農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理轉(zhuǎn)型

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，包括流向農(nóng)業(yè)用途和非農(nóng)用途，主要指向農(nóng)業(yè)用途的流轉(zhuǎn)。其具體形式有轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、反租倒包、互換、租賃、股份合作等。本文中主要分析的是出租這種方式，文中有時也把“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)”簡化表述為“農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)”。在中國這樣的農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題始終關(guān)系黨和國家事業(yè)發(fā)展的全局。黨的十七屆三中全會進一步指出，在當(dāng)前我國改革發(fā)展的關(guān)鍵階段，必須把握農(nóng)村改革這個重點，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革上取得重大突破，給農(nóng)村發(fā)展注入新的動力，為整個經(jīng)濟社會發(fā)展增添新的活力。無論是為了實現(xiàn)工業(yè)的集中發(fā)展、土地的規(guī)模經(jīng)營，還是農(nóng)民的集中居住，都不可回避地會涉及農(nóng)村的土地問題。如何既充分保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)，又充分發(fā)揮土地資源的潛能，一些地方通過農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和產(chǎn)業(yè)的集聚發(fā)展，但農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)引發(fā)了勞動力的流動、農(nóng)民職業(yè)的轉(zhuǎn)換、農(nóng)村利益格局和村莊社會結(jié)構(gòu)的改變。這些變化必然會對以土地為基礎(chǔ)、以村莊為邊界的治理機制形成沖擊，引發(fā)基層社會治理的變化。一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)研究的簡要梳理農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)政策的形成，基本上經(jīng)歷了這樣的階段：1984年的中央農(nóng)村工作1號文件就“鼓勵土地逐步向種田能手集中”①；2002年8月通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定承包土地可以有償流轉(zhuǎn)，“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)……”②。2005年1月《中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》出臺，明確規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的原則、主體、方式、合同及主管部門職責(zé)等問題。十七屆三中全會的決定指出要“建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營?！雹墼谵r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策提出和完善的過程中，學(xué)術(shù)界也開始關(guān)注對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的研究。大多數(shù)研究基本上是從經(jīng)濟學(xué)的視角展開。認為土地的自由流轉(zhuǎn)可能產(chǎn)生邊際產(chǎn)出拉平和交易收益兩種效應(yīng)。前者指土地的自由流轉(zhuǎn)能夠促使土地邊際產(chǎn)出較小的農(nóng)戶將土地出租給邊際產(chǎn)出較高的農(nóng)戶，從而提高資源配置的效率；后者指土地交易性的提高能夠提高農(nóng)民進行土地投資的積極性④。