國家審計、產(chǎn)權(quán)保護與人權(quán)改善

國家審計、產(chǎn)權(quán)保護與人權(quán)改善

引言：國家審計制度產(chǎn)權(quán)功能的分析框架國家審計制度是國家制度安排中不可或缺的組成部分，與國家職能的發(fā)展息息相關(guān)。當一些人意識到合作生產(chǎn)與獨立生產(chǎn)相比能獲取更多的收益的時候，就會傾向于選擇合作生產(chǎn)。而在合作生產(chǎn)的過程中就會發(fā)生一些人攫取他人收益行為，此時作為理性主體的社會公民認識到需要建立一個第三方實施機制來維護自身利益。隨著社會化大分工帶來的更多效益，人們建立了諸多的第三方實施機制。這種第三方實施機制有一個從個人實施到組織實施的發(fā)展過程。個人作為第三方介入產(chǎn)權(quán)職能的具體形式，如地方某些勢力介入產(chǎn)權(quán)交易中的糾紛，并為支付保護費用的交易主體提供交易保障；而行業(yè)的工商業(yè)者通過組織商會、行會等對其成員的財產(chǎn)和契約進行保護，就是利用集體組織來實施產(chǎn)權(quán)契約。商會等執(zhí)行和監(jiān)督契約的集體組織的出現(xiàn)，雖可以把某些違約行為的外部性問題內(nèi)部化，但這種集體行為也是有成本的。組織的發(fā)起人必須花費時間說服其他人克服分歧，努力促成大家就一些基本的契約規(guī)則達成一致。且“一致同意”的約束條件使得交易成本隨著組織規(guī)模的增加而遞增。當集體行動的邏輯障礙無法克服時，人們就會選擇通過國家制定法律來規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易和保護契約。國家的應運而生迎合了多方經(jīng)濟主體為產(chǎn)權(quán)提供強有力保護的需求，公民也因此讓渡了部分屬于個體的權(quán)利。作為節(jié)約交易費用的終極第三方組織，國家負有保護公民人身和財產(chǎn)安全、提供基本生活和自由保障等義務，公民則以交納一定的稅收作為交換。此時，國家就自然而然地與產(chǎn)權(quán)緊密聯(lián)系起來。在現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，國家作為與公眾合作廣度最大的一種社會契約安排，其自身行為的規(guī)范與高效運作是現(xiàn)代經(jīng)濟社會取得高速增長與公眾福利得到保障的前提。然而值得注意的是，國家作為唯一合法使用暴力的組織，通常也會憑借其壟斷地位，向公民索取高于其服務的租金，甚至完全剝奪私人產(chǎn)權(quán)以聚斂財富。不過，經(jīng)濟發(fā)展史也表明，每當國家以這種方式對待公眾時，往往會導致國家經(jīng)濟的長期衰退，進而對國家安全構(gòu)成威脅。在中國改革開放政策實施后的30年中，中國政府主導的產(chǎn)權(quán)制度變遷帶來了經(jīng)濟的持續(xù)增長和公民生活水平的穩(wěn)步提高，這說明中國在構(gòu)建國家和產(chǎn)權(quán)之間的協(xié)調(diào)和平衡制度方面取得了突破性進展。而國家審計制度則是這種協(xié)調(diào)和平衡制度中最為重要的制度安排之一。國家審計制度是在特定的政治體制基礎(chǔ)上形成的，是對國家審計涉及各方權(quán)利、責任、利益及基本行為規(guī)范的約定，包括如何通過國家審計行為督促政府保障社會各資源要素主體之間協(xié)調(diào)運行以及經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和社會利益協(xié)調(diào)，在社會各資源要素主體進行產(chǎn)權(quán)交易、獲取收益的同時體現(xiàn)或保障公民人權(quán)的實現(xiàn)。隨著改革的深入，人們逐漸認識到實現(xiàn)人權(quán)才是國家行為的最終目的，而國家審計則是輔助國家實現(xiàn)其終極目的的強有力工具。1978年，中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會決定把工作重點轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來。1982年五屆人大五次會議上通過現(xiàn)行憲法時提出設(shè)置國家審計機關(guān)，這充分表明中國政府在社會轉(zhuǎn)型伊始便把國家審計與公民基本權(quán)利保障緊密聯(lián)系在一起。在中國通過改革逐步建立社會主義市場經(jīng)濟體制和民主政治體制過程中，國家審計扮演的角色也在不斷變化，其中，國家審計制度的保護產(chǎn)權(quán)功能是其核心環(huán)節(jié)?？