圍堵和創(chuàng)新解決流動兒童義務(wù)教育的地方政府行為研究

“圍堵”和創(chuàng)新解決流動兒童義務(wù)教育的地方政府行為研究

G629.20：A1001-4519(2011)06-0015-072000年前后我國流動人口開始快速增長。從2001年起，國家為解決進城務(wù)工農(nóng)民工子弟義務(wù)教育問題，明確提出實行“以流入地為主、以公辦學校為主”的“兩為主”政策。這一教育公共政策的實施，在各地大致都經(jīng)歷了從被動應(yīng)對、逐漸改善和擴大公共服務(wù)直至制度創(chuàng)新的過程，為我們認識教育公共政策的改善和制度變遷提供了豐富的材料。一、從“圍堵戰(zhàn)略”到制度創(chuàng)新流動兒童義務(wù)教育的政策實施是一個外部環(huán)境與地方政府內(nèi)部調(diào)適和反應(yīng)的互動過程。其外部環(huán)境包括國家城市化、工業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略對勞動力流動和轉(zhuǎn)移的牽引，社會發(fā)展觀的變化，改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、社會福利制度、戶籍改革的實際進程等等。內(nèi)部因素為在這一環(huán)境下地方政府結(jié)合自身資源稟賦作出的調(diào)整和反應(yīng)。上海大學社會學者邵書龍超越教育政策的單一視角，從政治學、社會學、社會變遷等更廣闊的背景解讀流動兒童教育政策的演變，提出“圍堵戰(zhàn)略”的概念。①該詞包含了“遏制”和“容納”兩個相輔相成的語義，在操作層面上，指通過遏制、圍堵而達到有限的包含和容納，從而使遏制對象成為體制掌控的一部分。例如，各地對農(nóng)民工子弟學校經(jīng)歷了由堵到疏的過程。20世紀90年代初，廣東、上海、北京等地出現(xiàn)的外來人員自辦的打工子弟學校，均遭受過被驅(qū)趕、查封的經(jīng)歷。隨后，由于農(nóng)民工子弟學校已經(jīng)形成了巨大的市場，開放農(nóng)民工子女教育可彌補城市生源減少、學校關(guān)閉、教師下崗的困境，也可為管理部門增加收費機會，國家開始轉(zhuǎn)換治理策略來應(yīng)對農(nóng)民工自發(fā)教育市場，如同將農(nóng)貿(mào)市場合法化一樣，將一些較好的打工子弟學校合法化，從而突破了城鄉(xiāng)二元框架下就近入學的義務(wù)教育體制?！皣聭?zhàn)略”可以視為在現(xiàn)行管理框架和制度模式中嘗試性、反應(yīng)性的被動適應(yīng)，這是一個仍在進行著的長期過程。地方政府的猶豫不決、不作為、少作為，所謂“等、怕、要”的心態(tài)，主要出于三個方面的考慮。其一，流動兒童增長究竟是一種長期行為還是短期行為？由于人口流動變化的趨勢佷難預(yù)測，它會助長僥幸心理，成為“等”和“拖”的心理基礎(chǔ)。其二，對形成教育的“洼地效應(yīng)”的擔憂，唯恐教育問題解決太好，會吸引更多流動人口到來，產(chǎn)生“怕”的心理。其三，與上級政府的博弈，希望獲得更多的資源以減少財政壓力，即“要”的傳統(tǒng)行為。2006年以后，隨著國家確定教育公平的基本價值，實行城鄉(xiāng)免費義務(wù)教育等，國家城市化的戰(zhàn)略更為清晰，各地解決流動兒童義務(wù)教育問題得到提速，政府行為逐漸出現(xiàn)制度創(chuàng)新的因素，在促進義務(wù)教育均衡發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化和戶籍制度改革的新視野中，比較主動和創(chuàng)造性地解決這一問題，改善和擴大公共服務(wù)。