圍繞農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，學(xué)術(shù)界還探討了以下問題：哪些因素會影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這方面的研究成果最多，既有規(guī)范闡釋，也有實證分析。如有的從建立一個邏輯自洽的整體性政策框架的角度來探討如何促進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)；有的從分析土地流轉(zhuǎn)意愿的角度尋找影響流轉(zhuǎn)的因素；分析土地制度、價格形成、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村人口流動、農(nóng)村社會階層等對土地流轉(zhuǎn)的影響⑤。這一領(lǐng)域的研究著眼于“什么會影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”，而缺少反向探討“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會帶來什么影響”這一問題。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)如何流轉(zhuǎn)。有學(xué)者從分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)有模式出發(fā)，指出股田制能較好地解決當(dāng)前我國農(nóng)村家庭承包經(jīng)營責(zé)任制面臨的突出問題，應(yīng)該作為我國目前最主要的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形式。還有學(xué)者在論述農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的模式創(chuàng)新中也談到了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的問題⑥。問題呈現(xiàn)與對策建議。既有從全國范圍內(nèi)來討論農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的問題并提出對策，也有從地方經(jīng)驗的角度來發(fā)現(xiàn)問題，闡明對策。如有學(xué)者研究了南京市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的特點、問題及對策⑦；還有學(xué)者認為供給主體分離、程序不規(guī)范、市場化水平低是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題的主要表現(xiàn)，據(jù)此分析了原因，提出了應(yīng)對之策。除了經(jīng)濟學(xué)，其他學(xué)科也對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行了研究，不過較為分散。有學(xué)者通過分析村莊內(nèi)哪部分人轉(zhuǎn)出了土地、哪部分人轉(zhuǎn)入了土地，土地轉(zhuǎn)包的動力和策略是什么？以及這種轉(zhuǎn)包對當(dāng)事人的意義和前景如何等問題，從社會學(xué)的視野對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)進行了個案研究。還有學(xué)者探討了土地流轉(zhuǎn)對農(nóng)村階層分化的影響，認為土地流轉(zhuǎn)影響著農(nóng)村的職業(yè)分層、經(jīng)濟分層等，重塑了農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)，豐富了農(nóng)村階層體系⑧。這些結(jié)論都對本研究提供了啟示。當(dāng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)生后，除了影響農(nóng)村階層結(jié)構(gòu)，這種流動對農(nóng)村社會、對農(nóng)民、對村莊、對基層社會治理會帶來何種影響，這方面的研究依然空缺。