v觀中國國家審計的發(fā)展，大致經(jīng)歷了從產(chǎn)權(quán)界定、產(chǎn)權(quán)保護到促進產(chǎn)權(quán)平等、提高產(chǎn)權(quán)效率進而在適當水平上確保人權(quán)實現(xiàn)的過程。在未來發(fā)展走向上，中國國家審計制度將實現(xiàn)從以“資源”為本到以“人權(quán)”為本、從以政府為主導到以公民為主導的歷史性轉(zhuǎn)變。目前理論界和實務界已普遍認同國家審計制度安排是保證和監(jiān)督公共受托責任得到落實的有效控制機制，而公共受托責任的產(chǎn)生與變化是建立在相應的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)之上的。一個時期的社會經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)深深影響著該社會的經(jīng)濟制度及其所體現(xiàn)的權(quán)責關(guān)系，經(jīng)濟運行機制和產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)之間存在嚴格的邏輯關(guān)系。國家審計能夠借助于對產(chǎn)權(quán)的有效保護在改善人權(quán)方面發(fā)揮重要作用。審計在評價、監(jiān)督經(jīng)濟運行的過程中，其所鑒定、揭示的經(jīng)濟信息反映了經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其變化。中華人民共和國建國60年來，特別是改革開放30年來，我國經(jīng)濟體制經(jīng)歷了從單一到多元、從簡單到復雜的過程，由此，我國國家審計制度的發(fā)展和變遷也呈現(xiàn)類似的演進軌跡。新制度經(jīng)濟學家關(guān)于制度的看法不盡相同。柯武鋼、史曼飛認為制度就是各種禁止不可預見行為和機會主義行為的規(guī)則[1]；諾思指出，制度是一個社會的博弈規(guī)則，是一些人為設(shè)計的、塑造人們互動關(guān)系的約束[2]。一般來說，制度有四個主要的明顯的功能：促進經(jīng)濟發(fā)展、規(guī)范政府行為、協(xié)調(diào)利益沖突、保障社會秩序。制度除了上述明顯的功能外，還有一些隱性功能。一方面，制度通過經(jīng)濟手段，借助競爭手段，為人們提供激勵，在制度作用的范圍內(nèi)，遵循制度將得到相應的收益，反之將受到懲罰。另一方面，制度傳遞人們交換行為的信息，使一個人能對他人的行為做出合理預期，從而降低不確定性，減少社會經(jīng)濟中的摩擦。菲呂博騰和配杰威齊指出：“產(chǎn)權(quán)不是指人與物之間的關(guān)系，而是指由物的存在及關(guān)于它們的使用所引起的人們之間相互認可的行為關(guān)系。產(chǎn)權(quán)安排確定了每個人相應與物時的行為規(guī)范，每個人都必須遵守他與其他人之間的相互關(guān)系，或承擔不遵守這種關(guān)系的成本?！盵3]美國制度經(jīng)濟學家拉坦等認為，由于“制度通過向人們提供一個穩(wěn)定的日常生活結(jié)構(gòu)來減少不確定性”，所以“通過依法設(shè)定一些約束市場主體交易活動的規(guī)則，是減少不確定性的重要途徑?！盵4]制度提供了對于別人行動的保證，并在經(jīng)濟關(guān)系這一復雜和不確定的世界中給予人們對秩序和穩(wěn)定的預期，可以降低為追求自身利益最大化而需要的信息搜尋成本。產(chǎn)權(quán)的安排直接影響資源配置效率，一個社會的經(jīng)濟績效如何，最終取決于產(chǎn)權(quán)安排對個人行為所提供的激勵。但是如果我們能進一步挖掘產(chǎn)權(quán)的本質(zhì)，就能夠把產(chǎn)權(quán)同人權(quán)聯(lián)系起來，就會得到一個以人權(quán)為基礎(chǔ)的制度評價標準即“制度—產(chǎn)權(quán)—人權(quán)”標準，從而更充分體現(xiàn)出社會主義制度下人民當家做主的民主優(yōu)越性。在一定的制度框架里，產(chǎn)權(quán)在本質(zhì)上與人權(quán)密不可分，二者相輔相成。脫離人權(quán)的影響僅僅討論制度對產(chǎn)權(quán)的效率影響，盡管不能說是錯誤的，但至少是不完整的。中國目前所經(jīng)歷的經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)型，是政府主導的一種漸進的制度變遷過程，其中也必然伴隨著產(chǎn)權(quán)保護和人權(quán)改善的動態(tài)發(fā)展。