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文檔簡(jiǎn)介
公共管理模式的類型一、公共管理的干預(yù)模式涵義:
公共管理的干預(yù)模式又稱官僚模式、科層模式,是一種政府依靠龐大的官僚組織對(duì)社會(huì)生活進(jìn)行全面干預(yù)并壟斷公共管理過程的公共管理模式。在這種公共管理模式下,市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是間接而非直接的。公共管理的干預(yù)模式
理論基礎(chǔ):
公共管理干預(yù)模式的理論基礎(chǔ)是20世紀(jì)20年代德國(guó)學(xué)者馬克思·韋伯設(shè)計(jì)的“官僚模型”,這一模型的原則主要有四。其一,在政府組織中,每個(gè)官員都有固定的職責(zé)和權(quán)限,他們只能在自己的職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)布命令而不能超越。其二,政府組織有嚴(yán)格的等級(jí),下級(jí)組織必須接受上級(jí)組織的監(jiān)督和控制。其三,政府各項(xiàng)活動(dòng)都嚴(yán)格按照行政文件的規(guī)定進(jìn)行。其四,以能夠勝任工作為前提,政府工作人員領(lǐng)取固定薪俸并終身任職,使政府公職成為受尊重的職業(yè)。韋伯認(rèn)為,按照職權(quán)分明、層級(jí)節(jié)制、政令嚴(yán)格、穩(wěn)定任職原則構(gòu)建起來的政府組織是最為合理的政府組織,這種政府組織完全能夠取得最高行政效率和勝任各項(xiàng)行政任務(wù)。公共管理的干預(yù)模式
弊端:
首先,從政府組織自身看,干預(yù)模式下的政府組織,由于嚴(yán)格的層級(jí)節(jié)制關(guān)系,導(dǎo)致整個(gè)政府組織的刻板僵化與動(dòng)作遲緩,使政府難以靈活主動(dòng)地應(yīng)對(duì)瞬息萬變的信息社會(huì)、競(jìng)爭(zhēng)活躍的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和利益多元化的公共期望,大大影響了政府基本功能的發(fā)揮;由于機(jī)械的專業(yè)部門分工,導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)林立,增加了政府管理成本和協(xié)調(diào)溝通困難,降低了行政效率;由于人員的終身從業(yè)制度,導(dǎo)致行政人員循規(guī)蹈矩、為上是從,缺乏創(chuàng)新精神和社會(huì)責(zé)任感。其次,從政府與社會(huì)的關(guān)系來看,干預(yù)模式下的政府由于壟斷了公共服務(wù)的供給的過程而使自身負(fù)擔(dān)沉重,不僅降低了政府公共服務(wù)的供給能力,使政府在公共服務(wù)過程中捉襟見肘,而且使政府組織外其他社會(huì)組織,特別是社會(huì)中介組織(社會(huì)保險(xiǎn)、勞務(wù)、律師、公證、審計(jì)、會(huì)計(jì)、信息等咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu))全面萎縮。公共管理的干預(yù)模式
改革:
自20世紀(jì)80年代后,西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家進(jìn)行了“重塑政府”式行政改革,一方面是對(duì)傳統(tǒng)組織、文官組織、行政程序、行政方法以及行政權(quán)力體制的改革,使政府組織自身的狀況與功能得到改善,另一方面則通過國(guó)有企業(yè)私有化、公共事務(wù)民營(yíng)化、政府業(yè)務(wù)合同化等措施,使政府與社會(huì)的關(guān)系得到調(diào)整。經(jīng)過10余年的改革,20世紀(jì)90年代后,西方各主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府基本上實(shí)現(xiàn)了從公共管理干預(yù)模式向市場(chǎng)模式的轉(zhuǎn)變。二、公共管理的市場(chǎng)模式
涵義:
公共管理的市場(chǎng)模式是一種政府與市場(chǎng)分權(quán)、政府與市場(chǎng)共同參與公共管理過程的公共管理模式。在這種公共管理模式下,政府不在壟斷公共服務(wù)的供給過程,市場(chǎng)對(duì)公共管理的參與是直接而非間接的。公共管理的市場(chǎng)模式