因此，本研究認為，土地是農(nóng)民的生存之本和收入的主要來源，與土地有關(guān)的問題構(gòu)成村莊治理的主要方面，土地的獲得與村民身份有關(guān)，因此農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會引起農(nóng)民的收入、就業(yè)、村民身份、村莊治理內(nèi)容等發(fā)生變化，這些變化會對村莊治理產(chǎn)生沖擊⑨，直至推動村莊治理模式的變化。二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)誘致的經(jīng)濟社會變化隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶的生產(chǎn)、勞動、生活方式都在逐漸發(fā)生變化。具體而言，因流轉(zhuǎn)引致的變化及其趨勢主要有以下幾方面：第一，農(nóng)地收益穩(wěn)定。流轉(zhuǎn)之前，土地收益來自種糧收入，這一收入極不穩(wěn)定，因為既受制于天氣，又受制于市場。不僅糧食的銷售價格受市場影響，種子、農(nóng)業(yè)、化肥、機耕和人力的價格都會受市場的影響，這些因素使土地的收益變幻莫測。在農(nóng)戶的賬本中，一畝地糧食的收入在扣除種子、化肥、農(nóng)藥等成本后，并且不計算自己的勞力付出，差不多收支持平。如果雇傭機耕或雇傭人力耕種或收割，往往是賠本買賣。土地出租后，每年定期可以獲得相對穩(wěn)定的租金收入。如在成都市溫江區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，租金與實物掛鉤，一畝地一年的租金以多少斤大米計價，按當(dāng)年大米的中等市價折算支付租金。農(nóng)民借助與市場掛鉤的租金收入，糧食消費得以保障。尤其是在有保底租金的情況下，土地收益不再受氣候和市場波動的影響，變得相對穩(wěn)定了。第二，就業(yè)社會化。由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，勞動力不再受束縛，可以離開土地外出就業(yè)，不管主動還是被動，農(nóng)民將面臨更多的選擇，就業(yè)社會化趨勢更加明顯。筆者在對成都周邊市縣的調(diào)查中了解到，農(nóng)戶出租土地后，主要的轉(zhuǎn)移去向有：一是做生意，一些原來在城(鎮(zhèn))做生意的農(nóng)戶，沒有了土地的束縛，外出做生意就更為方便了。有開超市的，有做建材生意的，也有開飯館的，還有搞運輸和做小買賣的。二是就近打工或做零工，一些農(nóng)民不愿或不能離家太遠，就在附近的工廠或服務(wù)行業(yè)打工，如女性一般在賓館、酒店做服務(wù)員，超市、門店當(dāng)售貨員，或在美容等服務(wù)行業(yè)上班，中年女性外出打工以做保潔或家政的居多；男性當(dāng)電工、木工、泥工、磚匠、搞裝修或當(dāng)搬運，一般早上出去，晚上回來。也有的就近打零工，如成都溫江有很多花木園藝場，一些中老年農(nóng)民因外出打工很困難，就選擇在花場打零工。女性主要是除草，一般20—30元/天，活多的季節(jié)還可以掙到35或40元/天；男性主要是栽樹、澆水、噴藥和撬樹等，一般60—80元/天不等，如果是撬運大樹，還可以掙到100元/天。三是外出打工。因沒有土地的羈絆，一些農(nóng)民離開家鄉(xiāng)，到省外打工，就業(yè)范圍和領(lǐng)域變得更為廣泛。當(dāng)然，也有人交叉從事以上幾種職業(yè)，比如既搞運輸，也打零工。因農(nóng)民大量離開土地，從事非農(nóng)職業(yè)，非農(nóng)收入也成為了農(nóng)戶家庭收入的主要來源。第三，村莊內(nèi)部分化。隨著勞動力的轉(zhuǎn)移，農(nóng)民獲得了更多的收入機會，既有穩(wěn)定的租金收入，又可掙取薪金收入。但在村莊內(nèi)部因技能、年齡、性別差異引致就業(yè)機會的差異，進一步導(dǎo)致收入的差異，勞動力的分流加速了村莊內(nèi)部的分化。如在成都市溫江區(qū)的黃石社區(qū)，大致分化為三類家庭：一類是做生意的農(nóng)戶。他們要么做生意較早，基礎(chǔ)雄厚，比如從事裝修服務(wù)、銷售建材、農(nóng)資的家庭；要么是在土地出租后抓住了做生意的時機，如在公路邊開飯館、搞農(nóng)家樂，或經(jīng)營鄉(xiāng)村休閑旅館。這些家庭不僅住房漂亮，院壩寬敞，而且一般都有小車。有的家庭還有貨車供出租，生活比較富裕。二類是有成員外出打工的農(nóng)戶。這類家庭又分為三種情況：一是全家人外出打工，子女在外掙薪金，父母既可以在外做工，也可以到花場做零工，家庭收入不錯；二是夫妻在外打工，有孩子上學(xué)的家庭，一般丈夫在外搞裝修，做木工、水電工或泥工，妻子當(dāng)服務(wù)員或在花場做零工，家庭收入還行，但因孩子上學(xué)，開銷也大；三是丈夫在外打工，妻子未能外出務(wù)工的家庭。