我國(guó)地方人均財(cái)政差異狀況研究

我國(guó)地方人均財(cái)政差異狀況研究

F812.7：A1002-8102(2013)06-0012-11一、引言在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，對(duì)多級(jí)政府而言，不同地區(qū)由于自然條件、要素稟賦、人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素的不同，必然導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)政不平衡。為避免強(qiáng)者愈強(qiáng)、弱者愈弱的“馬太效應(yīng)”，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化的公共財(cái)政目標(biāo)，世界上大多數(shù)國(guó)家都借助財(cái)政均等化措施來(lái)消除地區(qū)間財(cái)政狀況差距。所謂財(cái)政均等化(fiscalequalization)，是指為消除上下級(jí)政府間財(cái)政能力差異(縱向非均衡)或同級(jí)政府之間財(cái)政能力差異(橫向非均衡)而實(shí)行的、涉及上下級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系的制度，主要形式是轉(zhuǎn)移支付。按照分稅制改革以來(lái)確立的政府間財(cái)政體制，我國(guó)財(cái)政均等化措施主要是轉(zhuǎn)移支付，包括稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)地區(qū)間財(cái)政狀況差異是財(cái)政研究領(lǐng)域的重要內(nèi)容，國(guó)內(nèi)許多學(xué)者做出了比較豐富的研究，其中涉及地區(qū)間財(cái)政收入差異的研究主要有：曾軍平(2000)通過(guò)比較1994-1997年30個(gè)省份(尚不含重慶)的人均本級(jí)收入基尼系數(shù)、人均總收入基尼系數(shù)，發(fā)現(xiàn)1994-1996年間中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付反而加大了地區(qū)間人均財(cái)政收入差距，1997年才開(kāi)始促進(jìn)橫向公平。張啟春(2005)通過(guò)測(cè)算1995-2003年全國(guó)各省份人均財(cái)政收入的變異系數(shù)，發(fā)現(xiàn)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付能夠減少地區(qū)間人均財(cái)政收入差距，且均衡效力逐年加強(qiáng)。張倫俊(2006)通過(guò)分析1995-2004年全國(guó)東中西三大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、稅收數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，東部地區(qū)每新增百元GDP可提供的稅收數(shù)額(或稱邊際稅率)分別是中、西部地區(qū)的2.39倍和1.62倍，并進(jìn)一步指出我國(guó)區(qū)域間稅收收入差距有拉大的趨勢(shì)。李凌、盧洪友(2007)指出，1980-1994年我國(guó)省際間人均財(cái)政收入變異系數(shù)成快速下降趨勢(shì)，1994年分稅制改革以后，省際間人均財(cái)政收入差異成緩慢擴(kuò)大趨勢(shì)。關(guān)于地區(qū)間財(cái)政收入差異的成因分析的研究主要有：譚泰乾(2004)認(rèn)為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、地方人口因素、地方分配政策和地方的收入努力程度是造成西部十二省市區(qū)地方財(cái)政收入水平差異的主要原因。喬寶云、王道樹(shù)(2004)通過(guò)計(jì)算1994-2001年各稅種收入方差系數(shù)和GDP方差系數(shù)之比發(fā)現(xiàn)，從總體上看，中國(guó)區(qū)域間稅收收入差異較大，這不僅是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡造成的，而且是由于現(xiàn)行稅收制度內(nèi)在的具有擴(kuò)大稅收收入?yún)^(qū)域差異的特征造成的。從某一年度來(lái)看，中國(guó)現(xiàn)行稅制中的主要稅種，都程度不同地?cái)U(kuò)大了稅收收入的區(qū)域差異。從時(shí)間序列上看，除個(gè)人所得稅及外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅以外，其他主要稅種對(duì)區(qū)域間稅收收入差異的擴(kuò)大，其影響也是越來(lái)越大的。周桂權(quán)(2005)認(rèn)為，我國(guó)地區(qū)間稅負(fù)差異的影響因素主要有各地區(qū)人均GDP差異、GDP產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異、GDP行業(yè)結(jié)構(gòu)差異、所有制結(jié)構(gòu)差異、稅制結(jié)構(gòu)差異及稅收征管質(zhì)量差異。