比較典型的如上海2008年起實行的流動兒童義務(wù)教育新政，實行全覆蓋的免費義務(wù)教育，以及政府購買學位等措施；重慶等地在加速城鄉(xiāng)一體化進程中，通過將外來務(wù)工者轉(zhuǎn)化為新市民來化解農(nóng)民工子女教育問題的方案；珠三角城市出現(xiàn)的通過積分制將農(nóng)民工轉(zhuǎn)為新市民的嘗試等等。1.流動兒童義務(wù)教育政策改善的光譜就落實流動兒童義務(wù)教育實行“兩為主”的國家政策而言，地方政府的行為和政策演變具有一些共性的特征，按政策價值的提升，可以分為“被動應(yīng)對—改善管理和擴大服務(wù)—制度創(chuàng)新”三個遞進的階段(見圖1)。整體而言，多數(shù)流入地政府已超越了被動應(yīng)付的狀態(tài)，處于改善管理和擴大公共服務(wù)的第二階段，少數(shù)地方開始進入制度創(chuàng)新的新階段。圖1流動兒重義務(wù)教育政策演進的不同階段流動兒童義務(wù)教育“兩為主”政策的具體實現(xiàn)，包括五個層面的內(nèi)容：一是對流動兒童義務(wù)教育的政策管理；二是如何“以公辦學校為主”，吸納更多的流動兒童就讀；三是免費政策的實施，從取消贊助費、借讀費到政府購買學位，使打工子弟享受免費義務(wù)教育政策；四是如何管理、處置外來流動人口自辦的簡易打工子弟學校；五是如何繼續(xù)改善和擴大公共服務(wù)，向農(nóng)民工子弟開放教育。具體內(nèi)容如表1所示。2.教育制度變遷的新模式各地政府圍繞流動兒童教育出現(xiàn)的改革探索，顯示了地方教育制度創(chuàng)新的可能性和可行性，為整體性的教育改革提供了實踐經(jīng)驗和案例，豐富了我們對于制度變遷的認識，并呈現(xiàn)出當前教育制度變革的一些新特點。(1)地方政府成為制度創(chuàng)新的“第一行動集團”政府是社會制度的主要供給者，在由個人、團體、政府主導的不同類型的制度創(chuàng)新中，政府創(chuàng)新具有全局性、整體性和強制性的特點，因而最為重要。制度經(jīng)濟學的代表人物諾斯充分肯定政府在制度創(chuàng)新中的獨特作用，“一個政府的強制性方案可能會產(chǎn)生極高的收益，因為政府可能利用其強制力，并強制實現(xiàn)一個由任何自愿的談判都不可能實現(xiàn)的方案”②。雖然政府在教育制度創(chuàng)新過程中發(fā)揮主導作用，但各級政府的功能并不相同。中央政府主要提供政策價值、原則和政策資源；直接面對具體問題和民生壓力的地方政府，成為提供教育公共服務(wù)、促進制度創(chuàng)新的主體。制度經(jīng)濟學關(guān)于“理性經(jīng)濟人”的假設(shè)，對組織行為的研究也是基本適用的，即“政府利益最大化”的假設(shè)。與經(jīng)濟體制改革出現(xiàn)的情況類似，利益逐漸獨立化的地方政府追求利益最大化的努力，正在成為地方制度創(chuàng)新最活躍的因素，地方政府正在成為制度變遷中的“第一行動集團”。③就流動兒童教育而言，中央提供了“兩為主”的政策框架，但這樣原則性的方針政策，必須經(jīng)過地方政府的實踐加以具體化和操作化，才能夠真正落地，這既是地方制度創(chuàng)新的價值，本身也是一個制度創(chuàng)新的過程。由于各個城市的流動人口、資源稟賦各不相同，各地出現(xiàn)了多樣化的解決模式。(2)政府競爭促進地方制度創(chuàng)新我國經(jīng)濟改革的實踐已經(jīng)證明，地方政府間的競爭是促進經(jīng)濟社會發(fā)展的有力因素。這主要是一種政績競爭，不同行政區(qū)域的地方政府為加快經(jīng)濟社會發(fā)展，在制定優(yōu)惠政策、提高政府效率、改善投資環(huán)境等方面開展競爭，以建立自身的“比較優(yōu)勢”；政府之間的發(fā)展競爭于是促成了政策和制度變革的競爭，成為政府制度創(chuàng)新的推動力。