要么有小孩或老人需要照顧，要么是四五十歲的中年女性，沒有打工機會，這類家庭的收入相對偏低。三類是以租金為主要收入來源的家庭。這類家庭因技能或別的原因而沒有外出就業(yè)，租金成為主要的收入來源，生活相對困難。村莊內(nèi)部的分化在一定程度上反映了因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、勞動力重新分流后村莊貧富的分化，這種熟人或半熟人社區(qū)的貧富差距會影響社區(qū)的利益格局和治理秩序。第四，公共需求改變。土地實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營，勞動力離開村莊，在非農(nóng)行業(yè)就業(yè)，“地動”引發(fā)了“人動”，村民對公共服務(wù)的需要發(fā)生了變化，出現(xiàn)了新的需求。一是與農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)的服務(wù)需求。地方政府一般制定有農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的程序和辦法，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需要辦理相關(guān)的手續(xù)，對于農(nóng)戶來說，希望這些服務(wù)能夠就近方便辦理。與此同時，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要有市場需求，個體農(nóng)戶由于能力和資源的限制，搜尋農(nóng)地需求的成本很高，也需要政府和相關(guān)機構(gòu)提供服務(wù)，為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)牽線搭橋。不僅如此，面對需求農(nóng)地的“資本”⑩，農(nóng)戶處于弱勢地位，如何在流轉(zhuǎn)市場尋求一個合理的土地價格，以保障農(nóng)戶的利益，既需要相應(yīng)的救濟服務(wù)，也要仰仗政府的公正立場。二是就業(yè)信息和技能培訓(xùn)需求。土地流轉(zhuǎn)出去，農(nóng)民外出就業(yè)，需要獲得就業(yè)信息和擁有相應(yīng)的就業(yè)技能。政府和中介如何能夠及時、準確地提供相應(yīng)的就業(yè)崗位信息，提供有針對性的實用技能培訓(xùn)，促使就業(yè)社會化的順利進行，成為農(nóng)戶的新需求。三是社會保障需求。土地被視為農(nóng)民的最后生存保障，一旦長期流轉(zhuǎn)，尤其是被征用后，農(nóng)民靠什么來獲得終極保障？養(yǎng)老保障、失業(yè)保障、最低生活保障是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的迫切的新需求。四是組織化的需求。以土地為依托的行政村是農(nóng)村的社區(qū)自治組織，管理社區(qū)的內(nèi)部事務(wù)，維護社區(qū)成員的利益?？呻S著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，行政村的地理和經(jīng)濟邊界在消失，已經(jīng)不務(wù)農(nóng)，甚至不住在村莊的農(nóng)民依托何種組織來維護自己的權(quán)益；在與租地資本的談判中，個體農(nóng)戶明顯處于弱勢地位，農(nóng)民又將借助何種力量來提高談判的能力和地位，這需要有新的組織形式出現(xiàn)。第五，市場機制形成。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場的形成，最初可能源于政府的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整戰(zhàn)略和招商引資政策的驅(qū)動，隨著資本的陸續(xù)進入，這一過程逐漸遵循市場自身的規(guī)律和機制運行。首先，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整借助市場完成。之前我國農(nóng)村的多次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，基本上由政府主導(dǎo)，政府熱情很高，農(nóng)民卻不買賬。