王金秀(2007)經(jīng)過(guò)研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)地區(qū)間財(cái)稅差異大大高于經(jīng)濟(jì)差異，并且我國(guó)地區(qū)間既有的三大產(chǎn)業(yè)布局是導(dǎo)致地區(qū)間財(cái)稅嚴(yán)重失衡的基本原因。陳國(guó)際、劉亮(2009)通過(guò)對(duì)稅收收入的泰爾指數(shù)進(jìn)行區(qū)域分解和收入來(lái)源分解發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地區(qū)間稅收收入差異形成的主要原因是現(xiàn)行的稅收政策和財(cái)政體制。從區(qū)域?qū)用鎭?lái)看，東、中、西部地帶間的差異是構(gòu)成我國(guó)地區(qū)間稅收收入差異的主要因素；從收入來(lái)源層面來(lái)看，將營(yíng)業(yè)稅劃歸地方稅的財(cái)政體制以及現(xiàn)行的稅收政策是導(dǎo)致我國(guó)地區(qū)間稅收收入差異的重要原因。楊志勇(2011)認(rèn)為，地區(qū)間財(cái)政收入增長(zhǎng)差距不合理的因素有財(cái)稅體制方面的原因，如企業(yè)所得稅中稅收與稅源的背離，增值稅和消費(fèi)稅的生產(chǎn)地征收體制，資源價(jià)格不合理等問(wèn)題。在以往的研究中，沒(méi)有分析中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付在減少省際間人均財(cái)政收入差距中的作用，也沒(méi)有涉及不同類型轉(zhuǎn)移支付的均衡效果，因此難以全面認(rèn)識(shí)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的均等效應(yīng)。本文在界定相關(guān)概念的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)地方人均財(cái)政收入差異的基尼系數(shù)進(jìn)行區(qū)域分解和收入來(lái)源分解，評(píng)估中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付對(duì)省際間財(cái)政差異的均衡效果，并給出實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化目標(biāo)的政策建議。二、概念界定及差異分解理論(一)概念界定首先，本文以地方人均財(cái)政收入作為省際間公共服務(wù)均等化的均衡目標(biāo)。原因在于：相較于地方財(cái)政收入，人均財(cái)政收入均衡考慮到了各地區(qū)的人口因素，同時(shí)也能夠很好地符合布坎南(1950)提出的“橫向公平均等化”原則①。省際間公共服務(wù)均等化的目標(biāo)應(yīng)該是使生活在不同地區(qū)的個(gè)人獲得均等的財(cái)政收入，而不是使不同地區(qū)獲得均等的財(cái)政收入。其次，根據(jù)我國(guó)政府間財(cái)政體制，本文將地方人均財(cái)政收入細(xì)分為地方人均全口徑財(cái)政收入、地方人均公共財(cái)政收入、地方人均轉(zhuǎn)移支付。地方人均財(cái)政收入結(jié)構(gòu)如圖1所示。圖1地方人均財(cái)政收入結(jié)構(gòu)示意圖(二)差異分解理論理論上用于衡量不平等的指標(biāo)很多，例如用于比較兩者之間差異的絕對(duì)離差法、相對(duì)比率法、極差法等，以及用于衡量總體差異的標(biāo)準(zhǔn)差法、變異系數(shù)法、基尼系數(shù)法、舒爾茲系數(shù)法等，最常用的還是基尼系數(shù)法②?；嵯禂?shù)(Ginicoefficient)最初只是用于判斷收入分配平等程度的指標(biāo)，后來(lái)該方法被逐漸拓展用于一切均等問(wèn)題的分析。本文采用基尼系數(shù)指標(biāo)測(cè)算地區(qū)間人均財(cái)政收入差異。假設(shè)以x為考察變量，樣本容量為n，均值為x，則基尼系數(shù)的計(jì)算公式可表示為：1.基尼系數(shù)的區(qū)域分解如果考察變量x分別屬于n個(gè)區(qū)域，那么考察變量x的差異程度就可以分解為區(qū)域內(nèi)差異、區(qū)域間差異及重疊差異之和。從公式(3)中可以看出，某分項(xiàng)收入來(lái)源對(duì)考察變量不平等程度的貢獻(xiàn)主要取決于該分項(xiàng)收入來(lái)源所占的比重，以及該分項(xiàng)收入來(lái)源的集中系數(shù)。如果＞G，則該分項(xiàng)收入來(lái)源是促使考察變量差異擴(kuò)大的因素；反之，如果＜G，則該分項(xiàng)收入來(lái)源則是促使考察變量差異縮小的因素。定義相對(duì)集中系數(shù)為/G，則可以通過(guò)比較相對(duì)集中系數(shù)與1的大小來(lái)予以判斷。