政策評估在國家審計中的應(yīng)用研究

政策評估在國家審計中的應(yīng)用研究

政策評估是圍繞政策效果、效益和效率而進行的規(guī)范、測度、分析、建議等一系列活動的總稱。目前已經(jīng)形成了專業(yè)的技術(shù)手段和評估模型，對于決定政策走向、合理配置資源、推動公共決策的科學(xué)化和民主化意義重大。很多國家都在嘗試建立涵蓋政府部門、專業(yè)評估機構(gòu)、社會大眾在內(nèi)的多主體評估體系，審計機關(guān)也應(yīng)該被包括其中。近年來，國家審計領(lǐng)域的理論和實務(wù)專家，對政策評估在國家審計實務(wù)中的應(yīng)用進行思考研究，形成了一些有益成果。一、國家審計與政策評估的比較分析（一）目標的統(tǒng)一性和差異性政策是國家治理的重要工具。政策制定、政策執(zhí)行和政策評估，構(gòu)成政策運行的完整鏈條，三者均圍繞國家治理的需求，服務(wù)于國家治理這個大目標。審計是國家治理過程中的一個監(jiān)督控制系統(tǒng)，旨在通過依法履行職責，對權(quán)力運行進行監(jiān)督和制約，發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御的“免疫系統(tǒng)”功能，推動實現(xiàn)國家良好治理。由此可見，政策評估和國家審計二者最終目標相同。從我國的實際情況來看，國家審計是國家政治制度設(shè)計的一部分，其監(jiān)督職能的履行要依托獨立的審計部門，服務(wù)于國家治理的目標要借助審計部門的職能來實現(xiàn)。而政策評估則表現(xiàn)為一種旨在檢驗政策效果、效益和效率的方法體系和技術(shù)工具，可以為履行監(jiān)督職能的部門所用，但其目標并不直接指向某個部門的職能履行。（二）內(nèi)容的交叉性和差異性政策評估與目前國家審計的內(nèi)容，既有交叉，又有區(qū)別。兩者都有可能以單項政策或是一攬子政策作為關(guān)注的對象。政策包括很多的內(nèi)容，有的與財政資金直接相關(guān)，有的則與資金無直接關(guān)系?？梢赃@樣說：有資金一定有政策，但是有政策不一定有資金。有的政策相對獨立，針對具體事項，有的則是一攬子政策。從目前的情況看，政策評估的對象，可能是與資金關(guān)系密切的政策，也可能是無明顯關(guān)系的政策。而審計項目則以資金、項目、部門或個人為審計對象，有些審計項目會對其背后的政策有所涉及。（三）方法的兼容性與差異性從時點來看，政策評估既有后饋評估，也有中饋評估和前饋評估，也就是不僅在政策執(zhí)行后，對政策執(zhí)行效果進行評估，還會在政策執(zhí)行中進行跟蹤、在政策執(zhí)行前進行預(yù)測。而國家審計則以后饋較多，中饋（跟蹤審計）近年來也有很大的發(fā)展，前饋的審計還不多見。從技術(shù)手段來看，兩者都有一套相對獨立的方法體系。政策評估已經(jīng)形成了效果型評估模型、經(jīng)濟型評估模型、專業(yè)型評估模型和過程型評估模型四大類評估模型體系。國家審計除了依靠一系列取證方法，強調(diào)事實與法規(guī)的對照，在審計報告中，也已經(jīng)廣泛采用了比較分析、趨勢分析、比率分析等政策評估中常用的量化評價方法，但尚未形成較為定型的分析模型。（四）成果表現(xiàn)形式的聯(lián)系與區(qū)別內(nèi)容決定形式，形式直接影響內(nèi)容的表現(xiàn)效果。政策評估報告和審計報告在形式上既有聯(lián)系，又有區(qū)別。政策評估報告通常包括政策出臺背景、政策目標和利益相關(guān)者、政策運行情況、政策評估思路和手段、政策評估結(jié)果、政策存在的問題及完善意見、政策實施潛力和可持續(xù)性分析等內(nèi)容。從總體上說，政策評估報告是按照“評價主題+評價方法+評價結(jié)果+政策建議”的邏輯行文。審計報告主要包括：審計依據(jù)、實施審計的基本情況、被審計單位基本情況、審計評價意見、以往審計決定執(zhí)行情況和審計建議采納情況、審計發(fā)現(xiàn)的問題、移送處理事項的事實和移送處理意見、審計建議等內(nèi)容。