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)引致的產(chǎn)業(yè)聚集和示范效應(yīng)，農(nóng)民學(xué)會根據(jù)市場的需要來選擇，順利實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。其次，土地租金價格市場化。土地租金如何確定，關(guān)系流轉(zhuǎn)能否順利進行。盡管最初的租金水平可能是雙方摸著石頭過河的結(jié)果，但隨著租賃市場的完善和規(guī)模的擴大，租金水平主要取決于流轉(zhuǎn)土地的供求總量。外來“資本”的進入，增加了對農(nóng)地的需求，農(nóng)戶的喊價和外來資本的還價，還對村莊內(nèi)農(nóng)戶之間的土地流轉(zhuǎn)起到了價格顯示的作用，使隱藏的土地價值得以顯現(xiàn)。最后，勞動力轉(zhuǎn)移市場化。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，富余的勞動力通過市場搜尋，無論是在外打工，還是就近做工，都是勞動力市場的自主運行和農(nóng)民的自由選擇，而且勞動力的價格也隨行就市，受供求影響。三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對村莊治理的沖擊行政村是人民公社體制解體后國家在基層的基本整合單位，作為有著地域、經(jīng)濟、行政和文化邊界的基層社會的自治單位，因農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，賦予了這種行政村與眾不同的特性，由此對村莊治理形成了沖擊。(一)農(nóng)民收入來源及其結(jié)構(gòu)變化對村民參與的影響一是參與能力的提高。正如前文所述，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，村民從土地上可以獲得相對穩(wěn)定的租金收入，同時通過外出打工，又能獲得打工收入。農(nóng)民收入的增加，在一定程度上增強了博弈能力。在調(diào)查中了解到，因承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)使得土地收益相對穩(wěn)定，農(nóng)戶雖然都希望有業(yè)主來租種土地，但也強調(diào)租與不租，要看價錢是不是合適。在租金不合自己意愿時，不會盲目出租。村民收入結(jié)構(gòu)來源的多元化，使得他們對土地的依賴性下降，從而有了更強的行動能力。村民談判能力的增強，對村委會在租金擔(dān)保方面形成了制約。外來“資本”因不熟悉情況，租地一般通過村組牽線，不和村民直接打交道，需要村委會與組干部協(xié)調(diào)；農(nóng)民擔(dān)心與老板個別打交道，無法保證租金按時支付，因此也要依賴村委會這個平臺。村委會成為租賃雙方的擔(dān)保人。村里要招商引資，在租金方面，不能讓農(nóng)民“漫天要價”；但隨著土地的出租，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營效果明顯，村民有了更多的選擇——出租或自種并享受產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的溢出效應(yīng)，從而在租金方面會隨著市場的變化提出自己的明確要求，“資本”和村委會不能不尊重和考慮村民的意愿，村民也有了更多的發(fā)言權(quán)。而且隨著與“資本”的熟悉，村民還會漸漸拋開村組，自己結(jié)成小團體與“資本”談判，并要求村委會支持自己的利益要求，這意味著村民參與能力的提高。二是參與意愿的不足。一般而言，經(jīng)濟收入增加了，參與意愿會提高，民主意識會增強。但實踐中發(fā)現(xiàn)，村民的參與意識并沒有明顯增強。村組干部普遍反映，開會比以前更難了，村民白天都外出上班，或離開本地在外省打工，開會只能安排在晚上，而晚上相當(dāng)多的村民不參加。正因如此，如果不是上面硬性安排，村組也很少召集村民開會。但村民在租金不合自己意愿時，又埋怨組里沒有與村民商量或沒有征求村民的意見，在自己不知道的情況下土地就一片一片地被出租了。這種參與意愿的不強從一定層面說明土地收入對農(nóng)民重要性的下降。因為村民小組開會，絕大多數(shù)時候與土地有關(guān)，在土地出租后，涉及的無非是租期長短和租金水平等問題，村民懶得參與，除了參會時間的不方便外，某種程度上是因為“無所謂”。