三、地方人均財(cái)政差異及其分解本文對(duì)地區(qū)間人均財(cái)政收入差異的研究主要從以下兩個(gè)方面入手：一是以基尼系數(shù)考察地方人均財(cái)政收入差異，并衡量轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方人均財(cái)政收入差異的均等化效應(yīng)；二是對(duì)地方人均全口徑財(cái)政收入差異進(jìn)行區(qū)域分解和收入來(lái)源分解，剖析省際間人均財(cái)政收入差異形成的機(jī)理。本文數(shù)據(jù)均來(lái)自于1998-2011年《中國(guó)財(cái)政年鑒》、《地方財(cái)政統(tǒng)計(jì)資料》、《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》。經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局(2011年)的劃分標(biāo)準(zhǔn)，其中東部包括北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和海南10??；中部包括山西、安徽、江西、河南、湖北和湖南6省；西部包括內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆12省；東北包括遼寧、吉林和黑龍江3省。(一)地方人均財(cái)政收入差異以2010年地方人均全口徑財(cái)政收入統(tǒng)計(jì)情況為例，我們可以發(fā)現(xiàn)，從收入結(jié)構(gòu)上看，地方人均公共財(cái)政收入中占比最高的稅種是營(yíng)業(yè)稅，企業(yè)所得稅、增值稅、個(gè)人所得稅其次，這是由于企業(yè)所得稅、增值稅納入中央、地方共享范圍，而除鐵道部門、各銀行總行、各保險(xiǎn)總公司等集中繳納的營(yíng)業(yè)稅歸中央外，營(yíng)業(yè)稅全部歸屬地方。地方人均轉(zhuǎn)移支付中，一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比相當(dāng)，稅收返還則處于相對(duì)較小的比重。另外，地方人均全口徑財(cái)政收入中幾乎有一半收入來(lái)自于中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付，地方財(cái)政對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性較高(參見(jiàn)表1)。從區(qū)域結(jié)構(gòu)上看，首先，東部地區(qū)人均財(cái)力對(duì)轉(zhuǎn)移支付的依賴性最低，而東北、中、西部地區(qū)的人均財(cái)力50%以上都來(lái)自轉(zhuǎn)移支付，尤其以西部最為明顯。其次，從人均全口徑財(cái)政收入上看，東部最為富裕，西部排在第二，東北、中部依次排在其后。這和我們?cè)谥庇X(jué)上認(rèn)為東北、中部區(qū)域應(yīng)該比西部區(qū)域在財(cái)政上更為富裕是相反的，其原因在于東北、中部省份的人口基數(shù)較西部區(qū)域大，所以在人均的層面上反而少于西部區(qū)域。最后，企業(yè)所得稅在東部地區(qū)分布比較集中，這也是總部經(jīng)濟(jì)集中在東部大型城市的狀況在財(cái)政收入上的體現(xiàn)。由圖2可以看出，1997-2010年我國(guó)地方人均公共財(cái)政差異的基尼系數(shù)在[0.36，0.44]的區(qū)間內(nèi)，年度趨勢(shì)表現(xiàn)為1997-2004年間先緩慢上升，2005年后逐年下降。地方人均全口徑財(cái)政收入差異的基尼系數(shù)在[0.26，0.36]之間，呈現(xiàn)出歷年下降趨勢(shì)。每一年度的地方人均全口徑財(cái)政收入差異的基尼系數(shù)都小于地方人均公共財(cái)政收入差異的基尼系數(shù)，表明中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付確實(shí)發(fā)揮著均等化效果。轉(zhuǎn)移支付的均等化效應(yīng)自1997年來(lái)得到了顯著的提高，由8.7%上升到2010年的29.1%，這一方面體現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付的均等化效果越來(lái)越強(qiáng)，另一方面也體現(xiàn)出轉(zhuǎn)移支付對(duì)地方財(cái)政分配的重要性越來(lái)越大。(二)區(qū)域分解為了更好地理解地方人均財(cái)政收入差異產(chǎn)生的原因，我們對(duì)省際間人均公共財(cái)政收入差異采用基尼系數(shù)的區(qū)域分解方法和收入來(lái)源分解方法進(jìn)行分解。區(qū)域分解主要是按照東、東北、中、西等四個(gè)區(qū)域，將總體的基尼系數(shù)分解為區(qū)域內(nèi)差異、區(qū)域間差異和重疊差異。分解結(jié)果發(fā)現(xiàn)，從總體上看，我國(guó)地區(qū)間人均公共財(cái)政收入差異的73%主要來(lái)自區(qū)域間不平等，約22%的差異來(lái)自于區(qū)域內(nèi)不平等，約5%來(lái)自于重疊不平等。