理論基礎(chǔ):選擇理論新公共理論
公共選擇是要將政府的一些職能釋放給市場(chǎng)和社會(huì),通過外部的政府與市場(chǎng)關(guān)系的重組來改革政府。新公共管理則與之相反,認(rèn)為公共部門和私營(yíng)部門之間不存在實(shí)質(zhì)性差別,并以二者間的相似性為基礎(chǔ)提出了一系列管理方面的建議和主張。它并不排斥政府,而是試圖來改造它。作為市場(chǎng)模式的理論基礎(chǔ),雖然公共選擇和新公共管理存在分歧,但它們之間仍有重合之處,即它們都相信市場(chǎng)的作用。雖然它們?cè)趯?duì)政府改革的見解和方法上有差異,但由于對(duì)市場(chǎng)及其主體——企業(yè)的共同青睞,它們?nèi)阅茉趯?shí)踐中組合起來,共同構(gòu)成市場(chǎng)模式的理論基礎(chǔ)。公共管理的市場(chǎng)模式
實(shí)踐中的市場(chǎng)模式——市場(chǎng)模式的具體做法(一)私有化
市場(chǎng)模式中最激進(jìn)的做法是全盤的私有化。特別是在英國(guó)、日本,直至整個(gè)西歐和現(xiàn)在的獨(dú)聯(lián)體國(guó)家,私有化都倍受歡迎。這里指的私有化,是指將原先由政府控制或擁有的職能交由企業(yè)私方承包或出售給私方。其中最主要的形式是全部直截了當(dāng)?shù)爻鍪蹏?guó)有或國(guó)營(yíng)的企業(yè)。支持私有化的人一般認(rèn)為,私有化可以提高可在市場(chǎng)上得到的產(chǎn)品的質(zhì)量,同時(shí)保持它對(duì)消費(fèi)者的需求隨時(shí)作出反應(yīng)的能力;私有化使各國(guó)政府得以減少財(cái)政赤字,使政府不必為了維護(hù)效率低下的國(guó)有企業(yè)而付出大量的補(bǔ)貼;通過自由市場(chǎng)機(jī)制決定資源配置,私有化可以在長(zhǎng)期內(nèi)創(chuàng)造更多的工作崗位和為所有的人提供更多的機(jī)會(huì);私有化促成更開放、更富競(jìng)爭(zhēng)性的經(jīng)濟(jì),從而產(chǎn)生更多的個(gè)人收入和更穩(wěn)定的就業(yè)。但事實(shí)上,激進(jìn)的私有化在西方受到來自多方的抵制。對(duì)于許多公共物品和具有天然壟斷性的行業(yè),國(guó)有化仍是一貫有效的選擇。同時(shí)許多人認(rèn)為“國(guó)有”更能照顧社會(huì)公平和提高社會(huì)福利。由于私有化在實(shí)踐中遇到了許多阻力,而且引發(fā)了一系列技術(shù)上和政治上的問題,許多國(guó)家為了避免對(duì)一些敏感性的公共服務(wù)采取私有化的方式而采取了其他形式(即下面要討論的幾種形式)。(二)公共服務(wù)的付費(fèi)制市場(chǎng)模式認(rèn)為,對(duì)于一些公共服務(wù)應(yīng)當(dāng)采取收費(fèi)的方式。其主要目的是想通過付費(fèi)把價(jià)格機(jī)制引入到公共服務(wù)中來。從理論上講,付費(fèi)制具有一些優(yōu)點(diǎn):第一,它能夠克服免費(fèi)提供公共服務(wù)所導(dǎo)致的對(duì)資源的不合理配置和浪費(fèi);第二,無償提供公共服務(wù)將導(dǎo)致無目的的補(bǔ)貼和資助,對(duì)社會(huì)公平造成損害;第三,通過付費(fèi)制,價(jià)格可以真正起到信號(hào)燈的作用,從而使市場(chǎng)機(jī)制在公共服務(wù)領(lǐng)域得以良好運(yùn)用;第四,客觀上,通過付費(fèi)制也可以增加政府的財(cái)政收入,緩和政府的財(cái)政危機(jī)。但是,付費(fèi)制本身也存在缺陷。對(duì)于一些特定的公共服務(wù),付費(fèi)制并不合適(比如教育、衛(wèi)生和社會(huì)服務(wù))。一般認(rèn)為,對(duì)于使用者和公眾可以自由選擇服務(wù)項(xiàng)目的服務(wù)領(lǐng)域,采用付費(fèi)制比較合適。按照羅斯的估計(jì),大約75%的公共服務(wù)可以采用付費(fèi)的辦法。現(xiàn)在西方許多國(guó)家開始采用付費(fèi)制,但其目的大多是為了緩和政府財(cái)政危機(jī),實(shí)際上并沒有使價(jià)格機(jī)制真正發(fā)揮作用,所以付費(fèi)制離理論家們所設(shè)想的理想狀態(tài)還差得很遠(yuǎn)。