空間設(shè)計(jì)框架來(lái)支持可持續(xù)和持續(xù)的設(shè)計(jì)流程，來(lái)創(chuàng)建規(guī)則并控制開(kāi)發(fā)場(chǎng)景（Schnabeletal.，2017）。3、土地用途管制的彈性方式由于土地用途管制嚴(yán)格限制各分區(qū)的土地利用，經(jīng)常會(huì)導(dǎo)致交通擁擠、通勤成本增加、社會(huì)隔離、無(wú)法塑造整體景觀甚至導(dǎo)致犯罪率上升等問(wèn)題，20世紀(jì)80年代以后，國(guó)際上的土地用途管制逐步由僵硬性的分區(qū)管制走向彈性管制方式（林英彥，2002）。1）規(guī)劃單元開(kāi)發(fā)。它是與“地塊分散開(kāi)發(fā)”相對(duì)的一個(gè)概念，指在規(guī)模相對(duì)較大（街區(qū)或多地塊）的土地（但有時(shí)也可以小到幾公頃的土地）開(kāi)發(fā)中，政府主管部門(mén)只要求開(kāi)發(fā)商保證落實(shí)開(kāi)發(fā)強(qiáng)度、公共空間及市政、交通等設(shè)施強(qiáng)制性控制要求，而其他具體的控制規(guī)定，如功能配比、建筑高度、建筑形式、密度、建筑退縮線(xiàn)、開(kāi)發(fā)程序以及許多設(shè)計(jì)元素等更加靈活，由市場(chǎng)條件和基地條件去決定和由開(kāi)發(fā)商做出彈性的安排。規(guī)劃單元開(kāi)發(fā)能夠使土地利用與建筑設(shè)計(jì)更具有彈性和創(chuàng)意，也能夠節(jié)省不少開(kāi)發(fā)成本，還能減少政府部門(mén)不必要的干預(yù)。2）浮動(dòng)分區(qū)管制。它是對(duì)某些事先不便于確定合理規(guī)劃的分區(qū)，事先制定好開(kāi)發(fā)標(biāo)準(zhǔn)并明確開(kāi)發(fā)條件，待開(kāi)發(fā)者提出申請(qǐng)并被批準(zhǔn)時(shí)，浮動(dòng)分區(qū)才會(huì)固定在某土地上。一旦浮動(dòng)分區(qū)固定后，便和傳統(tǒng)分區(qū)管制相同。浮動(dòng)分區(qū)管制使規(guī)劃和開(kāi)發(fā)能更好地相結(jié)合，更符合城市動(dòng)態(tài)演變過(guò)程。3）特別使用分區(qū)管制。它是指為了特別目的需要而給予有別于一般土地使用分區(qū)管制的規(guī)定。例如紐約市的戲院區(qū)是為了發(fā)展原有戲院地區(qū)的事業(yè)而劃設(shè)；服飾特區(qū)是為了防止制造業(yè)空間轉(zhuǎn)變?yōu)檗k公空間，以確保服飾業(yè)能夠繼續(xù)保存下來(lái)而劃設(shè)的特別分區(qū)。臺(tái)北市的臺(tái)北車(chē)站地區(qū)為了規(guī)劃成為臺(tái)北市交通樞紐地點(diǎn)而劃設(shè)為特定專(zhuān)用區(qū)，信義地區(qū)為了發(fā)展成為臺(tái)北市第二商業(yè)中心而劃設(shè)為特定專(zhuān)用區(qū)，即屬特別使用分區(qū)的案例。4）條件式分區(qū)管制。它是針對(duì)試圖改變?cè)惺褂梅謪^(qū)成為另一種使用分區(qū)時(shí)，必須符合某些附加條件的管制措施。在通常情況下，在分區(qū)使用改變過(guò)程中所附加的條件內(nèi)容與規(guī)定，是由開(kāi)發(fā)商和小區(qū)居民協(xié)商的結(jié)果。該條件可能是基地內(nèi)設(shè)計(jì)的規(guī)定或要求，亦可能是基地外公共設(shè)施的投資改善，例如學(xué)校、道路、停車(chē)場(chǎng)等。5）發(fā)展權(quán)移轉(zhuǎn)。它是指土地所有權(quán)人可將發(fā)展權(quán)讓渡，讓渡的發(fā)展權(quán)在轉(zhuǎn)讓地塊上作廢，而可以在受讓地塊上與其現(xiàn)有的發(fā)展權(quán)相加存在的一種權(quán)益轉(zhuǎn)讓。如此可以使得被限制開(kāi)發(fā)地區(qū)的土地所有權(quán)人，可以借由開(kāi)發(fā)權(quán)的移轉(zhuǎn)與出售而獲得利益上的補(bǔ)償。發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移可以降低傳統(tǒng)分區(qū)管制下所造成利益暴損的不公平現(xiàn)象，同時(shí)也能更有效保護(hù)環(huán)境敏感地區(qū)、開(kāi)放空間、農(nóng)地或歷史古跡區(qū)，使得土地利用更有效率。6）沖擊分區(qū)管制。它是用來(lái)分析開(kāi)發(fā)方案對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政、環(huán)境及社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面可能產(chǎn)生的沖擊。其內(nèi)容主要是為了避免土地開(kāi)發(fā)造成潛在的環(huán)境災(zāi)害，持續(xù)評(píng)估、督導(dǎo)和鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)商為社會(huì)提供正面利益。7）績(jī)效分區(qū)管制。它是為改善傳統(tǒng)使用分區(qū)管制對(duì)環(huán)境所產(chǎn)生的危害，而采用績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)管制觀念所提出的管制辦法。其目的在保護(hù)環(huán)境脆弱地區(qū)，提升規(guī)劃方案設(shè)計(jì)的品質(zhì)，但同時(shí)給予每個(gè)基地更多的彈性。