這種差距來(lái)源占比情況在1997-2010年間基本穩(wěn)定，只是組間差異占比略有3個(gè)百分點(diǎn)的下降，而重疊差異占比相應(yīng)有3個(gè)百分點(diǎn)的上升。這說(shuō)明我國(guó)區(qū)域間的人均財(cái)政分配狀況有少許好轉(zhuǎn)，區(qū)域間的分層現(xiàn)象有所緩解，重疊程度增加(參見(jiàn)表2)。對(duì)省際間人均全口徑財(cái)政收入差異的基尼系數(shù)進(jìn)行區(qū)域分解后發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整后，地方人均全口徑財(cái)政收入的差異約48%來(lái)自于組間差異，29%來(lái)自于組內(nèi)差異，23%來(lái)自于重疊差異。這種差異分布結(jié)構(gòu)同地方人均公共財(cái)政收入差異分布結(jié)構(gòu)(73%、22%、5%)有著很大的不同，說(shuō)明中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付減少了區(qū)域之間的差異，增加了不同區(qū)域之間的重疊程度，緩解了不均等狀況(參見(jiàn)表3)。(三)收入來(lái)源分解地方人均全口徑財(cái)政收入包括增值稅收入、營(yíng)業(yè)稅收入、企業(yè)所得稅收入、個(gè)人所得稅收入和其他公共財(cái)政收入，以及稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付共八個(gè)收入因素。因此，我們可以通過(guò)對(duì)地方人均全口徑財(cái)政收入的基尼系數(shù)進(jìn)行收入來(lái)源分解，測(cè)算出各收入來(lái)源分布的相對(duì)集中系數(shù)，研究引起地方人均全口徑財(cái)政收入差異的收入來(lái)源。如果某項(xiàng)收入來(lái)源的相對(duì)集中系數(shù)大于1，則表明該項(xiàng)收入來(lái)源有利于發(fā)達(dá)地區(qū)，會(huì)產(chǎn)生擴(kuò)大地區(qū)間財(cái)政收入差異的效應(yīng)；如果某項(xiàng)收入來(lái)源的相對(duì)集中系數(shù)小于1，則表明該項(xiàng)收入來(lái)源有利于不發(fā)達(dá)地區(qū)，會(huì)產(chǎn)生縮小地區(qū)間財(cái)政收入差異的效應(yīng)。由表4、圖3可以看出：1.營(yíng)業(yè)稅是造成地方人均全口徑財(cái)政收入差異的重要原因。1997-2010年間營(yíng)業(yè)稅的相對(duì)貢獻(xiàn)均值高達(dá)21%。作為地方人均全口徑財(cái)政收入中的最大稅種，營(yíng)業(yè)稅的年均相對(duì)集中系數(shù)高達(dá)1.38，說(shuō)明營(yíng)業(yè)稅的地區(qū)間分配差異較大，產(chǎn)生了擴(kuò)大地區(qū)間人均全口徑財(cái)政收入差異的效應(yīng)。營(yíng)業(yè)稅對(duì)應(yīng)的稅基主要是服務(wù)業(yè)的營(yíng)業(yè)收入，基本反映著消費(fèi)的集中狀況；加之增值稅的相對(duì)集中系數(shù)略小于1，這可以說(shuō)明我國(guó)消費(fèi)的集中態(tài)勢(shì)要高于生產(chǎn)的集中態(tài)勢(shì)。2.企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅的相對(duì)集中系數(shù)較高且大于1，說(shuō)明兩者在地區(qū)間的分配差異是比較大的，這和企業(yè)聚集、總部經(jīng)濟(jì)、高收入人群聚集現(xiàn)象是密不可分的。3.增值稅和稅收返還的相對(duì)集中系數(shù)高度契合，呈現(xiàn)著相同的變化趨勢(shì)，并且在2007年之后均略小于1。這是因?yàn)槎愂辗颠€的主要部分是增值稅返還，各地區(qū)獲得的增值稅返還的數(shù)額和該地區(qū)增值稅增長(zhǎng)率直接相關(guān)，因此其在地區(qū)間的分配就自然類似于增值稅在地區(qū)間的分配情況。二者的相對(duì)集中系數(shù)均略小于1，說(shuō)明增值稅收入在地區(qū)間的分配相對(duì)于人均全口徑財(cái)政收入的地區(qū)間分配而言是比較均等的，是縮小差異的收入因素之一。結(jié)合2006年以來(lái)增值稅收入因素的相對(duì)集中系數(shù)逐年降低，基于均等化人均全口徑財(cái)政收入的目標(biāo)，應(yīng)穩(wěn)步提高增值稅收入，增加其在人均全口徑財(cái)政收入中的比重。4.中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系中，一般性轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)最大，且大于1；稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)都小于1，其中專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)最小。