比較而言，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對體制機制創(chuàng)新的要求往往更為敏感和強烈，最容易成為各種體制改革與創(chuàng)新的試驗區(qū)。盡管流動兒童教育政策的改善面臨“洼地效應(yīng)”的陰影，但地方政府之間的政績攀比和競爭依然存在，當這一因素在政績評價中的權(quán)重提高時，這種競爭就更為明顯。2008年之后，北京和上海兩地流動兒童政策的改善，就可以明顯看到這一因素的影響。(3)“中間擴散型制度變遷”一般認為，存在兩種基本的制度變遷類型：由政府主導、自上而下推進的強制性制度變遷(也稱供給主導型制度變遷)；由社會、基層組織和個人主導，自下而上發(fā)生的誘致性制度變遷(也稱需求主導型制度變遷)?！耙话銇碚f，層級越高的地方政府，推動強制性制度安排的作用越大；而層級越低的地方政府，推動誘致性制度安排的作用越大?！雹芤粓鰧嵸|(zhì)性的教育改革不僅需要自上而下的推動，也需要自下而上的強大動力。隨著市場經(jīng)濟體制和分權(quán)制的逐漸建立，在近年來教育變革的現(xiàn)實中，傳統(tǒng)的“中央政府主導型”制度變遷模式正在發(fā)生深刻的改變，由單一的自上而下的行政主導轉(zhuǎn)為以鼓勵地方教育制度創(chuàng)新為主?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》的貫徹和實施過程，就是其中的一個典型，它具體落實為一批自下而上的地方政府和學校的教改試點項目，通過各地自主的實踐和探索，提供解決問題的路徑和方法，“摸”到能夠過河的一塊塊“石頭”，從而為整體性的教育改革提供必要的經(jīng)驗和支撐。這順應(yīng)了在市場經(jīng)濟環(huán)境中自下而上的需求誘致性制度變遷的內(nèi)在要求。中央政府在制度變遷過程中的角色，主要在宏觀規(guī)劃、制定基本價值和方向上，而改革的具體方案、路徑和實施，主要由地方政府進行自主創(chuàng)新，中央政府的功能由“事先安排”轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆潞笞氛J”。目前上海、重慶、珠三角地區(qū)正在進行的流動兒童教育政策的實踐，仍就處于改革探索的階段，尚未被定型和確認。二、地方政府決策行為和影響因素分析面對相同的社會問題，在大致相同的制度環(huán)境中，地方政府的政策行為和應(yīng)對策略是各不相同的。對這一現(xiàn)象的辨析，可以認識地方政府政策行為和內(nèi)在的動力結(jié)構(gòu)，以及制度變遷的影響因素。1.政府博弈：價值和資源的不均衡配置義務(wù)教育是由政府供給的教育公共服務(wù)。但在中央—地方分權(quán)的治理結(jié)構(gòu)中，政府責任被區(qū)分為中央、省級、地市和區(qū)縣這樣幾級政府的不同責任。我國現(xiàn)行義務(wù)教育管理制度中，宏觀管理和資源籌集主要為省級政府的責任，教育管理和實施則以縣為主。長期以來，義務(wù)教育的供給體制重心較低，地方財政能力的巨大差異成為各地義務(wù)教育發(fā)展不均衡的主要原因。據(jù)此，國家不斷提高政府義務(wù)教育管理的層級，從上世紀80年代的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主，上升為后來的以縣為主，2010年頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進一步強調(diào)基礎(chǔ)教育“省級統(tǒng)籌”的責任。當前跨省域的大規(guī)模人口流動，已經(jīng)突破了省級政府的管理責任和權(quán)限，因此重心有必要進一步上移，強化中央政府的責任?！皟蔀橹鳌闭叩呢瀼芈鋵?，是不同層級政府之間博弈和競爭的過程。在中央、省級、市級和區(qū)縣級政府中，存在兩種政策要素的配置，即價值分配和利益分配。