政府績效評價管理與應用

目錄6429績效目標管理：預算績效管理的龍頭 28727一、績效目標設定 221623（一）績效目標內容 312840（二）績效目標分類 48663（三）績效目標編制范圍 417145（四）績效目標編制依據 412211（五）績效目標編制要求 522297（六）績效目標編制方法 515963（七）績效目標報送 615783二、績效目標審核 730779（一）績效目標審核依據 722531（二）績效目標審核要點 78018（三）績效目標審核方式 85604（四）績效目標反饋和完善 82911三、績效目標批復 89037（一）財政部門批復 99877（二）預算部門批復 924310（三）績效目標調整 917621績效評價指標體系設計：以績效目標為核心 99505一、績效評價指標設計基本原則 920920（一）相關性原則。 96643（二）重要性原則。 929683（三）可比性原則。 1014285（四）系統(tǒng)性原則。 1030942（五）經濟性原則。 1018747二、績效評價指標設計方法 1012577（一）以資金（管理）流程界定績效評價的四個環(huán)節(jié) 1029545（二）以“4E＂原則確定評價指標的關鍵因素 1028626（三）以相關標準設置具體可操作的績效評價指標 1023878三、績效評價指標設計過程案例分析 1110127（一）設計績效評價關鍵問題 118378（二）開發(fā)績效評價指標 12政府績效評價管理與應用《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》共13處提到“績效目標”。其中，強化績效目標管理規(guī)定，各地區(qū)各部門編制預算時要貫徹落實黨中央、國務院各項決策部署，分解細化各項工作要求，結合本地區(qū)本部門實際情況，全面設置部門和單位整體績效目標、政策及項目績效目標?？冃繕瞬粌H要包括產出、成本，還要包括經濟效益、社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響和服務對象滿意度等績效指標。各級財政部門要將績效目標設置作為預算安排的前置條件，加強績效目標審核，將績效目標與預算同步批復下達；各級政府和各部門各單位對績效目標實現程度和預算執(zhí)行進度實行“雙監(jiān)控”，發(fā)現問題要及時糾正，確?？冃繕巳缙诒Ｙ|保量實現。由此可見，績效目標設置是預算批復和預算安排的前置條件，是實施績效監(jiān)控、開展績效評價等的重要基礎和依據，統(tǒng)領預算績效管理。績效目標管理：預算績效管理的龍頭績效目標管理是指各級財政部門和預算部門以預算績效目標為對象，以績效目標的設定、審核和批復為內容所開展的管理活動。績效目標管理是全過程預算績效管理的基礎，在整個預算績效管理中處于龍頭地位。一、績效目標設定績效目標設定是指預算部門按照財政部門要求編制績效目標并向財政部門報送績效目標的過程。財政部門在布置下年度部門預算編制工作時，要確定預算部門績效目標的編報范圍和要求。預算部門要按照財政部門的要求，組織本級部門和所屬單位填報績效目標申報表，并在審核、完善的基礎上，匯總形成預算部門績效目標申報表，連同其他要求的材料，隨同部門預算“一上”報送財政部門。（一）績效目標內容績效目標由預算部門在申報部門預算時填報，包括績效內容、績效指標和績效標準?？冃繕思仁穷A算編制階段資金安排的前提條件和基礎，也是預算執(zhí)行中績效運行監(jiān)控的主要內容，還是預算執(zhí)行完畢后績效評價實施的重要依據。1、績效內容績效內容是指績效目標所包括的基本要素，主要有以下幾個方面：(1)預期產出。包括提供的公共產品和服務的數量目標、質量目標、時效目標、成本目標等。(2)預期效果。包括經濟效益、社會效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。(3)服務對象或項目受益人滿意程度。(4)達到預期產出所需要的成本資源。(5)衡量預期產出、預期效果和服務對象滿意程度的績效指標。(6)其他。2、績效評價指標績效評價指標應與績效目標密切相關，突出重點，系統(tǒng)全面，便于考核?？冃гu價指標一般包括產出指標和效益指標兩個方面。(1)產出指標產出指標是反映預算部門根據既定目標計劃預期完成的產品和服務情況的指標，可細化為數量指標、質量指標、時效指標和成本指標。(2)效益指標效益指標是反映與既定績效目標相關的、預算支出預期結果的實現程度和影響的指標，可細化為經濟效益指標、社會效益指標、生態(tài)效益指標、可持續(xù)影響指標以及社會公眾滿意度指標等。3、績效標準績效標準是設定績效指標具體值時的依據或參考標準，一般包括歷史標準、行業(yè)標準、計劃標準，財政部門認可的其他標準等。