政府或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)探析

或有負(fù)債的風(fēng)險(xiǎn)探析從1998年起，我們國(guó)家實(shí)行積極的政策，利用籌資進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需，拉動(dòng)增長(zhǎng)的作用是毋庸質(zhì)疑的。2001年我們國(guó)家要繼續(xù)實(shí)行積極的政策，主要包括：一是繼續(xù)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；二是發(fā)行特種國(guó)債，以支持西部大開發(fā)；三是適當(dāng)改善居民收入，刺激消費(fèi)，擴(kuò)大內(nèi)需。因此，適當(dāng)擴(kuò)大國(guó)債規(guī)模仍然是我們國(guó)家當(dāng)前宏觀調(diào)控政策的理性選擇之一，但國(guó)債規(guī)模的擴(kuò)大在拉動(dòng)民間與消費(fèi)，促進(jìn)發(fā)展的同時(shí)，無(wú)疑會(huì)加大的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在這一點(diǎn)上，得到國(guó)內(nèi)理論界的廣泛關(guān)注，并已建立起相應(yīng)的國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)定性與定量分析的機(jī)制。筆者認(rèn)為，我們國(guó)家財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)不同于一般經(jīng)濟(jì)實(shí)體的風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，風(fēng)險(xiǎn)與國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)等最終都有可能轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。因此風(fēng)險(xiǎn)不僅僅包括國(guó)債風(fēng)險(xiǎn)，這種顯形的直接由信用約束帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，從更廣的角度來(lái)說(shuō)，它還應(yīng)包括或然的由道德約束帶來(lái)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。比如：“準(zhǔn)國(guó)債〞風(fēng)險(xiǎn)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn)，經(jīng)營(yíng)與國(guó)企經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)等這樣一些由提供或明或暗的擔(dān)保而帶來(lái)的不確定性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)〔或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)〕。當(dāng)然，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，要防止全部的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)是不可能的，但研究財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的目的是正確認(rèn)識(shí)造成風(fēng)險(xiǎn)的各種因素的產(chǎn)生機(jī)理，并以此為基礎(chǔ)制定相應(yīng)的解決措施。本文僅從或有負(fù)債角度去探析一下我們國(guó)家當(dāng)前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。一、或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的定性分析2000年7月1日起開始實(shí)施的〔法〕第十九條規(guī)定，“單位提供的擔(dān)保、未決訴訟等或有事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一的制度的規(guī)定，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中予以說(shuō)明。〞或有事項(xiàng)準(zhǔn)則將或有負(fù)債定義為“過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，其存在必須通過(guò)未來(lái)不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí)；或過(guò)去的交易或事項(xiàng)形成的現(xiàn)時(shí)義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出或該義務(wù)的金額不能可靠的計(jì)量。〞據(jù)此，我們不難發(fā)現(xiàn)作為一個(gè)理性的決策者不僅僅要考慮現(xiàn)實(shí)的確定的經(jīng)濟(jì)因素，還要關(guān)注處理各種不確定因素。那么市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，理性的決策者。要在決策時(shí)充分反映財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，就必須引入“或有〞’與“隱性〞負(fù)債等新的概念，以測(cè)度和規(guī)避不確定性風(fēng)險(xiǎn)?；蛴袀鶆?wù)的形成機(jī)制與一般確定性的債權(quán)債務(wù)關(guān)系不同，可以說(shuō)是一種由過(guò)去交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，它相當(dāng)大程度上是以道德為基礎(chǔ)產(chǎn)生的，所以這里我們從其基本特征——“或有〞、“道德約束〞來(lái)探討或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)：1．