公共政策作為一種權(quán)威性的價值分配，“兩為主”政策作為國家的主流價值自上而下地貫徹，是十分強烈、基本沒有衰減的。問題在于，與事權(quán)相伴的財政資源，中央政府并不分擔，主要由流入地城市承擔；而在流入地城市中具體承擔的則是最基層的區(qū)縣政府，由這個單一主體承擔主要財政責任(如圖2)。圖2四級政府價值和資源的不均衡配置在我國現(xiàn)實的社會生活中，中央和高層政府強調(diào)政治，重視價值觀的構(gòu)建和傳導；基層政府則直接面對社會問題，更為重視現(xiàn)實的資源和利益配置。由于基層政府不能挑戰(zhàn)國家政策的權(quán)威性，又缺乏向上級政府博弈的能力，對單純由基層解決的政策的不滿，出現(xiàn)了最常見的“上有政策，下有對策”應(yīng)對策略：或消極應(yīng)對，口頭宣示而不作為；或強調(diào)困難，高筑門檻，變相抵制流動兒童入學，導致國家政策落地變形。意識到這一不公正、不合理的現(xiàn)實，目前國家層面已經(jīng)開始提供對地方政府解決流動兒童義務(wù)教育的獎勵經(jīng)費，上海、寧波等地已經(jīng)建立市、區(qū)縣兩級的財政分擔政策，改善了這一利益格局。2.地方政府政策行為的解釋框架影響地方政府政策行為的還有另外一些因素。政府作為社會管理者，代表公眾處理公共事務(wù)。在既定的政治框架中，政府行為主要對權(quán)力的來源負責，需要滿足體制內(nèi)的施政理念和制度規(guī)定，同時也受到自下而上的社會問題、社會輿論的壓力。通過對地方政府政策行為的調(diào)研，可以將其影響因素大致分為外部和內(nèi)部兩部分。(1)外部因素首先是國家的施政理念對教育公共政策的引導作用，包括以人為本的科學發(fā)展觀、促進教育公平和義務(wù)教育均衡發(fā)展的價值、城市化和轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動力的安排、“兩為主”的流動兒童政策等等，引導地方政府積極推進解決有關(guān)社會問題。另一方面，在計劃經(jīng)濟時代和人口不流動狀態(tài)下形成的現(xiàn)行制度框架和政策規(guī)定，包括以戶籍人口為主的社會管理制度、學校制度、義務(wù)教育財政制度、流動人口管理制度等等，也是當前制度變革的實際制約和改革的主要對象。(2)內(nèi)部因素由于各地政府行為的外部影響因素基本相同，內(nèi)因就成為更為重要的解釋因素。通過對各地政府的考察和對政府官員的調(diào)查，地方政府行為的影響因素可分為價值觀念和資源稟賦兩大方面，詳見表2。我們很容易從地方面臨的流動人口壓力、財政狀況等資源稟賦條件判斷地方政府的政策反應(yīng)，并將之視為決定性的因素；然而，正如政策科學告訴我們的“政策就是對價值的權(quán)威性分配”，價值觀念實際上決定了政府做什么和不做什么。研究表明，地方政府的價值觀甚至比現(xiàn)實的資源條件更重要。否則就難以解釋何以在資源條件相似的城市，政府表現(xiàn)會迥然不同；也不足以解釋同一個城市，政府行為何以會發(fā)生巨大的轉(zhuǎn)變。這種政府價值觀在很大程度上體現(xiàn)為主要領(lǐng)導人的價值觀和偏好；同時，也與地方的歷史文化傳統(tǒng)緊密相關(guān)。例如經(jīng)濟發(fā)達的長三角和珠三角地區(qū)，流動兒童教育的整體解決狀況并不相同，就與歷史文化的因素相關(guān)。如將上述指標進一步細化和定量化，就可以定量地分析、評價地方政府行為的狀態(tài)和影響因素。(3)地方政府面臨的利益博弈在解決現(xiàn)實社會問題的層面，地方政府面臨的利益博弈更為復雜。利益相關(guān)方、不同的利益主體主要為地方政府與公辦學校、民辦學校、打工子弟學校、流動兒童、社會力量(媒體、NGO組織等)。這一博弈過程在許多地方都釀成重大事件，大致是一種“推挽機制”，即“圍堵戰(zhàn)略”機制在基層的具體體現(xiàn)。