它依每一種使用所設(shè)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，在特定時(shí)間、既定土地上，允許或禁止土地的開(kāi)發(fā)使用及開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，以及土地需求條件與供給因素能相互平衡。因此，績(jī)效分區(qū)管制是以基地自然環(huán)境評(píng)估的結(jié)果作為基礎(chǔ)，并以地形、排水、植生、景觀、舒適以及可及性等指標(biāo)決定一塊土地的發(fā)展?jié)摿?，并將其反映在開(kāi)放空間比率、不透水表層比率、密度、容積率4個(gè)管制指標(biāo)上。8）混合使用發(fā)展。土地混合使用發(fā)展是將住宅、商店、辦公、服務(wù)、娛樂(lè)等多種使用集中于一體的土地使用方式。其偏重于單棟建筑物或建筑復(fù)合體的混合使用。土地混合使用強(qiáng)調(diào)整體的發(fā)展規(guī)劃，對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)的土地使用種類(lèi)、規(guī)模、密度等相關(guān)條件都有所規(guī)定，其混合使用需要具有相當(dāng)功能上及實(shí)質(zhì)上的聯(lián)系，以促進(jìn)土地的集約利用。9）開(kāi)發(fā)許可制。它是指對(duì)土地的開(kāi)發(fā)須經(jīng)開(kāi)發(fā)人申請(qǐng)并獲得政府許可后才能實(shí)施開(kāi)發(fā)利用行為的制度。政府部門(mén)根據(jù)空間規(guī)劃和地方發(fā)展戰(zhàn)略，基于公共利益而予以準(zhǔn)許開(kāi)發(fā)、附加條件開(kāi)發(fā)、不準(zhǔn)開(kāi)發(fā)3種決定。這種先審查后開(kāi)發(fā)的制度能夠更好地確保環(huán)境的品質(zhì)、土地資源的有效利用和達(dá)到城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃目標(biāo)。

三、國(guó)土空間用途管制1、國(guó)土空間用途管制的國(guó)家意義2013年，中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆三中全會(huì)通過(guò)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》，明確要“完善自然資源監(jiān)管體制，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)”。2014年中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》要求“構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)、以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度”。2015年《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》提出：以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)‘多規(guī)合一’。以市縣級(jí)行政區(qū)為單元，建立由空間規(guī)劃、用途管制、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、差異化績(jī)效考核等構(gòu)成的空間治理體系。2017年國(guó)家啟動(dòng)省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)，探索建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系和國(guó)土空間用途管制制度。2018年通過(guò)的《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》組建自然資源部，承擔(dān)“統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)”“建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施”的職責(zé)。2019年發(fā)布《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確指出：到2025年，形成以國(guó)土空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以統(tǒng)一用途管制為手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度。要以國(guó)土空間為依據(jù)，對(duì)所有國(guó)土空間分區(qū)分類(lèi)實(shí)施用途管制。2019年第三次修訂的《中華人民共和國(guó)土地管理法》于2020年開(kāi)始實(shí)施，其中第十八條明確規(guī)定：國(guó)家建立國(guó)土空間規(guī)劃體系?？茖W(xué)有序統(tǒng)籌安排生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)等功能空間，優(yōu)化國(guó)土空間結(jié)構(gòu)和布局，提升國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、保護(hù)的質(zhì)量和效率。