在調(diào)查中當(dāng)問到村民對自己土地租金水平的看法時，有村民就說“差不多，反正又不靠租金生活，這點錢哪能養(yǎng)活人。”的確如此，在人均土地有限的情況下，靠租金收入無論如何也應(yīng)付不了絕大部分生活資料依賴市場購買的農(nóng)戶家庭支出(11)。由此，土地的生存保障功能逐步弱化，農(nóng)民對土地的依賴性開始降低。隨著非農(nóng)收入成為家庭收入的主要來源，只是由于非農(nóng)就業(yè)的不穩(wěn)定和社會保障的不健全，已經(jīng)出租的土地理論上依然還是農(nóng)民最后的保障。這種參與意識的不足與參與能力的提高混雜在一起，將如何影響村莊治理的內(nèi)容與方向，及推動村莊治理的轉(zhuǎn)型，是一個值得關(guān)注的問題。(二)治理主體增加和村莊能人更迭對治理方向選擇的影響在我國，作為基層自治單位的行政村，是由以自然村形式存在的村民小組組成的。進而，村的黨組織、村委會、村民小組(長)、廣大村民和民間組織都是村莊治理的主體，當(dāng)然，村黨組織和村委會是其中的關(guān)鍵主體。當(dāng)下，以上主體在村莊治理中都不可避免地參與和發(fā)揮作用。但隨著農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的推進，村莊中出現(xiàn)了一支外來力量——前來租地的業(yè)主，他們攜帶資本進入村莊，因此常常把這股力量稱為“資本”?！百Y本”進入村莊的主要目的是通過土地的規(guī)模經(jīng)營，追求利潤的最大化，并無介入村莊事務(wù)的初衷。有關(guān)法律也規(guī)定，業(yè)主不是本村人，沒有資格參與村民大會，也沒有選舉權(quán)和被選舉權(quán)。但因承包村里的土地，當(dāng)村里有公共事務(wù)，如公益事業(yè)、環(huán)境保護、保潔等，也會告知租地的業(yè)主們，業(yè)主們一般都會以實際行動表示支持。在這種村莊，土地租給誰，租期多長和租金多少等村組治理事務(wù)，“資本”都是重要參與方，其力量的強弱直接影響博弈的結(jié)局。雖然在常規(guī)的村莊治理中，“資本”沒有也無資格參與，在場面上“資本”小心翼翼，也不關(guān)注(心)村內(nèi)事務(wù)，但作為一股公然存在的利益，其對村莊治理的影響隱約存在。從某種意義上說，“資本”是村莊治理的潛在主體，盡管目前還是隱性的。由此，土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，“資本”的進入，村莊治理主體會隨之增加。新的主體的出現(xiàn)，將會對村莊治理的方向產(chǎn)生影響——村莊治理為誰服務(wù)？是為村民服務(wù)，還是為“資本”服務(wù)？還是兼而有之？隨著業(yè)主在當(dāng)?shù)氐拈L期經(jīng)營和存在，他們能成為社區(qū)居民嗎？如果成為社區(qū)居民，村莊治理如何平衡“資本”與其他村民的利益？新主體的進入，同時會影響村民參與村莊治理的廣度和深度。以前一家一戶經(jīng)營，除了稅費外，村民與村莊的聯(lián)系不多，但現(xiàn)在“資本”進到哪里，租金多少、租期多長，村委會在其中起什么作用，有沒有利益偏向，村民雖然開會不積極，但對這些信息都很關(guān)心和關(guān)注，而且這些消息在村莊傳播很快。當(dāng)然，這些問題還有待于觀察，但對村莊治理的影響將會越來越大。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，原來的種植大戶面臨產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，種糧能手需要做出新的職業(yè)選擇。村民眼中的能人標準發(fā)生改變，新的村莊能人是那些能很快尋找到新的非農(nóng)收入來源和謀到新的職業(yè)的人，村莊能人開始發(fā)生更迭。新能人的成長將沖擊村莊的階層結(jié)構(gòu)，打破村莊現(xiàn)存的利益格局，進而影響村莊治理的方向選擇。(三)勞動力流動對村莊社會結(jié)構(gòu)的影響因土地承包經(jīng)營權(quán)的普遍流轉(zhuǎn)，村民外出就業(yè)增加，對村莊的社會結(jié)構(gòu)帶來了三個后果，進而影響村莊治理。一是部分能人外流。村莊作為社區(qū)自治組織，村干部從社區(qū)成員中選舉產(chǎn)生，即便是由上級政府指定的村干部，也必須是村莊成員。實際上，村組干部是村莊的能人，不少村干部曾經(jīng)是種植大戶、專業(yè)戶、成功的經(jīng)商者等。