地方政府所追求的利益最大化，是在滿足政績需求的同時，用盡可能少的資源應(yīng)對、解決社會問題，并盡量保護戶籍人口等“既得利益群體”的利益。公辦學校不愿意接受農(nóng)民工子女或構(gòu)筑高門檻，既有經(jīng)濟動機，也出于避免降低教育質(zhì)量和自身形象的考慮，因為一些公辦學校出現(xiàn)招收農(nóng)民工子弟致使城市學生轉(zhuǎn)學的“擠出效應(yīng)”。民辦學校與打工子弟學校的利益，是希望通過接收流動兒童獲得自身發(fā)展，并爭取來自政府的教育資源。大眾媒體、知識分子、人大政協(xié)、NGO組織等社會力量，是站在社會公益的立場上敦促政府解決流動兒童教育問題，他們成為流動兒童利益的主要代言人。近年來，北京市圍繞拆除打工子弟學校引發(fā)的社會風潮，生動地詮釋了這一機制。然而，對這一現(xiàn)實的深入解釋，還是要回到更為基本的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制。三、新一輪“圍堵戰(zhàn)略”和制度創(chuàng)新盡管伴隨“兩為主”政策的實施，多數(shù)城市農(nóng)民工子女義務(wù)教育政策格局已趨明朗，超越“圍堵”的階段進入比較有序解決的軌道，但是2010年以來，在大城市人口激增的新背景下，新一輪的“圍堵戰(zhàn)略”重新抬頭。1.北京市應(yīng)對人口控制的過激反應(yīng)2010年關(guān)于首都人口控制的大討論，使這一問題在新的情境中再次突顯出來。據(jù)北京市人大常委會的調(diào)查，2009年底全市常住人口1972萬，其中戶籍人口1246萬人，登記流動人口763.8萬人，其中在京居住半年以上的726.4萬人。⑤這意味著北京市提前10年突破了國務(wù)院批復的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020)》提出的在2020年將總?cè)丝诳刂圃?800萬人的目標。新增人口中70%為流動人口，21.7%屬于戶籍遷入。⑥據(jù)第六次全國人口普查數(shù)據(jù)，截至2010年11月1日，北京市常住人口1961.2萬人，其中外來人口704.5萬人，占常住人口的比重由2000年的18.9%提高為35.9%，每年增加44.77萬人，年均增長10.6%。上海市的“六普”數(shù)據(jù)顯示，常住人口2301.92萬人，其中外來人口897.7萬，占39.0%，年均增長11.4%。⑦隨著來自中央政府要求控制城市規(guī)模的壓力的不斷加大，北京市采取了一系列措施嚴控外來人口增長，如限制外地人買房買車、減少大學畢業(yè)生留京指標、嚴查出租屋、地下室等。在外來人口聚居的城鄉(xiāng)結(jié)合部農(nóng)村采取“封閉式管理”措施(民間稱之為“封村”)，推廣運用多項行政手段嚴格控制流動人口的“順義模式”。其主要做法是“以產(chǎn)引人”、“以證控人”、“以房管人”，并且對餐飲、洗浴、美容美發(fā)等“五小門店”和小百貨、小建材等各類市場以及資源回收、物業(yè)管理、家政服務(wù)等生活性服務(wù)業(yè)進行整頓和清理，“減少低端就業(yè)崗位對流動人口的過度需求”。據(jù)說該區(qū)縣的流動人口因此減少了一半以上。⑧各區(qū)縣大規(guī)模調(diào)整動遷規(guī)劃，實行“土地儲備政策”，撤除多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置，并大量撤除打工子弟學校。2010年上半年，朝陽、石景山、昌平、大興、豐臺等五區(qū)30多所打工子弟學校遭遇拆遷。2011年6月起，大興、朝陽、海淀近30所打工子弟學校相繼收到關(guān)停通知，涉及近3萬名學生。這些做法引發(fā)社會的強烈關(guān)注和激烈爭論，認為這一行為具有歧視色彩、違背法治和社會公平。