首先，應(yīng)明確“或有〞的內(nèi)容，它本身就含有隨機(jī)的意思，面；臨一些隨機(jī)發(fā)生的事變，就會(huì)做出相應(yīng)的支出，承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，這種職責(zé)承擔(dān)的概率及其負(fù)債規(guī)模取決于外生條件與內(nèi)生條件。所謂外生條件是指諸如自然災(zāi)害與銀行危機(jī)這樣的突然事變；所謂內(nèi)生條件是指對(duì)某些承諾在先的項(xiàng)目的最終責(zé)任，比如：出面擔(dān)?！矊?duì)農(nóng)產(chǎn)品收購(gòu)的保護(hù)價(jià)〕或的若干項(xiàng)目，一旦出現(xiàn)虧損或破產(chǎn)，就要拿錢支付；還有若監(jiān)管與規(guī)制的績(jī)效一旦發(fā)生問(wèn)題，造成秩序與市場(chǎng)秩序的混亂，這時(shí)在財(cái)政上也會(huì)面臨事先不曾預(yù)見到的支出壓力。2．其次，應(yīng)明確“道德約束〞是相對(duì)于“信用約束〞而言的，我們認(rèn)為國(guó)債的實(shí)質(zhì)是通過(guò)債務(wù)關(guān)系或信用手段取得的財(cái)政收入，這里憑借信用舉債，相應(yīng)的就有了債權(quán)債務(wù)關(guān)系的產(chǎn)生，這里必然伴隨著信用風(fēng)險(xiǎn)。在我們國(guó)家由于長(zhǎng)期實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，地方無(wú)權(quán)發(fā)行債務(wù)，擔(dān)任著堅(jiān)持社會(huì)正義與公平的道德義務(wù)。在或有債務(wù)上，不得不承擔(dān)道義責(zé)任。當(dāng)各種投資風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)時(shí)，必定出面營(yíng)救，從而在市場(chǎng)上形成道德風(fēng)險(xiǎn)：以為一方〔委托人〕，以脆弱的銀行體制、低效的國(guó)有、地方為另一方〔代理人〕，形成一種委托代理關(guān)系，而又無(wú)法對(duì)銀行、國(guó)企與地方實(shí)行有約束力的契約關(guān)系、到頭來(lái)，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，所有代理人都會(huì)將風(fēng)險(xiǎn)向轉(zhuǎn)移，這會(huì)遠(yuǎn)遠(yuǎn)越出預(yù)算控制的范圍。二、或有負(fù)債的成因分析市場(chǎng)轉(zhuǎn)型的改革中，由于投資體制、企業(yè)體制、金融體制改革的深化，財(cái)政，尤其是財(cái)政面臨越來(lái)越大的或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性壓力，而在制定財(cái)政時(shí)如未留意這種趨勢(shì)的變化，那么風(fēng)險(xiǎn)無(wú)疑會(huì)加大。1．“準(zhǔn)國(guó)債〞風(fēng)險(xiǎn)：所謂“準(zhǔn)國(guó)債〞是指各部門所發(fā)行的有財(cái)政擔(dān)保的債券，如行業(yè)主管部門債券、性銀行債券等。這部分債務(wù)也是由法律和合同認(rèn)可的，要求及時(shí)全額償還。與國(guó)債不同的是發(fā)行準(zhǔn)國(guó)債的各行業(yè)主管部門和政策性銀行都有除財(cái)政撥款以外的收入;，所以，他們的借債只能部分地要求財(cái)政償還，對(duì)這一部分債務(wù)承擔(dān)著信用風(fēng)險(xiǎn)和道義風(fēng)險(xiǎn)。2．地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：由于我們國(guó)家法律規(guī)定地方不能自行發(fā)債，所以，地方債務(wù)主要是地方通過(guò)地方信托投資機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)外的借款和地方的國(guó)有企業(yè)以財(cái)政為擔(dān)保的債務(wù)。當(dāng)前，這部分債務(wù)可以說(shuō)是一個(gè)“黑箱〞，誰(shuí)也說(shuō)不清其規(guī)模有多大。這部分債券是由擔(dān)保形成的，即是或有的，不一定要償還的。這部分債務(wù)的承擔(dān)者首先應(yīng)是借債的投資機(jī)構(gòu)和國(guó)有企業(yè)，然后才是地方。只有在地方財(cái)政難以償還的情況下，財(cái)政才可能給予必要的支持。但在這種條件下，又有可能引發(fā)新的道德風(fēng)險(xiǎn)，即地方〔以及下面將要提到的企業(yè)與發(fā)展銀行〕知道反正會(huì)充當(dāng)最終的支付人，便會(huì)放松自己的努力，從而使風(fēng)險(xiǎn)發(fā)行的概率大大上升。3．社會(huì)保障基金缺口風(fēng)險(xiǎn)〔主要是養(yǎng)老金缺口風(fēng)險(xiǎn)〕；長(zhǎng)期以來(lái)，我們國(guó)家社保制度實(shí)行的是廣就業(yè)、低工資、多補(bǔ)助的政策，社會(huì)保障所需資金全部由國(guó)家和企業(yè)包攬，個(gè)人不承擔(dān)費(fèi)用且實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付制，沒(méi)有積累。在老齡化高峰逼近和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制逐步建立的新形勢(shì)下，現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)保障模式必須改革。當(dāng)前，我們國(guó)家確立了社會(huì)統(tǒng)籌和個(gè)人賬戶相結(jié)合的部分積累模式，但多數(shù)地區(qū)個(gè)人賬戶是“空賬〞運(yùn)行，實(shí)際上還是現(xiàn)收現(xiàn)付制。為彌補(bǔ)欠賬，支持國(guó)企改革和維持社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)于社保資金的缺口，財(cái)政肯定是要拿出資金來(lái)彌補(bǔ)的。對(duì)于這部分債務(wù)，財(cái)政是不應(yīng)全額負(fù)擔(dān)的，但由于歸還的時(shí)間和數(shù)額有很大的不確定性，因此潛在的風(fēng)險(xiǎn)是很大的。