公共管理的市場(chǎng)模式——市場(chǎng)模式的具體做法公共管理的市場(chǎng)模式——市場(chǎng)模式的具體做法(三)競(jìng)爭(zhēng)與合同制市場(chǎng)模式強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng),認(rèn)為競(jìng)爭(zhēng)能夠提高效率,使投入少而產(chǎn)出多;通過競(jìng)爭(zhēng)可以打破壟斷,能迫使公營(yíng)壟斷組織對(duì)顧客的需要作出反應(yīng),從而實(shí)現(xiàn)消費(fèi)者主權(quán)與“公眾主權(quán)”;并且通過競(jìng)爭(zhēng)可以提高公共部門組織內(nèi)部員工的自尊心和士氣。競(jìng)爭(zhēng)有多種形式。奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中將競(jìng)爭(zhēng)分為三類:一是公對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng),即讓公營(yíng)組織和私營(yíng)組織都來提供公共服務(wù),從而促使其競(jìng)爭(zhēng);二是私對(duì)私的競(jìng)爭(zhēng),即政府要求私營(yíng)企業(yè)彼此競(jìng)爭(zhēng),以提供一些公共服務(wù);三是公對(duì)公的競(jìng)爭(zhēng),即政府促使自己內(nèi)部組織之間進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),以達(dá)到良好的服務(wù)效果。把競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域最常見的途徑是采用合同制,即由公共部門和政府作為顧客與委托人,同代理人即那些真正提供服務(wù)的組織(公營(yíng)的或私營(yíng)的)簽定合同。政府的職責(zé)是確定需要什么、簽定合同并監(jiān)督績(jī)效,具體的服務(wù)則由締約的另一方來提供。這樣政府就成為真正的管理者,而不再是提供者。合同制對(duì)政府起到了“卸載”的作用。它在西方普遍被采用。剛開始它只局限于廢物垃圾的處理、手工服務(wù)等簡(jiǎn)單勞動(dòng),現(xiàn)在已擴(kuò)大到政策制定、信息收集等專業(yè)化的領(lǐng)域,應(yīng)用越來越廣泛。公共管理的市場(chǎng)模式——市場(chǎng)模式的具體做法(四)內(nèi)部市場(chǎng)內(nèi)部市場(chǎng)是市場(chǎng)模式中應(yīng)用范圍比較窄的一種方式,它主要是在英國(guó)行政改革中得到了廣泛的應(yīng)用,并成為英國(guó)行政改革的一大特點(diǎn)。其他一些國(guó)家,如新西蘭、瑞典等,只是借用了英國(guó)的一些做法。內(nèi)部市場(chǎng)最大的特點(diǎn)就是將提供公共服務(wù)的政府部門人為地劃分為生產(chǎn)者和購(gòu)買者兩方,這樣在政府組織內(nèi)部就產(chǎn)生了“生產(chǎn)者”和“消費(fèi)者”兩個(gè)角色。內(nèi)部市場(chǎng)的實(shí)現(xiàn)需要具備三個(gè)要素:第一,要明確劃分生產(chǎn)者和消費(fèi)者;第二,內(nèi)部市場(chǎng)的主體(生產(chǎn)者和消費(fèi)者)在內(nèi)部簽定準(zhǔn)合同和商業(yè)契約,并在此基礎(chǔ)上運(yùn)作;第三,它要求一定的付費(fèi)制和會(huì)計(jì)制度作保障。它是西方公共管理改革的一個(gè)新思路,很有創(chuàng)新性。但運(yùn)作起來需要許多條件來支持。它需要政府形成一種契約意識(shí)和平等的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境,需要高素質(zhì)的管理人員和完備的信息管理系統(tǒng)。而這些在目前很難具備,所以其應(yīng)用范圍還很窄公共管理的市場(chǎng)模式——市場(chǎng)模式的具體做法(五)分權(quán)與權(quán)力下放實(shí)行分權(quán)與權(quán)力下放的主要目的是想通過公共組織政治和執(zhí)行的分離來賦予執(zhí)行者更大的自主權(quán),使被授權(quán)的下級(jí)組織成為獨(dú)立的單位,能夠自己控制自己的預(yù)算,能夠自由地與其他組織進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng),而政治家只是確立目標(biāo)并對(duì)績(jī)效進(jìn)行有效控制。