類似地，廣州、深圳等地的大規(guī)模城市整治、清除外來人口聚居的“城中村”的舉措，也都含有“驅(qū)趕”、限制外來人員的明確動機。與此同時，大城市流動兒童的教育問題開始向?qū)W前教育和初中后上下兩端延伸，包括開放“異地高考”的訴求等。由于這兩部分屬于非義務(wù)教育，政府沒有強制性的責任，因而解決的難度更大。2.辨析“洼地效應(yīng)”與“低端人口論”在新一輪限制外來人口的“圍堵”政策中，有兩個概念強烈支配了地方政府的行為，再次顯示了理念和價值觀對公共政策的決定性作用。一是“洼地效應(yīng)論”。地方政府擔心流動兒童教育問題如解決得太好會形成農(nóng)村兒童大量涌入城市的“搭便車”現(xiàn)象，使得流入地政府難以承受。這一擔心雖然有合理性，但并沒有得到實證研究的支持。流動兒童統(tǒng)計中的非隨遷子女可以視為是“搭便車”的部分。據(jù)本次在10個城市的調(diào)研，各城市非隨遷子女占流動兒童的比例約為10%左右。以往的調(diào)研，這一比例大致在10%-15%左右，并且相對穩(wěn)定。這就是說，關(guān)于人口流動的經(jīng)典理論并沒有被顛覆。在我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)下，城鄉(xiāng)之間和區(qū)域之間經(jīng)濟發(fā)展水平不平衡，就業(yè)機會和收入的巨大差距是農(nóng)村人口向城市流動的主要驅(qū)動力；經(jīng)濟收入、就業(yè)機會、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生活成本等是城市化過程中人口遷移的主要影響因素，教育服務(wù)并非最優(yōu)先、最重要的因素。否則，難以解釋在流動兒童教育處于不同狀況的不同時期，人口流動的趨勢并沒有明顯改變。二是新近流行的“低端人口論”。該理論認為大城市需要的是高素質(zhì)人才，當前大量涌入城市的“低端人口”，形成了自給自足、自我服務(wù)的社會系統(tǒng)，是大城市所不需要、應(yīng)予去除的。其實，“低端人口”大量涌入大城市，體現(xiàn)的是勞動力市場對不同層次人才的客觀需求。鐘點工、保姆、保安、攤販、廢品回收等低端服務(wù)業(yè)，補充的是城市不可或缺而城市人又不愿從事的臟、苦、差、累的非正規(guī)就業(yè)崗位。近年來北京市勞動力市場的信息，均顯示中低端人才呈供不應(yīng)求之勢，保姆、看護等家庭服務(wù)業(yè)的價格攀升以及企業(yè)的“用工荒”，也顯示出低端人才呈供不應(yīng)求之勢。因而，大城市的人口控制問題也許需要建立新思維，需要認識在勞動力短缺和城市老齡化的背景下，外來人口對改善城市人口結(jié)構(gòu)的重要意義。截至2009年底，北京市60歲以上老年人口已達226.6萬人，占戶籍人口的18.2%，進入了中度老齡化社會。⑨2009年底，上海市老年人口達315.7萬，占戶籍人口的22.5%，是全國平均水平的兩倍。大量青壯年勞動力的流入，降低了城市老齡化速度，減緩了所謂“劉易斯拐點”的臨近。已經(jīng)有人口學家預(yù)言，在不遠的將來，大城市將進入爭搶外來人口的新階段。就解決特大城市人口“失控”問題、引導“有序流動”而言，關(guān)鍵是城市功能的疏散分解，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局的轉(zhuǎn)移、調(diào)整，建設(shè)衛(wèi)星城的城市規(guī)劃，以及加快沿海地區(qū)、省會城市和中小城市戶籍制度改革的進程等。3.流動兒童教育需要頂層設(shè)計和制度創(chuàng)新當前流動兒童教育出現(xiàn)的新的政策困局，顯示地方制度創(chuàng)新與“圍堵戰(zhàn)略”的并存和交互作用將是一個長期過程，這構(gòu)成了理解我國解決流動兒童教育的政