在計劃經(jīng)濟體制下，政府對經(jīng)濟領(lǐng)域進行直接干預；市場化改革中政府在眾多方面退出了以往所侵占的市場領(lǐng)地，但這并不意味著政府應該放棄它的基本職責。政府的基本職責就是為公民和社會提供安全和秩序，保護每個人的人權(quán)和產(chǎn)權(quán)，這也是市場存在和發(fā)展的基本前提。新制度經(jīng)濟學家阿爾欽等證明，界定和保護產(chǎn)權(quán)是推動自由交易并實現(xiàn)資源最佳配置的前提條件，而這些無疑要依賴于政府和其他非正規(guī)的社會行動以及通行的倫理和道德規(guī)范[5]。他們的觀點可以在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中找到許多佐證。經(jīng)濟學的不同流派雖然眾多，但在這一問題上幾乎已經(jīng)形成一致看法：要實行市場經(jīng)濟，必須先保護人權(quán)和產(chǎn)權(quán)。國家審計制度變遷的重要原因在于其功能的不斷演變，國家審計的目標要根據(jù)社會經(jīng)濟環(huán)境和需求的變化不斷調(diào)整。產(chǎn)權(quán)保護和人權(quán)改善是隨著社會經(jīng)濟體制的變化不斷推進的，因此研究國家審計制度的效率和作用應該以產(chǎn)權(quán)保護和人權(quán)改善為基本的著眼點(見圖1)。圖1國家審計制度的產(chǎn)權(quán)功能的拓展性研究分析框架一、以《憲法》保障公共產(chǎn)權(quán)，促進經(jīng)濟穩(wěn)步增長新中國成立后的相當長一段時間里，政治監(jiān)督居于監(jiān)督工作的主導地位，政府一直未設(shè)置獨立的國家審計機構(gòu)。1978年黨的十一屆三中全會勝利召開，我國由計劃經(jīng)濟體制向市場經(jīng)濟體制過渡，國家對國民經(jīng)濟實行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，經(jīng)濟體制改革在許多領(lǐng)域先后展開，改革開放開始啟動并逐漸加快。同時改革開放也帶來了一些新問題，經(jīng)濟領(lǐng)域里的一些違法犯罪活動在某些地方和單位泛濫起來，原有的財政、財務監(jiān)督已不能適應形勢的需要，有必要加強法制建設(shè)，實行審計監(jiān)督制度。為了適應新形勢，1982年12月第五屆全國人民代表大會第五次會議通過修訂后的《中華人民共和國憲法》，把“國家審計制度”以法律的形式固定下來，國家審計事業(yè)開始了發(fā)展的新起點。1983年9月，我國最高審計機關(guān)——中華人民共和國審計署成立，全國縣級以上各級地方政府在兩年多的時間內(nèi)也相繼建立審計機構(gòu)，中央開始對部分地區(qū)的財政收支進行審計，實行財政審計監(jiān)督。1983年《國務院批轉(zhuǎn)審計署關(guān)于開展審計工作幾個問題的請示的通知》和1985年《國務院關(guān)于審計工作的暫行規(guī)定》為貫徹落實《憲法》、規(guī)范審計工作提供了必要的法規(guī)依據(jù)，保障了起步階段審計工作的開展。各級審計機關(guān)貫徹“邊組建、邊工作”的方針，積極開展審計試點，在不同領(lǐng)域摸索經(jīng)驗，初步打開了審計工作局面。當時改革進程中的財政分權(quán)及由此不斷強化的地方利益推動了財政審計工作的開展。1983年到1986年期間，各級審計機關(guān)開始對一些地區(qū)的財政收支進行試審，當時財政審計覆蓋面大約在10％左右，并以此積累經(jīng)驗，探索財政審計工作的路徑、方式和方法[6]。新中國國家審計制度創(chuàng)建初期，我國將審計機關(guān)隸屬于各級政府，這是當時政治經(jīng)濟體制下的必然選擇。當時中國剛剛開始從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，政府在國家政治經(jīng)濟生活中擁有相當廣泛的經(jīng)濟控制權(quán)和操作權(quán)，“行政型”體制可以使國家審計工作迅速進入“角色”并獲得政府部門的強力支持，提高國家審計效率，及時制止財政違規(guī)行為，這對當時剛剛從動亂走向安定的中國經(jīng)濟的穩(wěn)步增長是十分必要的。二、保護國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)，為國有企業(yè)改革保駕護航從建國初期到1978年的20多年時間里，我國政府一直對國有企業(yè)的管理體制進行不懈的探索和變革，但是這種探索和變革是在計劃經(jīng)濟的大框架下進行的，不能觸及傳統(tǒng)體制的深層次矛盾，因此也沒有取得預期的效果。