4．銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都有可能通過(guò)兩種途徑轉(zhuǎn)化為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：一是由于國(guó)企和銀行經(jīng)濟(jì)效益低下，會(huì)制約財(cái)政收入的增長(zhǎng)。二是銀行和部分國(guó)企處于國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈產(chǎn)業(yè)地位，財(cái)政必須予以扶持。特別是在當(dāng)前我們國(guó)家國(guó)有經(jīng)濟(jì)的基本結(jié)構(gòu)仍然是“三位一體〞的情況，這種風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)化途徑表現(xiàn)得更明顯。1998年財(cái)政向銀行發(fā)行2700億國(guó)債給銀行注資；1999年建立資產(chǎn)向銀行發(fā)行財(cái)政擔(dān)保的債券，按面值購(gòu)買銀行不良貸款，然后通過(guò)債轉(zhuǎn)股給國(guó)家經(jīng)貿(mào)委指定國(guó)有企業(yè)豁免債務(wù)。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和國(guó)企財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)最能控制的主體當(dāng)然應(yīng)是其自身，國(guó)家從國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體利益考慮進(jìn)行扶持，但不是說(shuō)銀行和國(guó)企風(fēng)險(xiǎn)都要由財(cái)政承擔(dān)，這部分債務(wù)對(duì)財(cái)政來(lái)說(shuō)是或有的，又是不應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的。以上四個(gè)方面是當(dāng)前我們國(guó)家或有債務(wù)的主要內(nèi)容，除此之外，還包括：為維持本國(guó)金融體系穩(wěn)定，特別是在金融危機(jī)的時(shí)候，財(cái)政對(duì)金融體系重要功能的維護(hù)力度，對(duì)所有存款人的保護(hù)，都會(huì)大大超過(guò)法律義務(wù)，也會(huì)大大超過(guò)保險(xiǎn)計(jì)劃所承諾的限度，從而給財(cái)政帶來(lái)或有風(fēng)險(xiǎn)；財(cái)政對(duì)于通貨穩(wěn)定、固定匯率、銀行體系的支持，在危機(jī)時(shí)機(jī)可能會(huì)迫使財(cái)政參與國(guó)際性的援助計(jì)劃方案，這又是契約外的或有的隱性的債務(wù)；最后，再如實(shí)現(xiàn)無(wú)法預(yù)料的自然災(zāi)害所引起的或有的、額外的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，比如，1998年中國(guó)洪災(zāi)，2000年北京沙塵暴。當(dāng)前我們國(guó)家債務(wù)無(wú)論是顯形的還是隱性的，從某種程度上說(shuō)是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革不得不付出的代價(jià)，但這里我們分析的或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的形成并不是偶然的，有著深層次的原因：1．首先，由于我們國(guó)家當(dāng)前采取的預(yù)算辦法存在缺陷：一是時(shí)間跨度短，往往重視年度預(yù)算，無(wú)法考慮由建立養(yǎng)老金和其他津貼計(jì)劃，也無(wú)法分析由發(fā)放或擔(dān)保的貸款所引發(fā)的后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)；二是傳統(tǒng)的預(yù)算僅僅知道現(xiàn)金流量，不考慮負(fù)債的增加，也不考慮或有債務(wù)，不考慮財(cái)政的過(guò)去承諾所引發(fā)的未來(lái)成本。這種短期的，并且以現(xiàn)金流而非負(fù)債的預(yù)算管理會(huì)造成不穩(wěn)定，帶來(lái)財(cái)政成本的轉(zhuǎn)移；三是預(yù)算外收入、制度外收入的膨脹影響了財(cái)政抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，大量財(cái)政性資金游離于財(cái)政預(yù)算管理之外，這在法制國(guó)家是極不正常的，必須整治。2．其次，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的變革，我們國(guó)家長(zhǎng)期以來(lái)的那種統(tǒng)收統(tǒng)支財(cái)政體制也要求變革，但由于缺乏成熟的法律體制規(guī)范，以及微觀經(jīng)濟(jì)主體的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，形成了以為一方，其他經(jīng)濟(jì)主體如地方、銀行、企業(yè)為另一方的一種不確定的委托代理關(guān)系，其內(nèi)在蘊(yùn)涵著巨大的或有債務(wù)危機(jī)，使財(cái)政不得不面臨潛在的壓力。企業(yè)、銀行、“三位一體〞的國(guó)有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)決定著財(cái)政為銀行和國(guó)企提供隱性的債務(wù)擔(dān)保，但由于國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率不高，其資產(chǎn)的流動(dòng)性尤其是變現(xiàn)能力差，再加上風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄，無(wú)疑會(huì)造成企業(yè)債務(wù)向銀行債務(wù)轉(zhuǎn)移，銀行債務(wù)向債務(wù)轉(zhuǎn)移的結(jié)果，在這樣一個(gè)委托代理關(guān)系系統(tǒng)內(nèi)部，財(cái)政始終必須承擔(dān)社會(huì)道義責(zé)住以