隨著村民大量外出就業(yè)，一些人成為成功的商人，一些人有穩(wěn)定的工作和收入，因職業(yè)和收入渠道的改變，他們對村莊事務(wù)越來越淡漠，不太關(guān)注土地的租金和租期，甚至連開會也不參加。這些外出打拼成功的村民作為經(jīng)濟能人，有成長為村莊治理能人的潛質(zhì)，但他們卻日益遠離村莊事務(wù)。這些能人的外流不利于村組干部結(jié)構(gòu)的更新，從長遠看，會對村莊治理產(chǎn)生影響。二是村民身份的模糊。成為村民，是因為其有一份均分的土地?？墒峭恋爻邪?jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后，租期內(nèi)村莊、村民都失去了對土地的實質(zhì)控制權(quán)。這就決定了土地不可能在這期間進行重新分配和調(diào)整，那些在這個期間出生的村民也就不可能獲得土地(實際上，在此之前出生的村民若土地沒能調(diào)整也沒有分得田地)。他們成為村莊的成員，只是因為還住在村里，或者其父母是村民，他們的戶口還在村莊而已。由于新生代村民“天賦身份”的獲取條件已經(jīng)不存在，那么他們還是傳統(tǒng)的村民嗎？那些和他們一樣長期住在村里的業(yè)主和在村莊打工的外地農(nóng)民也能算村民嗎？這些問題使“村民”身份變得模糊不清，難以界定，其對社區(qū)邊界與結(jié)構(gòu)的影響和沖擊也不可低估。三是村民認同單位的偏移?，F(xiàn)行的村莊作為行政村，源于集體經(jīng)濟時代的生產(chǎn)大隊，村民小組基本上是原來的生產(chǎn)小隊，而生產(chǎn)小隊的劃分，主要以相對集中的土地和住房為界。以行政村為自治單位，乃是人民公社時期的遺跡，因為國家提供的公共產(chǎn)品面對大隊，而不是小隊。對公共產(chǎn)品的需要使得農(nóng)民認同自己“是XX大隊的人”，否則無法獲得公共產(chǎn)品的滿足。當(dāng)分田到戶后，一家一戶生產(chǎn)，村民感受最直接的是小組的土地調(diào)整、溝渠修繕、公糧收繳，直至組道修建、土地出租等小組內(nèi)部的事務(wù)，而不是村莊層面的事務(wù)。實際上，村莊對村民而言，至多是一個半熟人社會，小組才是熟人社會，他們之間才有更多的利益關(guān)聯(lián)。當(dāng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的聯(lián)系減少，村民日常生活交往更是以居住較近的同組村民為主，組內(nèi)的一個小店、一張茶桌，常常成為老人、婦女、兒童聊天、玩牌和玩耍的地方。從某種程度上講，村民的認同單位逐漸從行政村向村民小組(自然村)偏移，這無疑會對基層治理的單元選擇和空間結(jié)構(gòu)帶來沖擊，因為治理是有區(qū)域范圍的。(四)公共需求變化對治理內(nèi)容和目標的挑戰(zhàn)土地問題是農(nóng)村的根本問題，因此村莊治理的內(nèi)容與土地密切相關(guān)。從與土地的關(guān)系看，村莊治理內(nèi)容發(fā)生了以下調(diào)整：一是與土地直接有關(guān)的治理內(nèi)容減少，“由擺平轉(zhuǎn)向了協(xié)調(diào)”。在我國，地少人多，土地對村民而言非常重要，因此流轉(zhuǎn)之前村民間常因土地邊界發(fā)生糾紛，需要村組干部調(diào)解。同時，由于土地位置不同，有的地有灌溉溝渠，澆水很方便，但有的地水卻進不去，一到灌溉季節(jié)，村民們往往要求村組干部解決澆水問題。還有因地塊細碎，田埂狹窄，到收割季節(jié)時，有的田塊機器根本無法進出。一旦使用機器收割，需要碾過鄰近的田塊，村民也為此經(jīng)常發(fā)生沖突。這些“過水過機器”的問題都需要村組干部勞神，常常是各打五十大板，息事寧人，擺平作數(shù)?，F(xiàn)在隨土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，以上矛盾迎刃而解，涉及與土地有關(guān)的工作就是督促租金的按時支付，租賃雙方因租期、租金發(fā)生矛盾時，村組干部從中協(xié)調(diào)。實踐中村干部也認為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后與土地直接有關(guān)的工作大大減少了。二是與土地間接有關(guān)的治理內(nèi)容增加，“由管理轉(zhuǎn)向了服務(wù)”。減少了土地糾紛，但延伸出了其他的內(nèi)容。