1979年—1989年開展的國有企業(yè)改革大體可以分為兩個階段。從1979年到1984年是改革的初始階段，這一階段的改革基本上是在計劃經(jīng)濟體制內(nèi)進行國家、企業(yè)和個人利益的調(diào)整，通過改變激勵機制的辦法來提高國企的生產(chǎn)效率。在這個階段，與企業(yè)有關(guān)的改革包括引進激勵機制和給國企更多的自主權(quán)。1979年7月國務院頒布了擴大企業(yè)自主權(quán)、實行利潤留成等5個文件。改革首先在少數(shù)幾個選定的國企進行試點，到1980年試驗擴大到6600個大中型企業(yè)。地方政府和企業(yè)共同討論以確定利潤分享的比例和利潤基數(shù)，企業(yè)可以按議定的利潤比例和基數(shù)分成，通過這種利潤共享的方法，鼓勵企業(yè)改進生產(chǎn)，追求利潤[7]。為了減少利潤分成制度中的不確定性，從1980年底到1981年初，200家企業(yè)開展稅收制度改革試點。到1983年，國家在大部分國有企業(yè)推行“利改稅”的稅收制度，企業(yè)從與政府分享利潤改為向政府繳納企業(yè)所得稅。這一階段的改革雖然在一定程度上調(diào)動了生產(chǎn)積極性，但企業(yè)依然是行政機關(guān)的附屬物，政府仍然以行政命令配置資源，為解決這些問題需要進一步的改革。從1984年到1989年春季進行了第二階段的改革，國有企業(yè)逐步脫離計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟方向邁進。國務院于1984年5月頒布的《關(guān)于進一步擴大企業(yè)自主權(quán)的暫行規(guī)定》擴大了企業(yè)十個方面的自主權(quán)，12月國務院又發(fā)布了《國家預算內(nèi)建設(shè)投資全部由撥款改為貸款的暫行規(guī)定》(簡稱“撥改貸”)，以期用貸款手段提高企業(yè)使用國家建設(shè)資金的效益。1984年10月中共中央十二屆三中全會通過了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》，全面推進以增強企業(yè)活力，特別是增強國有大中型企業(yè)活力為中心的經(jīng)濟體制改革，確立了國有企業(yè)改革的目標模式：要使企業(yè)成為相對獨立的經(jīng)濟實體，成為自主經(jīng)營、自負盈虧的社會主義生產(chǎn)者和經(jīng)營者，具有自我改造和自我發(fā)展的能力，成為具有一定權(quán)利和義務的法人。依據(jù)“政企分開”和“兩權(quán)分離”的指導思想，進行了企業(yè)經(jīng)營方式的改革，其中承包制成為當時經(jīng)營方式改革中的主流。承包制主要是以經(jīng)營合同的形式規(guī)范企業(yè)與國家的責、權(quán)、利關(guān)系，按照“包死基數(shù)、確保上繳、超收多留、歉收自補”的原則，確定國家與企業(yè)的分配關(guān)系。與此同時，國家開始推行在計劃、投資、物資、財政、稅收、金融、外資體制等方面的改革，并取得了不同程度的進展，宏觀經(jīng)濟管理由直接干預為主向間接調(diào)控為主過渡，社會主義市場體系逐漸形成。在這一階段，外商投資從無到有、從小到大，對中國經(jīng)濟和社會發(fā)生了深刻的影響。1979年7月1日，第五屆全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》，允許外國公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或個人在中國境內(nèi)同中國的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織共同舉辦合營企業(yè)。吸引外資進入中國，成為當時經(jīng)濟發(fā)展的一項重要內(nèi)容。在這一時期的改革過程中，國有企業(yè)連年虧損和改革開放的迫切需要促使國家進行了以權(quán)利換效率的放權(quán)讓利式改革，國企等利益相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的利益沒有得到保護致使其積極性嚴重受挫是當時急需解決的首要問題。但是，由于對改革存在不同的認識以及受地方政府的管理能力的局限，改革過程中對國有企業(yè)的指導、調(diào)解、監(jiān)督等措施未能相應加強，致使其自主權(quán)沒有得到全面落實，或者沒能正確地行使這些自主權(quán)，以致妨礙了改革取得應有的成效；同時地方政府為了自身利益或為落實財政上繳任務，對國有企業(yè)經(jīng)營隨意干預，致使企業(yè)盈虧自負的原則不能有效落實。