（二）績效目標分類1、按照預算支出的范圍和內容分類，可以將績效目標分為基本支出績效目標、項目支出績效目標、部門整體支出績效目標。2、按照績效目標的時效性，可以將績效目標分為長期績效目標和年度績效目標。（三）績效目標編制范圍原則上預算部門所申請的全部財政性資金都應該編制績效目標。每年度的績效目標具體編制范圍由當地財政部門在布置下年度預算時予以確定。各級財政和預算部門要不斷地擴大績效目標的編制范圍，直至覆蓋所有財政性資金。（四）績效目標編制依據預算部門在編制績效目標時，主要參考以下依據：1、國家相關法律法規(guī)；2、國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃；3、部門職能及中長期事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；4、部門的年度工作計劃或項目規(guī)劃；5、財政部門年度預算編制要求；6、部門預期可獲得的預算資金規(guī)模；7、相關歷史數據、行業(yè)標準；8、其他符合財政部門要求的相關依據等。（五）績效目標編制要求預算部門設定的績效目標應科學規(guī)范，并符合以下要求：1、指向明確。績效目標要符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并與相應的財政支出范圍、方向、效益和效果緊密相關。2、細化量化?？冃繕藨獜臄盗俊①|量、成本和時效等方面進行細化，須用定量表述為主，不能以量化形式表述的，應當采用分級分檔的形式定性表述，并具有可測量性。3、合理可行。設定績效目標要經過調查研究和科學論證，目標要符合客觀實際，確保在一定期限內如期實現。4、相應匹配。績效目標要與年度的任務數或計劃數相對應，與預算確定的投資額或資金量相匹配。績效目標設置過低，將影響項目預算資金的安排；績效目標設置過高，則影響績效評價效果。（六）績效目標編制方法1、項目支出績效目標的編制(1)對項目的功能進行梳理。包括資金性質、預期投入、支出的范圍、實施內容、工作任務、受益對象，明確該項目支出的功能特性。(2)依據該項目的功能特性。預計項目實施在一定時期內所要到達的總體產出和效果，從而確定該項目所要實現的總體績效目標，并以定量和定性指標相結合的方式進行表述。(3)將項目支出的總體績效目標進行細化分解。并從中總結提煉出最能反映總體績效目標實現程度的關鍵性指標，并將其確定為相應的績效指標。(4)確定績效指標的具體數值。通過收集相關基準數據，如過去三年的平均值、以前某年度的數值、平均趨勢、類似項目的先進水平、行業(yè)標準、經驗標準等，確定績效標準，并依據項目預期實施進展，結合預計投入的資金規(guī)模，確定績效指標的具體數值。2、部門整體支出績效目標的編制(1)確定部門工作職責。(2)確定部門總體績效目標。(3)確定績效指標。(4)確定績效指標具體數值。（七）績效目標報送一般情況下，預算部門按照財政部門年度預算編制要求，在編制完成所要求的績效目標后，將其隨同部門“一上”預算上報財政部門審核。在預算執(zhí)行中涉及新增預算或預算調整的，新設定或調整的預算績效目標，也要及時報送財政部門審核、備案。二、績效目標審核績效目標審核，是指財政部門對預算部門報送的績效目標進行審核，并將審核意見反饋預算部門，指導預算部門修改完善績效目標的過程。（一）績效目標審核依據財政部門對績效目標的審核，主要依據：1、國家相關法律法規(guī)；2、國家經濟和社會發(fā)展政策及其規(guī)劃；3、部門職能及事業(yè)發(fā)展規(guī)劃；4、當年重點工作安排；5、當年預算支出的結構和重點方向；6、當年預算資金的預計安排情況等。（二）績效目標審核要點財政部門開展績效目標審核時，重點關注以下要點：1、完整性審核。填報內容是否完整，績效目標是否明確、清晰。2、相關性審核。績效目標與部門職能是否相關；是否對中報的績效目標設定了相關聯的績效指標；績效指標是否細化、量化。3、適當性審核。項目資金規(guī)模與績效目標之間是否匹配，在既定的資金規(guī)模下，績效目標是否過高或過低；或者要完成既定的績效目標，資金規(guī)模是否過大或過小。4、可行性審核?？冃繕耸欠窠涍^充分論證和合理測算；為實現目標所采取的措施是否切實可行；綜合考慮成本效益，審核是否有必要安排財政資金。（三）績效目標審核方式績效目標的審核由財政部門組織開展，一般包括兩種方式：1、財政部門自行審核。對一般性項目的績效目標，財政部門可結合部門預算的審核過程，由財政部門的相關人員進行審核，提出審核意見。2、組織第三方審核。對一些社會關注程度高、對經濟社會發(fā)展有重要影響和關系民生的重大項目的績效目標，財政部門根據需要實施第三方審核，組織相關部門、專家學者、中介機構及社會公眾代表等共同參與提出審核意見。