經(jīng)依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)、保護(hù)、建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)?？梢?jiàn)，國(guó)土空間用途管制已成為國(guó)家推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一項(xiàng)基本制度，對(duì)促進(jìn)國(guó)家可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。2、國(guó)土空間用途管制的基本內(nèi)涵國(guó)土空間用途管制源于土地用途管制，涉及規(guī)劃、實(shí)施、監(jiān)督3項(xiàng)核心職責(zé)。其基本內(nèi)涵是：按照可持續(xù)發(fā)展的要求和不同層級(jí)公共管理目標(biāo)，劃分不同尺度的空間區(qū)域，制定各空間區(qū)域的用途管制規(guī)則或正負(fù)面清單，通過(guò)用途變更許可或正負(fù)面清單等配套政策，使國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用者嚴(yán)格按照國(guó)家規(guī)定的用途開(kāi)發(fā)利用國(guó)土空間的制度。其核心內(nèi)容包括：國(guó)土空間區(qū)域劃分、分區(qū)內(nèi)容確定、管制條款或正負(fù)面清單制定、管制實(shí)施4個(gè)方面的內(nèi)容。與傳統(tǒng)土地用途管制相比，國(guó)土空間用途管制在以下3個(gè)方面具有更強(qiáng)的功能：①更具有整體性和全域性的功能。就是指國(guó)土空間用途管制要做到區(qū)域全覆蓋，不僅要管控農(nóng)用地和建設(shè)用地，還要管控海洋以及河流、湖泊、荒漠等自然生態(tài)空間。②具有更強(qiáng)的空間管控功能。它不僅指一般意義上的地下、地表和地上的立體空間，更指由土地、水、地形、地質(zhì)、生物等自然要素以及建筑物、工程設(shè)施、經(jīng)濟(jì)及文化基礎(chǔ)等人文要素構(gòu)成的地域功能空間。③具有更強(qiáng)的空間治理功能。國(guó)土空間用途管制以空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化為目標(biāo)導(dǎo)向，更強(qiáng)調(diào)將山水林田湖草海作為生命共同體的功能。它要求以可持續(xù)發(fā)展為價(jià)值取向，不斷推進(jìn)國(guó)土空間用途管制的治理結(jié)構(gòu)和治理模式創(chuàng)新，理順空間、要素與功能之間的邏輯關(guān)系，實(shí)現(xiàn)政府-市場(chǎng)-社會(huì)的聯(lián)動(dòng)，國(guó)土空間規(guī)劃-國(guó)土空間用途管制-資源總量管控的聯(lián)動(dòng)，建構(gòu)底線(xiàn)約束與激勵(lì)引導(dǎo)相結(jié)合的新機(jī)制，切實(shí)推進(jìn)空間開(kāi)發(fā)利用更有序、更有效和更高品質(zhì)。國(guó)土空間用途管制的本質(zhì)是對(duì)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的規(guī)制，絕不僅僅是指對(duì)國(guó)土空間的用處或用作什么進(jìn)行管制，其對(duì)象包括所有市場(chǎng)失靈和導(dǎo)致負(fù)外部性的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用行為和活動(dòng)?！耙?guī)制”一詞來(lái)源于英文中的“Regulation”或“RegulatoryConstraint”。經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域早期將規(guī)制定義為“有規(guī)定的管理以及有法規(guī)條例的制約”。從公共管理角度看，規(guī)制就是政府設(shè)置或出臺(tái)規(guī)定對(duì)相關(guān)行為進(jìn)行限制，是一種制度安排。其內(nèi)涵包括市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府旨在克服廣義市場(chǎng)失靈現(xiàn)象的法律制度以及以法律為基礎(chǔ)對(duì)微觀主體產(chǎn)生負(fù)外部性的活動(dòng)進(jìn)行某種干預(yù)、限制或約束的行為。依據(jù)規(guī)制性質(zhì)的不同，規(guī)制可分為經(jīng)濟(jì)性規(guī)制與社會(huì)性規(guī)制。經(jīng)濟(jì)性規(guī)制主要是針對(duì)市場(chǎng)失靈所采取的限制性規(guī)定；社會(huì)性規(guī)制主要是針對(duì)外部性有關(guān)的限制性規(guī)定，是以確保居民生命健康、防止公害和保護(hù)環(huán)境為目的所進(jìn)行的限制。在規(guī)制理論起源的法語(yǔ)環(huán)境中，規(guī)制的概念包括了系統(tǒng)論的內(nèi)涵，即系統(tǒng)的各個(gè)不同部分或過(guò)程在某種條件下交互調(diào)整從而產(chǎn)生某些有序的動(dòng)態(tài)（賈根良，2003）。管制作為政府干預(yù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的一種方式，它可以糾正市場(chǎng)機(jī)制的以下缺陷：壟斷、外部性、公共產(chǎn)品、信息不對(duì)稱(chēng)、不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策失衡等。