分權(quán)的一種方式是通過財(cái)政分權(quán)來實(shí)現(xiàn)。這種方式在英國(guó)得到廣泛應(yīng)用。英國(guó)財(cái)政部于1982年公布的財(cái)務(wù)管理新方案,主要特征就是采取了財(cái)政分權(quán)的形式。分權(quán)的另一種方式是通過建立內(nèi)部代理機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。這些代理機(jī)構(gòu)享有更大的自主權(quán),在決策和執(zhí)行上更為靈活。與財(cái)務(wù)分權(quán)相比,這種形式下等級(jí)官僚組織鏈條被打碎得更徹底。公共管理的市場(chǎng)模式——市場(chǎng)模式的具體做法(六)自由化與放松管制自由化主要體現(xiàn)為放松管制。這在北美的行政改革中比較盛行。其基本的觀念是“政府無效率的主要原因是對(duì)管理層進(jìn)行干預(yù)控制的內(nèi)部規(guī)制和規(guī)則的數(shù)量太多,它們包括人事規(guī)則、僵化的付酬制度、預(yù)算規(guī)則、具有約束性的采購(gòu)法則以及許多別的規(guī)制?;镜募僭O(shè)是,如果公共組織能夠清除這些清規(guī)戒律,它就能更加具有靈活性和效率”放松管制包括放松市場(chǎng)管制、社會(huì)管制和行業(yè)管制等,其重點(diǎn)是放松市場(chǎng)管制。它在70年代成為經(jīng)濟(jì)理論上的熱門話題,80年代形成高峰并擴(kuò)展到各個(gè)領(lǐng)域。但放松管制并不是不要政府的干預(yù),而是要減少不必要的政府干預(yù)與管制。。
三、公共管理模式——四大類型劃分(一)市場(chǎng)化政府模式市場(chǎng)模式的基本觀點(diǎn)是利用市場(chǎng)和私人部門的管理方法,認(rèn)為提高公共部門的最佳途徑就是用市場(chǎng)機(jī)制代替?zhèn)鹘y(tǒng)的官僚體制,其主要內(nèi)容如下:
————引入市場(chǎng)機(jī)制
————采用合同制
————在政府內(nèi)部建立“內(nèi)部市場(chǎng)”
————實(shí)行合同聘用制和績(jī)效工資制度
————強(qiáng)調(diào)公眾利益
————通過分權(quán)和授權(quán)重組政府部門,使公共部門更具靈活性公共管理模式——四大類型劃分(二)參與政府模式參與政府希望建立一種更民主、更具集體性的管理機(jī)制,允許民眾廣泛參與政府事務(wù),使政府行為始終置于公共關(guān)注之中,完成從決策反饋到社會(huì)反饋全過程。其主要主張是:——管理主體多元化:(1)分權(quán)于基層(2)放權(quán)于服務(wù)對(duì)象(3)共同協(xié)商——自下而上的決策過程——變化的組織結(jié)構(gòu)——參與式管理——建立實(shí)現(xiàn)公眾利益的參與機(jī)制公共管理模式——四大類型劃分(三)彈性化政府模式彈性政府模式主張建立彈性化政府,即面對(duì)不斷變化的新環(huán)境,能夠靈活地采取各項(xiàng)措施,并制定相應(yīng)的政策,從而有效地適應(yīng)各種新形勢(shì)、新局面,使管理高效化,建立充滿活力的政府。彈性征服模式的主要內(nèi)容有:——用“非永久性”機(jī)構(gòu)及制取代“永業(yè)制”,避免組織僵化,提高政府對(duì)不斷變化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)情況的應(yīng)變能力——實(shí)行彈性化人事管理,引入臨時(shí)雇傭制——下放權(quán)力,使權(quán)力具靈活性和多樣性——政策上勇于創(chuàng)新,以實(shí)驗(yàn)的態(tài)度嘗試新政策公共管理模式——四大類型劃分四、解制型征服模式解制模式的主要思想就是改變科層官僚體制下的官員嚴(yán)格按章辦事的傳統(tǒng),讓公務(wù)員盡可能發(fā)揮出潛力和創(chuàng)造力,完成令社會(huì)各階層滿意的創(chuàng)造性工作,增進(jìn)社會(huì)整體利益。主要內(nèi)容有:——淡化行政組織結(jié)構(gòu),強(qiáng)化有效行動(dòng)能力——重視官員和共同文化價(jià)值在管理中
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