（四）績效目標反饋和完善1、財政部門在年度部門預算“一下”時，將績效目標審核意見反饋給預算部門。2、預算部門按照財政部門審核意見，結合財政部門的“一下”預算控制數，對績效目標進行修改完善，重新報送財政部門審核。3、財政部門對預算部門重新報送的績效目標再次進行審核，將審核意見反饋給預算部門。4、預算部門在報送部門預算“二上”時，將調整后的績效目標一并報送財政部門，并由財政部門審核確認。三、績效目標批復財政預算經各級人民代表大會批準后，財政部門和預算部門在批復預算時，一并批復績效目標。批復的績效目標應當清晰、量化，以便在預算執(zhí)行過程中進行績效監(jiān)控和預算完成后實施績效評價時對照比較。（一）財政部門批復財政部門編制績效目標批復說明、并以規(guī)范的格式將審核確認的績效目標隨同部門“二下“預算正式批復給預算部門，并對預算部門進一步細化批復績效目標和實施績效控等工作提出基本要求。（二）預算部門批復預算部門按照對政部門批復的績效目標、在規(guī)定的時間內細化批復到相關實施單位，并提出有關具體工作要求。（三）績效目標調整經財政部門批復的績效目標，一般不予調整。在具體實施過程中如遇到特殊原因，確需修改調整原績效目標的，應按規(guī)定的程序報批，并將修改調整后的績效目標報財政部門審核備案?？冃гu價指標體系設計：以績效目標為核心績效評價指標體系設計不是憑空設想的，而是根據績效目標進行解構、細化、量化的基礎上構建的。一、績效評價指標設計基本原則（一）相關性原則。應當與績效目標有直接的聯系，能夠恰當反映目標實現程度。（二）重要性原則。應當優(yōu)先使用最具績效管理對象代表性、最能反映績效管理要求的核心指標。（三）可比性原則。對同類績效管理對象要設定共性的績效指標，以便于評價結果可以相互比較。（四）系統(tǒng)性原則。應當將定量指標與定性指標相結合，系統(tǒng)反映預算支出所產生的社會效益、經濟效益、生態(tài)效益和可持續(xù)影響等。（五）經濟性原則。應當通俗易懂、簡便易行，數據的獲得應當考慮現實條件和可操作性，符合成本效益原則。二、績效評價指標設計方法績效評價指標設計，一般可以通過以下三個步驟來完成：（一）以資金（管理）流程界定績效評價的四個環(huán)節(jié)基于“立項（投人）一實施（過程）一產出一效果”各個環(huán)節(jié)所包含的經濟變量及其之間關系的總和反映了財政資金所實現的績效的大小，設計一級指標。（二）以“4E＂原則確定評價指標的關鍵因素將第一層面的四類基本指標按照“經濟性”、“效率性”、“效益性”、“公平性”的“4E”特性分解為可操作的評價指標，確定為二級指標。（三）以相關標準設置具體可操作的績效評價指標在第二層面確定了財政支出各環(huán)節(jié)績效評價的關鍵因素之后，便可以依據相關標準將其分解為具體可操作的績效評價指標，并以此作為績效評價指標的最基層，做為三級指標。如果需要繼續(xù)細化，則在三級指標的基礎上細化出四級指標。三、績效評價指標設計過程案例分析以項目績效評價指標為例來分析項目績效評價指標的具體設計過程為例。首先，在項目績效評價指標設計過程中，根據項目的投入、產出等，分析確定項目績效目標，項目績效目標一般有相關性、效率、效果和可持續(xù)性4個方面關注點（以下簡稱評價準則），通過細化分析和這4個評價準則有關的各個關鍵評價問題，來確定績效評價指標。其次，關鍵評價問題主要用來將績效評價聚焦于若干有限的關鍵方面，進而分析和評判需要的評價指標。最后，根據和項目績效目標有關的4個評價準則，以本案例為例，設計出12個關鍵評價問題，根據這些關鍵評價問題分析確定具體的評價指標。（一）設計績效評價關鍵問題1、相關性相關性包括3個關鍵評價問題：項目是否符合政府的發(fā)展規(guī)劃、優(yōu)先發(fā)展重點？項目是否就政府優(yōu)先發(fā)展的重點？項目是否針對某一實際問題或需求？2、效率效率包括4個關鍵評價問題：項目是否按照計劃的資金預算實施？項目是否按照計劃的時間周期實施并完工？項目是否實現了所有的預期產出？項目是否在完工后達到預期的經濟內部收益率？3、效果效果包括2個關鍵評價問題：項目是否實現了預期目標？項目的實際受益者是否是項目的目標受益群體？4、可持續(xù)性可持續(xù)性包括4個關鍵評價問題：4.1項目的管理和/或運行機構的設置、人力資源、技術能否滿足項目持續(xù)運行的需要？4.2項目的產出能否得到持續(xù)地提供、維護和利用？4.3項目運行所依賴的政策、制度能否得到持續(xù)地實施？4.4項目財務是否可持續(xù)？（二）開發(fā)績效評價指標評價指標和關鍵評價問題的關系。評價指標是針對關鍵評價問題而開發(fā)的，評價指標是回答關鍵評價問題的工具。開發(fā)評價指標的原則。評價指標的開