國(guó)土空間用途管制權(quán)作為一項(xiàng)行政權(quán)，具有經(jīng)濟(jì)性規(guī)制和社會(huì)性規(guī)制的復(fù)合功能。其理論基礎(chǔ)是孟德斯鳩的三權(quán)分立學(xué)說(shuō)及公共權(quán)力論。三權(quán)分立是指行政、立法和司法的三權(quán)分別獨(dú)立而又相互制約。公共權(quán)力論是指它是人民的、社會(huì)的權(quán)力，但它又凌駕于人民大眾之上、社會(huì)之上，是為維護(hù)社會(huì)共同利益而行使的權(quán)，具有行政強(qiáng)制性。正如上文所指出，在英美國(guó)家把這種行政強(qiáng)制權(quán)稱(chēng)警察權(quán)，是指政府為維護(hù)國(guó)家安寧、社會(huì)秩序、保障社會(huì)公共利益和全體人民的共同財(cái)產(chǎn)為目的而施行的權(quán)，由國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施，人民大眾必須共同遵守。在一般情況下，行政強(qiáng)制權(quán)無(wú)須授權(quán)即可行使，它的權(quán)源是憲法性法律（沈守愚，2002）。在現(xiàn)代意義下，國(guó)土空間用途管制，可翻譯成TerritorialandSpatialUseRegulation，具有以下基本特征：1）國(guó)土空間用途管制是政府干預(yù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的重要政策工具。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用行為會(huì)產(chǎn)生市場(chǎng)失靈和負(fù)外部性。為彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和降低負(fù)外部性，政府從公共利益均衡和提高社會(huì)整體福利水平的角度出發(fā)，尤其是對(duì)于區(qū)域增長(zhǎng)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展及社會(huì)公平等公共利益領(lǐng)域，政府必須通過(guò)管制來(lái)控制國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用符合公共利益的要求，旨在保障、規(guī)范、節(jié)約和集約利用國(guó)土空間以促進(jìn)社會(huì)整體利益水平提高，以及控制建筑設(shè)施的特點(diǎn)、外觀以確保其經(jīng)濟(jì)、方便和美觀的系列相互關(guān)聯(lián)的法定和行政技術(shù)手段（Arimahet，al.，2000）。強(qiáng)制性或者說(shuō)限制性，是國(guó)土空間用途管制的重要特征。其主要目的是，促進(jìn)解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中資源短缺、環(huán)境惡化、區(qū)域失衡、空間無(wú)序等問(wèn)題，20世紀(jì)以來(lái)受到大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)的普遍重視。它要求更加關(guān)注國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的整體性和協(xié)調(diào)性，跳出部門(mén)性管制的限制，成為一種整合的、協(xié)調(diào)的和戰(zhàn)略性的政府規(guī)制體系（蔡銀鶯等，2011）。從作為政府干預(yù)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用政策工具的有效性看，國(guó)土空間用途管制的核心和基礎(chǔ)，還是土地用途管制。正如諾貝爾獎(jiǎng)獲得者、也是最堅(jiān)定的自由主義捍衛(wèi)者哈耶克所指出的那樣：在一個(gè)自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體，政府最核心的一個(gè)作用就是管制土地（RegulateLand）。2）國(guó)土空間規(guī)劃是國(guó)土空間用途管制的主要依據(jù)。國(guó)土空間用途管制通過(guò)引導(dǎo)和空間限制的手段，對(duì)不同類(lèi)型的區(qū)域采取“空間鼓勵(lì)”“空間準(zhǔn)入”“空間限制”“空間禁止”等措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)不同用途區(qū)域、不同利益主體在國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程中的供需矛盾協(xié)調(diào)，以及不同地域功能和空間結(jié)構(gòu)的合理組織，其最主要的依據(jù)就是國(guó)土空間規(guī)劃。例如，如何確保通過(guò)管制能使各種不同類(lèi)型的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用是獨(dú)立的、分割的但又是整體有效的，不會(huì)使建設(shè)開(kāi)發(fā)影響居住用地和生態(tài)保護(hù)；如何確保國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用的個(gè)人利益與公共利益有機(jī)融合，促進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用結(jié)構(gòu)的優(yōu)化等，都必須依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃所提供的整體謀劃和有序安排。