專項審計調(diào)查報告除符合審計報告的要素和內(nèi)容要求外，有的會在“發(fā)現(xiàn)問題”部分后面加上“原因分析”。相對于一般的審計報告，專項審計調(diào)查報告的目標更針對分析宏觀性、普遍性、政策性或者體制、機制問題并提出改進建議?？傮w而言，審計報告是遵循“基本情況+基本評價+主要問題+審計建議”的思路撰寫。兩者比較而言，前者以“評價”為核心，評價的對象是政策，圍繞評價主題，選擇評價方法，直接點出評價結(jié)果和政策建議，針對性強，觀點明確突出；后者雖然也有評價的內(nèi)容，評價是針對一個單位、一個項目、一項資金，有時也針對政策，但政策往往與資金相關(guān)，但整個報告是以“問題”為核心，所表述的問題可能不直接反映政策目標以及政策利益相關(guān)者的利益的實現(xiàn)情況。二、政策評估在國家審計中的應(yīng)用現(xiàn)狀（一）國外情況從世界范圍看，很多國家都開展了與政策評估有關(guān)的審計業(yè)務(wù)。例如，日本2001年出臺了關(guān)于對行政機關(guān)進行政策評估的法律，將政策評估作為一項制度要求以法律的形式予以明確。在會計檢查院的審計報告中，有對國會要求檢查事項有關(guān)的報告，其中就涉及對于某些政策的審計；韓國審計監(jiān)察院也應(yīng)公共利益的要求，對需要被改進的政策和制度進行審計；英國審計署也開展了對公共政策執(zhí)行情況和政策效果的評價；意大利和澳大利亞等國家也開展了對單項或是一攬子公共政策執(zhí)行和績效進行評價的審計；美國審計署（政府問責署GAO）開展的政策評估審計最為典型。政策評估審計報告采用“評價主題+評價方法+評價結(jié)果+政策建議”的格式。按照不同的維度，美國審計署開展的政策評估審計可以分為不同類型，具體見表1、表2和表3。（二）我國情況1.政策評估的思路和內(nèi)容在部分審計項目中已有所體現(xiàn)，但還不夠深刻。例如，九省市應(yīng)對國際金融危機落實中小企業(yè)扶持政策的審計調(diào)查報告、開發(fā)區(qū)財政稅收政策的審計調(diào)查報告等審計報告已經(jīng)明顯地體現(xiàn)了政策審計的思想。又如，2012年實施的全國社會保障資金審計，雖然以資金為主線，關(guān)注資金籌集、管理和使用過程中的很多問題，實際上是對一攬子社會保障政策的政策評估審計。但是政策評估的主題不夠清晰，政策目標或規(guī)范不夠明確，評估的測度方法尚未建立，加之對法定審計對象習(xí)慣理解為單位、資金或項目，同時報告格式相對固定等原因，導(dǎo)致政策評估內(nèi)容與政策目標不能一一對應(yīng)，不能使人形成對政策完整、系統(tǒng)的認識。2.部分政策評估方法已經(jīng)開始應(yīng)用，但應(yīng)用得不夠系統(tǒng)。在2012年8月發(fā)布的全國社會保障資金審計結(jié)果公告中，很多內(nèi)容都體現(xiàn)了政策評估方法的運用。比如，審計公告通篇無論是肯定成績，還是揭示問題，諸如險種間尚未完全實現(xiàn)有效銜接、各地實行的保障政策尚不完全統(tǒng)一、社會保障運行機制有待進一步健全完善等，都始終圍繞社會保障政策的公平性、互濟性、普遍性、強制性、福利性等特性對政策進行評價，這幾個特性都是設(shè)立社會保障政策的基本原則和確保政策科學(xué)有效的主要考量維度。這個評價過程，應(yīng)用了政策評估中效果型評估模型中目標導(dǎo)向評估的方法。公告中還體現(xiàn)了經(jīng)濟評估模型中比率分析和比較分析的方法，所揭示的基金籌集管理使用中存在的問題，在一定程度上體現(xiàn)了專業(yè)評估和過程評估的思維。然而這些應(yīng)用比較零散，不能系統(tǒng)的應(yīng)用評估模型體系。