利益相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體(包括地方政府和國企本身)過度追求短期效益而損害了國有企業(yè)的長期發(fā)展，影響了公共資源的宏觀有效配置和生產(chǎn)要素的合理流動。1983年9月中華人民共和國審計署正式成立后，審計署重點對國有企業(yè)進行合法性審計，保護國家資產(chǎn)的安全完整。外資進入中國、與中國的企業(yè)進行合資經(jīng)營的新形勢對審計保護國有產(chǎn)權(quán)提出了有別于之前審計國有企業(yè)的特殊要求。在形式上這些合資企業(yè)主要由會計師(審計師)事務所審計，但審計署在控制和指導事務所審計方面采取了各種措施，主動發(fā)揮著主導的作用。因此，無論是從國有企業(yè)改革方向和發(fā)展要求來看，還是從改革開放和吸引外商來華投資興業(yè)需求的角度來看，國家審計機關(guān)代表國家產(chǎn)權(quán)主體對社會上所有使用公有產(chǎn)權(quán)的企事業(yè)單位進行審計監(jiān)督，其實質(zhì)都是界定和保護公有產(chǎn)權(quán)不受侵害。由于當時國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中占有主體地位，該階段的產(chǎn)權(quán)變革和保護也是由中央政府推動的，國家審計機關(guān)對國有企業(yè)的審計為國有企業(yè)改革起到了保駕護航的作用。三、配合財政體制改革，保障中央政府的宏觀經(jīng)濟調(diào)控由于“放權(quán)讓利”導致國家財政出現(xiàn)巨大赤字，隨后進行了“利改稅”的第二步改革。中央希望通過稅收手段強制性保障國家財政收入，同時將財政收入的“剩余索取權(quán)”賦予地方政府，提高地方政府增收節(jié)支的積極性，以與地方政府締結(jié)契約的形式確保中央政府的財政收入。這樣做的結(jié)果在中央政府和國有企業(yè)之間產(chǎn)生了一個新的博弈主體——地方政府。在改革過程中，新興產(chǎn)權(quán)主體提出產(chǎn)權(quán)保護的要求，地方政府采用“灰色”手段滿足其要求。然后，地方政府又通過說服、影響中央政府，使中央政府的決策有利于產(chǎn)權(quán)發(fā)展，將“灰色”行為合法化，地方政府行為的轉(zhuǎn)變，促進了經(jīng)濟的增長與國家實力的增強。但是，在國家滿足新興產(chǎn)權(quán)主體要求的過程中，一方面產(chǎn)權(quán)主體擁有了行為權(quán)利、行為能力、行為空間，另一方面，區(qū)域(或地方)發(fā)展的不平衡性越來越明顯，國家難以做到兼顧公平和效率。財政分權(quán)體制的改革形勢和實施辦法在這一階段變化比較頻繁，但無論其形式如何變化，其改革的核心內(nèi)容就是財政收支的分級包干體制。財政包干制的推行激發(fā)了地方政府追求地方經(jīng)濟利益的本性和潛力。通過提高所在地方的經(jīng)濟實力，地方政府可以憑借增加的稅基而提升自己的財政收入，進而提高財政支出的自由度，同時又可以增加地方政府官員政治晉升的籌碼，經(jīng)濟利益和政治利益的雙重激勵催生出地方政府發(fā)展地方經(jīng)濟的積極性。在財政包干制下，地方政府享有一定的稅收減免權(quán)，這種權(quán)力將直接演變?yōu)榈胤秸g進行財政競爭的手段，各地爭相出臺優(yōu)惠政策以吸引外部資金的流入；同時，積極作為的地方政府借助財力的增強提高了與中央政府討價還價的談判能力，為本地贏得了更多的優(yōu)惠政策和發(fā)展空間[8]。20世紀80年代的財政包干制改革雖然極大地調(diào)動了地方政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但卻明顯地減少了中央政府的財政收入，進而危及中央政府的宏觀調(diào)控能力。為了解決這一問題，1994年中央政府開始推行分稅制財政管理體制。分稅制財政管理體制的建立形成了中央與地方財政收入穩(wěn)定增長的機制，財政收入連年大幅增加，全國財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重由1993年的12.3％提高到2007年的20.6％[9]。在財政支出方面，中央改變了原來對國有企業(yè)一攬子包下來的做法，通過企業(yè)改制將大多數(shù)國有企業(yè)推向市場，而以有限的財政資金保證公共部門的需要。這使得很大一批支出項目從財政支出中剝離出去。這一段時期全國財政支出占GDP比重持續(xù)下降，1984年比重為23.72％，到1995年已降到11.67％，僅相當于1979年的1/3。