只有依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃所指定的工業(yè)區(qū)、商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、農(nóng)保區(qū)、生態(tài)區(qū)等不同用途，才能使開(kāi)發(fā)利用活動(dòng)產(chǎn)生的負(fù)外部效應(yīng)減小，以達(dá)到社會(huì)需求的最適國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用。因此，國(guó)土空間用途管制就會(huì)存在“規(guī)劃范圍越擴(kuò)大，管制工具越多樣；規(guī)劃問(wèn)題越復(fù)雜，管制類(lèi)型更多元”等發(fā)展趨勢(shì)。隨著國(guó)土空間規(guī)劃的范圍擴(kuò)大和復(fù)雜性提升，國(guó)土空間用途管制的目標(biāo)、類(lèi)型、內(nèi)容和角色也將會(huì)更加多樣化并更具有靈活性。3）管制模式必須適應(yīng)資本積累體制的基本變化。20世紀(jì)70年代起爆發(fā)的西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家經(jīng)濟(jì)危機(jī)，導(dǎo)致了普遍的低增長(zhǎng)、高失業(yè)率和高物價(jià)并存的滯脹局面。這一危機(jī)促使以法國(guó)學(xué)者阿加利塔為代表的一批學(xué)者，在借鑒法國(guó)年鑒學(xué)派和熊彼得創(chuàng)新理論的基礎(chǔ)上，重新思考資本主義經(jīng)濟(jì)演化的生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系，建立了規(guī)制學(xué)派的理論架構(gòu)（Aglieta，1979）。規(guī)制理論的主要觀點(diǎn)是：規(guī)制模式（ModeofRegulation）必須適應(yīng)于資本積累體制（RegimeofAccumulation）的變化。資本積累體制是指生產(chǎn)與消費(fèi)間用于支撐社會(huì)再生產(chǎn)的相互關(guān)系，它主要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律所支配。20世紀(jì)70年代開(kāi)始，福特制下的資本積累體制已經(jīng)難以為繼，集約化生產(chǎn)和大眾化消費(fèi)的平衡被打破，資本積累體制朝向“彈性化”的后福特制（Post-Fordism）進(jìn)行轉(zhuǎn)型以提高生產(chǎn)率和生產(chǎn)多樣化產(chǎn)品，這就要求規(guī)制必須彈性化、地方化、網(wǎng)絡(luò)化（王磊等，2015）。因此，國(guó)土空間用途管制作為一種社會(huì)規(guī)制和經(jīng)濟(jì)規(guī)制的復(fù)合體，自然需要適應(yīng)資本積累體制變化的內(nèi)在訴求，集成以適應(yīng)市場(chǎng)為基礎(chǔ)的多元管制模式。例如浮動(dòng)分區(qū)管制、重疊分區(qū)管制、發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移、投票式分區(qū)管制等創(chuàng)新模式，以維護(hù)資本積累體制的穩(wěn)定性，為資本提供最大限度的便利。簡(jiǎn)言之，國(guó)土空間用途管制的重要目的和任務(wù)在于尊重、培育、引導(dǎo)和促進(jìn)市場(chǎng)，而不是全面管制市場(chǎng)。沒(méi)有完美的國(guó)土空間用途管制，它是一個(gè)動(dòng)態(tài)的概念，應(yīng)該有充分的靈活性來(lái)使用途管制超前于市場(chǎng)發(fā)展趨勢(shì)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。4）國(guó)土空間用途管制在很多情形下會(huì)失效和低效。由于政府干預(yù)信息缺乏、決策中心化、家長(zhǎng)主義、不當(dāng)誘因、獨(dú)占扭曲和內(nèi)部性等問(wèn)題，國(guó)土空間用途管制也會(huì)因此失效，而且會(huì)產(chǎn)生昂貴的執(zhí)行和交易成本。在很多情形下，國(guó)土空間用途管制糾正市場(chǎng)失靈的結(jié)果有時(shí)并不會(huì)提升經(jīng)濟(jì)效率，通過(guò)開(kāi)發(fā)利用的要求去指導(dǎo)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)利用過(guò)程遠(yuǎn)比用途管制更有效率（Wolf，1979；Klosterman，1985）。國(guó)土空間用途管制會(huì)提高收購(gòu)的權(quán)限以及土地成本，造成住宅價(jià)格上漲。首爾的土地價(jià)格在1974~1989年間以年平均24.2%的速度增長(zhǎng)，嚴(yán)格的用途管制被認(rèn)為是同期房?jī)r(jià)暴漲的“罪魁禍?zhǔn)住敝唬℉annahetal.，1993）。美國(guó)嚴(yán)厲的用途管制，由于減少了土地的供應(yīng)量，對(duì)住房的平均銷(xiāo)售價(jià)格提高產(chǎn)生助推影響（Malpezzi，1996）。在美國(guó)，由于