一般性轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)最大，說(shuō)明其均等化效應(yīng)較弱，并沒(méi)有起到均衡地區(qū)間人均財(cái)力的目的，這是由一般性轉(zhuǎn)移支付的分配設(shè)計(jì)所決定的。以一般性轉(zhuǎn)移支付中的主要項(xiàng)目均衡性轉(zhuǎn)移支付為例，其分配公式可表示為：某地區(qū)均衡性轉(zhuǎn)移支付=(該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政支出-該地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入)×該地區(qū)轉(zhuǎn)移支付系數(shù)+增幅控制調(diào)整+獎(jiǎng)勵(lì)資金④。但是這套分配機(jī)制在測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政收入時(shí)并沒(méi)有充分考慮各地區(qū)的人口規(guī)模差異，從而導(dǎo)致均衡性轉(zhuǎn)移支付在平衡人均水平的財(cái)政收入差異上效果并不好。5.專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)在考察年度里均小于1，是減少人均全口徑財(cái)政收入差異的收入來(lái)源。但專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付對(duì)不同地區(qū)采取不同的轉(zhuǎn)移支付收入劃分辦法，這必然導(dǎo)致一對(duì)一的談判，容易引發(fā)橫向攀比，誘發(fā)尋租行為，人為因素增多，不公正也不合理，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間財(cái)政關(guān)系處理原則。圖31997-2010年地方人均全口徑財(cái)政收入中各收入因素的相對(duì)集中系數(shù)四、結(jié)論和政策建議本文在確立以人均財(cái)政收入作為財(cái)政均等化目標(biāo)的基礎(chǔ)上，研究了我國(guó)省際間人均財(cái)政收入差異狀況以及中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的均等化效果。結(jié)果顯示，我國(guó)地方人均財(cái)政收入嚴(yán)重依賴于中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付，尤其以西部地區(qū)為甚。在人均財(cái)政收入角度上，中部地區(qū)的財(cái)政實(shí)力由于人口基數(shù)大而最為薄弱。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付確實(shí)發(fā)揮著均等化效果，且均等化效應(yīng)得到了很大的提高，由1997年的8.7%提高到2010年的29.1%。在此基礎(chǔ)上，本文對(duì)地方人均全口徑財(cái)政收入差異進(jìn)行了區(qū)域分解和收入來(lái)源分解。區(qū)域分解結(jié)果顯示，經(jīng)過(guò)中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的調(diào)整后，地方人均全口徑財(cái)政收入的差異約48%來(lái)自于組間差異，29%來(lái)自于組內(nèi)差異，23%來(lái)自于重疊差異。這種差異分布的狀況同地方人均公共財(cái)政收入差異分布的狀況(73%、22%、5%)有著很大的不同，說(shuō)明中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付減少了區(qū)域之間的差異，增加了不同區(qū)域之間的重疊程度，緩解了不均衡狀況。收入來(lái)源分解結(jié)果顯示，營(yíng)業(yè)稅對(duì)地區(qū)間人均全口徑財(cái)政收入差異的貢獻(xiàn)最大，1997-2010年間相對(duì)貢獻(xiàn)均值高達(dá)21%。而且營(yíng)業(yè)稅年均相對(duì)集中系數(shù)高達(dá)1.38，說(shuō)明營(yíng)業(yè)稅是擴(kuò)大地區(qū)間人均財(cái)政收入差異的收入來(lái)源。增值稅和稅收返還的相對(duì)集中系數(shù)高度契合，2007年之后均略小于1，說(shuō)明增值稅收入在地區(qū)間的分配相對(duì)于人均全口徑財(cái)政收入的地區(qū)間分配而言是比較均等的，是縮小差異的收入來(lái)源之一。中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付體系中，一般性轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)最大，且大于1，說(shuō)明其均等化效應(yīng)較弱，并沒(méi)有起到均衡地區(qū)間人均財(cái)力的目的。稅收返還和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的相對(duì)集中系數(shù)都小于1