在實行分稅制改革之后，我國的財權(quán)上收至中央政府，而與此同時，事權(quán)卻不斷下放至地方政府[9]。財政體制改革實施“放權(quán)”，地方開始擁有發(fā)展或調(diào)控地方經(jīng)濟的一定財力，投融資權(quán)下放、特區(qū)示范效應和內(nèi)地攀比效應的相互作用促進了地方間的競爭與發(fā)展。與此同時，各種地方性的非規(guī)范收費增加、基金泛濫、國家財政收入不斷被擠出預算之外等方面的問題越來越嚴重。為了加強對國家公共產(chǎn)權(quán)的保護，國家審計機關(guān)提出要強化對國有企業(yè)和地方財政財務收支進行“審計監(jiān)督”，地方政府財政合法性審計成為國家審計的主要目標之一。審計機關(guān)查出的應減少財政撥款或補貼以及應歸還渠道資金數(shù)額逐年增長(見圖2、圖3)。國家審計為促進地方政府和財稅部門整頓財稅秩序、嚴格財稅紀律、努力增收節(jié)支、深化財政體制改革作出了積極貢獻，保障了財政體制改革的順利進行。由于此階段工作重心是保障中央政府宏觀經(jīng)濟調(diào)控能力，因此政府依然強勢推動產(chǎn)權(quán)改革，但這時的產(chǎn)權(quán)改革已經(jīng)演變成中央政府強勢主導而地方政府從“被動”發(fā)展為“半主動”的混合推動模式的趨勢。注：資料根據(jù)歷年《中國審計年鑒》匯總整理所得；單位(萬元)。圖2審計出應減少財政撥款或補貼資金數(shù)額注：資料根據(jù)歷年《中國審計年鑒》匯總整理所得；單位(萬元)。圖3審計出應歸還渠道資金數(shù)額四、實行領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計，強化對地方政府及企業(yè)公共資源支配權(quán)的有效約束由中國傳統(tǒng)政治經(jīng)濟體制所決定，中國的國有企業(yè)和地方政府的領(lǐng)導任免和考評不是由市場或選舉來決定，由此產(chǎn)生了經(jīng)濟體制改革推動政治體制改革的要求。經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展需要企業(yè)和政府建立并完善問責制度。經(jīng)濟責任審計正是伴隨著我國經(jīng)濟體制和政治體制改革的進程發(fā)展起來的。針對國有企業(yè)改革過程中出現(xiàn)的問題，為嚴肅財經(jīng)紀律，中國國家審計機關(guān)成立后就將國有企業(yè)的審計監(jiān)督列為審計工作的重要內(nèi)容。為了推動審計工作的經(jīng)?；⒅贫然?，審計機關(guān)在部分企業(yè)嘗試建立經(jīng)常性審計制度。配合廠長(經(jīng)理)負責制、承包經(jīng)營責任制等企業(yè)改革措施的落實，審計機關(guān)開展了廠長(經(jīng)理)離任經(jīng)濟責任審計、承包經(jīng)營責任審計。在進行常規(guī)財務審計的基礎(chǔ)上，探索了企業(yè)審計向兩個方面延伸的路子，即在審計企業(yè)財務收支是否真實、合法，維護財經(jīng)法紀的同時，逐步向檢查有關(guān)內(nèi)部控制制度和經(jīng)濟效益兩個方面延伸，并作出相應的審計評價。審計機關(guān)的審計實踐已經(jīng)從開始的關(guān)注“錢”發(fā)展到將“人”和“錢”結(jié)合起來的審計監(jiān)督模式。20世紀80年代中期開始，審計署對各地開展廠長(經(jīng)理)離任經(jīng)濟責任審計的做法給予了充分肯定，并把廠長(經(jīng)理)離任經(jīng)濟責任審計作為一項經(jīng)常性審計制度在全國推行。20世紀90年代以后，一些地方在廠長(經(jīng)理)離任經(jīng)濟責任審計的基礎(chǔ)上，嘗試性地開展了黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計。山東省菏澤地區(qū)認真總結(jié)出開展黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計工作的經(jīng)驗，受到了黨和政府領(lǐng)導的肯定。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于1999年5月頒發(fā)了《縣級以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》和《國有企業(yè)及國有控股企業(yè)領(lǐng)導人員任期經(jīng)濟責任審計暫行規(guī)定》，以行政法規(guī)的形式確立了經(jīng)濟責任審計制度，經(jīng)濟責任審計工作在全國范圍內(nèi)全面展開。