村民沒有了地種，需要外出打工，因此就業(yè)登記、勞動培訓(xùn)、社會保障等成為了村務(wù)的內(nèi)容之一。如在成都市溫江區(qū)，村莊每月要統(tǒng)計上報富余勞動力新增轉(zhuǎn)移及轉(zhuǎn)移的累計情況；村里要承擔(dān)相應(yīng)的勞動培訓(xùn)任務(wù)，一般由鎮(zhèn)上分派下來，如家政、花工、廚師、電腦培訓(xùn)等，村上提供培訓(xùn)場所，村組負責(zé)組織參訓(xùn)人員，有時還要入戶動員，“勸說”村民參加培訓(xùn)，以完成參訓(xùn)的指標任務(wù)。培訓(xùn)完畢，還要追蹤其就業(yè)情況，并匯總上報。除此之外，為失地農(nóng)民購買社保，向租地農(nóng)民宣傳社保等都是由土地流轉(zhuǎn)延伸出來的村務(wù)。按村干部的說法，“以前是管理多，現(xiàn)在是服務(wù)多?！彪S著治理內(nèi)容的調(diào)整，村莊治理目標也走向了多元。首先要完成上級分派的任務(wù)。雖然鎮(zhèn)對村只是指導(dǎo)關(guān)系，但實際上是村莊的上級。計生、環(huán)保、治安、疾病防治(非典、禽流感、豬流感)等社會公共安全事務(wù)是村莊必須要承擔(dān)的任務(wù)；其次是確保土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的順暢進行，以實現(xiàn)業(yè)主、村民、村委會等社區(qū)各方的利益；再次是重建社區(qū)結(jié)構(gòu)與秩序，因土地流轉(zhuǎn)加劇了村莊內(nèi)部的分化，大部分村民擺脫了土地的束縛，自由地轉(zhuǎn)向非農(nóng)職業(yè)，實現(xiàn)職業(yè)地位的向上流動；收入的增加還促使他們的社會經(jīng)濟地位得以提高。也有少部分村民因土地保障的失去，沒能在非農(nóng)產(chǎn)業(yè)找到新的就業(yè)機會，除了租金沒有別的生活來源，社會地位和經(jīng)濟條件相對下降。村莊的同質(zhì)性被打破了，村民之間分化出更多的層級。此時，如何整合村莊內(nèi)在秩序，實現(xiàn)村莊的和諧穩(wěn)定，將是村莊治理的一個重要目標。(五)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與村莊治理模式變化農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)對村莊治理的內(nèi)容、能力、方向等都形成了沖擊，并促動村莊治理模式的改變，盡管這種改變目前還只是一種趨勢。由管理轉(zhuǎn)向服務(wù)。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)之前，村委會面臨很多管理任務(wù)——管產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、管用水的糾紛、管土地的調(diào)整等；土地流轉(zhuǎn)后，生產(chǎn)由市場調(diào)節(jié)，承擔(dān)的主要是服務(wù)工作——為租賃雙方服務(wù)，為村民的就業(yè)和社會保障服務(wù)，為即便沒有簽訂租賃合同的村民雙方的糾紛提供仲裁服務(wù)。由汲取轉(zhuǎn)向給予。當(dāng)村民以種地為主業(yè)時，村組要興辦社區(qū)公共事業(yè)，必須要向村民收取費用。而今，隨著土地的大量出租，村委會能從農(nóng)地出租中收取一筆協(xié)調(diào)費(12)；有些村民小組通過出租原來留下來的公田獲取了租金收入。有了這筆資源，社區(qū)便可以提供相應(yīng)的公共設(shè)施和公共服務(wù)，如免費培訓(xùn)或為村民提供培訓(xùn)材料費、證件復(fù)印費，興建社區(qū)圖書館或公共健身設(shè)施等。組里有了公田出租收入，還可以在修路、改水、改電或修繕水渠時無需農(nóng)戶集資，正是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)帶來的收入使村莊不再從村民那里汲取資源，轉(zhuǎn)而開始回饋村民。由被動轉(zhuǎn)向主動。在土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)前，村莊很多任務(wù)是壓力性體制下的被動選擇。比如，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整往往是上級政府的指示，結(jié)果