三、政策評估在我國國家審計中的應(yīng)用展望（一）嘗試專門以政策為導(dǎo)向的審計或?qū)徲嬚{(diào)查《審計法》規(guī)定審計機關(guān)對國務(wù)院各部門和地方各級人民政府及各部門的財政收支，國有金融機構(gòu)和企業(yè)事業(yè)組織的財務(wù)收支，以及其他依照《審計法》規(guī)定應(yīng)當接受審計的財政收支、財務(wù)收支的真實、合法和效益，依法進行審計監(jiān)督。審計工作中對這項規(guī)定的理解可以更加靈活。對政策的審計可以視為財政收支、財務(wù)收支效益性審計的一部分，或者可以采取審計調(diào)查的方式，嘗試專門以政策為導(dǎo)向的審計，審計對象可以不局限于與資金直接相關(guān)的政策，避免以資金、項目、部門、個人為審計對象而影響對政策效果完整系統(tǒng)的評價。（二）對審計報告思路做相應(yīng)調(diào)整現(xiàn)行審計報告有時包括內(nèi)容較多，既有資金問題、管理問題、政策問題，還有違法違規(guī)問題、體制制度機制問題。這種點多面廣的報告模式，有可能造成對某項政策的評價分散在報告的各個部分，不利于讀者形成立體系統(tǒng)的認識。可以探索采用“評價主題+評價方法+評價結(jié)果+政策建議”的報告模式。評價主題的選取要具體，有針對性；評價方法要靈活多樣，不拘泥于傳統(tǒng)的審計方法，同時要符合評價主題的需要；評價結(jié)果要緊扣評價主題，盡量不涉及其他內(nèi)容；政策建議要明確，能直接從評價結(jié)果中得出。（三）系統(tǒng)引入政策評估專業(yè)方法現(xiàn)有審計報告模式很難系統(tǒng)采用政策評估模型。伴隨報告模式創(chuàng)新的探索，可以在報告中大膽采用效果型評估模型、經(jīng)濟型評估模型、專業(yè)型評估模型和過程型評估模型等評估模型體系，并將這些模型體系與依法審計有機結(jié)合。數(shù)據(jù)式審計已經(jīng)在很多審計項目中探索使用。最為典型的是在2012年實施的全國社會保障資金審計項目中，已經(jīng)通過大規(guī)模的數(shù)據(jù)采集作為發(fā)現(xiàn)審計線索的重要手段。數(shù)據(jù)式審計的日趨成熟，迫切需要完備的體系和模型予以支撐，同時也在技術(shù)上使建立完備的評估體系成為可能，這就為政策評估模型在審計中的廣泛應(yīng)用提供了必要性和可行性?，F(xiàn)階段，可逐步建立各專業(yè)、各類型政策的綜合評估模型，促進審計更為系統(tǒng)化、定量化。（四）適當嘗試前饋審計可以引入政策效果預(yù)測模型，嘗試對政策進行前饋審計。在政策正式出臺前，按照政策擬采取的有關(guān)規(guī)定，預(yù)測其執(zhí)行情況和執(zhí)行效果，以便對不利于實現(xiàn)政策目標的策略加以修正，或者將各種不同政策策略的執(zhí)行情況和執(zhí)行效果作對比，以在各種政策中選擇最優(yōu)的策略。通過預(yù)測，可以事先提出相關(guān)的政策建議，如增加配套政策和管理手段，修改政策策略，或在現(xiàn)有政策策略中擇優(yōu)等。這些建議可以起到未雨綢繆的作用，其審計效益有時要高于事中審計和事后審計。（五）拓寬審計大格局的思路近年來，財政審計大格局的思路在不斷拓寬，實現(xiàn)方式也在不斷創(chuàng)新。比如，2012年財政審計就以橫向溝通、上下聯(lián)動的方式，將中央預(yù)算執(zhí)行情況和編制的中央決算草案審計、中央財政建設(shè)投資情況審計、中央國有資本經(jīng)營預(yù)算執(zhí)行情況審計、國家金庫系統(tǒng)辦理預(yù)算資金收納撥付情況審計、中央部門預(yù)算執(zhí)行情況及決算（草案）審計、全國社會保障基金理事會基金管理運營情況審計和地方財政收支及重點專項資金審計等項目納入審計，最后整合信息，形成匯總報告。這樣安排最主要的目的是促進政府預(yù)算的統(tǒng)一和完整，使兩個報告能對2012年度的預(yù)算執(zhí)行情況有一個更為系統(tǒng)清晰的描述。這種方式顯然是一