2001年由組織、人事、紀檢、監(jiān)察和審計機構(gòu)五部委聯(lián)合發(fā)文，在明確要求全面開展縣以下黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計的同時，提出自當年起逐步開展縣以上各級黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計。2001年9月10日，審計署建設(shè)建材審計局開始對原國家建材局局長實施任期經(jīng)濟責任審計，標志著省部級領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計試點工作正式啟動。同年，各級審計機關(guān)認真貫徹全國經(jīng)濟責任審計工作會議精神，經(jīng)濟責任審計工作進一步深入開展，2001年1至9月份，各地共對19000多名領(lǐng)導干部進行了任期經(jīng)濟責任審計，查出違法違規(guī)金額107億元。從1997年—2001年間，被審查出來的人數(shù)逐年上升，國家審計機關(guān)的監(jiān)督取得了較為明顯的效果(見圖4)。注：資料根據(jù)《中國審計年鑒》匯總整理所得，該指標從2002年度開始統(tǒng)計口徑發(fā)生變化；單位(人)圖4已被審計單位移送受黨紀國法處分的人數(shù)審計實踐中，許多地、縣級國家審計機關(guān)與當?shù)氐慕M織、人事、紀監(jiān)、檢察部門合作，將當?shù)仡I(lǐng)導的經(jīng)濟責任審計與預算執(zhí)行審計結(jié)合起來，形成了與組織、人事、紀監(jiān)、檢察部門合作監(jiān)督的形式，各司其職，各負其責，強化了審計成果轉(zhuǎn)化的時效性。國家審計機關(guān)還聯(lián)合組織部門，共同提出切實可行的審計工作計劃，確定審計對象和重點內(nèi)容，從離任經(jīng)濟責任審計轉(zhuǎn)向離任經(jīng)濟責任審計與任期經(jīng)濟責任審計相結(jié)合，并以任期經(jīng)濟責任審計為主的辦法。實踐證明，從監(jiān)督地方政府財政預算執(zhí)行到推行領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計制度，提高了公共資源占有、分配和使用中的規(guī)范化程度及其效率、效果審計的實際成效，對約束國有企業(yè)和政府的不合規(guī)、不理性行為起到了更顯著的作用，為維護、整頓財政經(jīng)濟秩序，揭露和防止國有資產(chǎn)流失，促進經(jīng)濟健康發(fā)展作出了貢獻，在揭露和懲治經(jīng)濟違法犯罪活動、促進黨風廉政建設(shè)等方面發(fā)揮了積極作用。隨著經(jīng)濟責任審計的開展和推進，審計的重心和理念也從財政財務收支平衡轉(zhuǎn)移到促進完善決策機制、慎重用權(quán)和強化領(lǐng)導者經(jīng)濟責任上來。這可以逐步從制度上約束政府行為，促進政府更好地實現(xiàn)公共利益目標。同時，經(jīng)濟責任審計成為從源頭上預防和治理腐敗的一項重要舉措，成為加強對領(lǐng)導干部權(quán)力的制約、監(jiān)督的重要工具。但由于中國國有企事業(yè)單位及政府的干部管理體制具有自己的特點，而國家審計在本質(zhì)上屆于經(jīng)濟監(jiān)督，如何使二者有機地結(jié)合在一起，還有待政治體制改革的不斷深入。中國的社會主義全民所有制帶來了公民產(chǎn)權(quán)保護的新問題，經(jīng)濟責任審計在公共選擇制度很不完善的情況下，借助于加強對“人”的監(jiān)督完善了對公民產(chǎn)權(quán)有效保護的制度安排。此階段的工作重心是推動促進黨風廉政建設(shè)，靠經(jīng)濟責任審計推動產(chǎn)權(quán)改革的主體仍然是中央政府。由于涉及眾多地方政府的自身利益，此時的地方政府在推動產(chǎn)權(quán)改革的過程中動力明顯不足。五、以《審計法》為依據(jù)，提高審計權(quán)威，擴大審計范圍1988年11月，國務院第21號令發(fā)布了《中華人民共和國審計條例》。作為我國審計領(lǐng)域的第一份法律性文件，《條例》為規(guī)范審計機關(guān)對國務院各部門及地方政府財政收支的審計逐步開展提供了保障，同時也確定了財政審計工作制度化、法制化、規(guī)范化進程的目標。審計工作緊緊圍繞國家經(jīng)濟建設(shè)中心，不斷擴大審計領(lǐng)域，審計重點逐步向財政、金融、重點建設(shè)項目等方面轉(zhuǎn)移。在國家財政收支監(jiān)督方面，審計機關(guān)依據(jù)《中華人民共和國審計條例》獨立開展對下級政府財政收支的審計，國家審計不再與稅收、財務、物價大檢查相結(jié)合，自此財政審計走上了深化發(fā)展的階段。這一期間，財政審計的目標仍然是合法性，審計對象是本級人民政府各部門和下級人民政府，即實行單一的“上審下”制度，本級審計機關(guān)不對本級預算執(zhí)行情況進行審計監(jiān)督。當時的審計仍然局限于為政府行政首腦服務，主要對本級政府財政收支進行合法性審計，審計的方式以“上審下”為主在某種意義上講也是一種“無奈”之舉。1994年8月，第八屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過《中華人民共和國審計法》，作為我國審計領(lǐng)域的最高層次的綱領(lǐng)性法律規(guī)范，確立了財政審計在國家審計中的重要地位。以此為契機，國家審計從單一的“上審下”制度發(fā)展為“同級審”和“上審下”相結(jié)合的財政審計監(jiān)督機制，即國家審計的范圍從下級政府預算執(zhí)行情況和決算擴大到本級預算的執(zhí)行情況。為了配合《審計法》的實施，國務院發(fā)布了第181號令《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》，各地方參照此辦法也相繼制定了對本級預算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督辦法。在“同級審”與“上審下”相結(jié)合的國家審計監(jiān)督機制下，各級審計機關(guān)積極開展了對本級預算執(zhí)行情況的審計監(jiān)督工作，擴大了財政審計領(lǐng)域，也體現(xiàn)了對地方政府作為相對獨立權(quán)利主體的認可。與此相適應，國家審計開始實行“兩個報告”制度，即審計機關(guān)要向本級政府提出對本級預算執(zhí)行情況的審計結(jié)果報告、國務院及縣級以上地方人民政府每年要向本級人大常委會提出審計機關(guān)關(guān)于預算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告。這不僅意味著全國人民代表大會開始直接關(guān)注國家審計的結(jié)果，也為審計結(jié)果公告制度開啟了大門。1994年頒布的《審計法》第36條第一次明確規(guī)定了審計機關(guān)可以向政府有關(guān)部門通報或者向社會公布審計結(jié)果，從而確立了審計結(jié)果公告制度的法律地位。實施審計結(jié)果公告制度一直是審計署不懈努力追求的一個工作目標，在黨和國家領(lǐng)導人的指示和支持下，審計署審時度勢，和地方審計機關(guān)制訂了有關(guān)審計結(jié)果公開的實施辦法或意見，對公開的內(nèi)容、程序等都做了規(guī)范。全國各級人民代表大會是人民行使國家權(quán)力的機關(guān)，從“兩個報告”制度到審計結(jié)果公告制度的出臺是民意的升華，審計署向全國人大常委會做工作報告與最終把審計公告向人民公開在大方向上是一致的。國家審計將國家的立法機關(guān)納入自己的服務對象，標志著審計結(jié)果開始成為不同相關(guān)利益主體的利益訴求協(xié)調(diào)機制的有機組成部分?！秾徲嫹ā返念C布實施是中國審計法制建設(shè)的重要里程碑，以《憲法》為根本、《審計法》為核心的審計法律法規(guī)體系基本建立，有力地保障了審計工作的開展，擴大了財政審計領(lǐng)域；“兩個報告”制度的實行，審計結(jié)果公開制度的逐步實施，凸顯國家審計機關(guān)主動提高對自身工作的要求，采取與社會監(jiān)督相結(jié)合的辦法，借助社會監(jiān)督的“外力”，克服法規(guī)不健全和制度局限等不利條件的約束，使得國家審計體制與中國的政治體制的契合程度不斷改善。國家審計權(quán)威性的基礎(chǔ)更加合理、扎實。此時，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，建立市場經(jīng)濟需要進一步明確界定和保護各相關(guān)產(chǎn)權(quán)主體的利益。為了進一步完善和深化市場經(jīng)濟體制改革，中央政府依然具有強勢推動產(chǎn)權(quán)改革的動機，但此時由于國家審計機關(guān)已經(jīng)開始獨立自主地開展審計監(jiān)督工作，其自身資源的不斷擴大也促使了國家審計機關(guān)有動機和能力輔助推動產(chǎn)權(quán)改革，整體上初步形成了政府主導推動、市場自我演進、審計機關(guān)輔助推動的產(chǎn)權(quán)改革的局面。六、推行以政府