土地財政的經(jīng)濟影響及其后續(xù)風險應對

土地財政的經(jīng)濟影響及其后續(xù)風險應對

一、引言現(xiàn)階段土地財政已內(nèi)生于中國經(jīng)濟增長，成為中國經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長不可或缺的一部分?！巴恋刎斦?jīng)濟增長”的增長模式已固化于現(xiàn)有體制，成為地方政府促進地區(qū)經(jīng)濟增長的主要路徑。但是依靠土地財政的增長模式存在著不可忽視的問題。首先，土地財政收入波動頻繁、劇烈，會直接影響經(jīng)濟穩(wěn)定增長，而依托于土地的融資體系，會將這種波動成倍放大，特別是在經(jīng)濟走向衰退時，土地財政甚至會給經(jīng)濟帶來致命打擊。其次，土地出讓金作為公共收入，雖然在地方財政收入中占比較高，但一直未納入財政預算管理，缺乏公開透明性和嚴格的監(jiān)督與約束。在現(xiàn)行體制下，這將導致地方政府行為模式的扭曲，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)日趨不合理。再次，雖然當前土地財政已內(nèi)生于經(jīng)濟增長，但受土地稀缺性的制約，土地財政必然不可持續(xù)。土地財政的不可持續(xù)必將會給現(xiàn)行經(jīng)濟增長模式帶來嚴峻挑戰(zhàn)。在后土地財政時期，如果不能及時擺脫對現(xiàn)有“土地財政—經(jīng)濟增長”模式的路徑依賴，地方政府的行為模式將被進一步扭曲，給經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展帶來巨大的潛在風險。土地財政作為中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中體制改革滯后于經(jīng)濟社會快速發(fā)展的產(chǎn)物，只能是政府的一種短期行為(薛白、赤旭，2010；葉劍平，2012)，具有易波動、不規(guī)范、不可持續(xù)等特點，這些特點影響著中國經(jīng)濟增長模式和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的演變。土地財政的不可持續(xù)性，預示著在后土地財政時期經(jīng)濟的長期穩(wěn)定增長存在較大風險。前瞻性的思考這些潛在風險，對于及時采取防范策略，保持后土地財政時期經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長具有重要意義。在下文中，分三個部分對土地財政的經(jīng)濟影響及后土地財政時期的風險應對進行分析。其中，第二部分是土地財政對經(jīng)濟增長的不確定影響分析；第三部分分析了土地財政下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲；第四部分是后土地財政時期的風險預判與應對。二、土地財政對經(jīng)濟增長的不確定影響分析土地財政是中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中，土地二元體制、財政分權(quán)體制與以GDP和財政收入為主的政績考核體制共同作用的結(jié)果。土地財政已固化于現(xiàn)行體制，內(nèi)生于中國經(jīng)濟增長，成為影響中國經(jīng)濟增長的重要經(jīng)濟變量。目前國內(nèi)學者在對西方內(nèi)生經(jīng)濟增長理論(Barro，1990；Zouetal.，1996)進行拓展的基礎(chǔ)上，探討了土地財政對經(jīng)濟增長的影響(杜雪君，2009；薛白、赤虎，2010；中國經(jīng)濟增長前沿課題組，2011)，研究結(jié)果并不完全一致，但土地財政對經(jīng)濟增長具有顯著影響且內(nèi)生于經(jīng)濟增長得到了大家的一致認可。同時，這也表明簡單地將西方經(jīng)濟理論進行拓展來分析轉(zhuǎn)軌進程中土地財政對中國經(jīng)濟增長的影響還不足以對這一問題形成足夠清晰的認識。土地財政作為地方政府的一種短期行為，短期內(nèi)由于其對經(jīng)濟周期的依存度很高，會伴隨經(jīng)濟周期的波動和宏觀政策的變化，產(chǎn)生大幅震蕩，并反作用于經(jīng)濟增長。長期內(nèi)由于土地資源有限，土地財政必然不可持續(xù)，其等價于地方政府通過債務(wù)融資實現(xiàn)短期公共支出的增加，而這對經(jīng)濟增長的長期影響尚未可知，反而會導致合理經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生扭曲。本文基于此，來分析土地財政對經(jīng)濟增長的短期和長期不確定性影響。(一)短期土地財政的波動必然會影響經(jīng)濟穩(wěn)定增長土地財政的短期波動主要受到政府政策和市場環(huán)境兩方面因素的影響。宏觀的經(jīng)濟政策和土地政策會對土地供給產(chǎn)生直接影響，國內(nèi)經(jīng)濟的景氣度則會對土地的需求產(chǎn)生較大影響。地方政府是土地市場唯一的賣家，它在土地可供給量和宏觀經(jīng)濟政策的約束下，追求自身收益最大化。受土地供給和需求變化的影響，土地財政也具有較強的波動性。近年來，土地出讓金收入和地方財政決算收入都保持著持續(xù)增長的態(tài)勢，但土地出讓金收入要比地方財政決算收入波動劇烈許多(如圖1)。現(xiàn)有研究表明土地財政已內(nèi)生于經(jīng)濟增長，因此，土地財政的波動必然會帶來經(jīng)濟增長的波動。由圖2可以發(fā)現(xiàn)土地出讓金比經(jīng)濟增長波動更加頻繁，并且在大多數(shù)年份土地出讓金與經(jīng)濟增長的波動方向一致。1999年，受亞洲金融危機的影響，GDP增長率有所下降，但此時受國內(nèi)住房制度改革影響，土地出讓金并沒有隨經(jīng)濟增長而下降，反而在住房制度改革的帶動下大幅上升。同樣，在2004年和2011年，受一系列從嚴土地政策出臺的影響，土地出讓金出現(xiàn)驟降。而GDP的大幅波動則發(fā)生在國際金融危機爆發(fā)的2008年。除特殊年份之外，二者的波動趨勢非常一致。一方面，表明了二者的波動相互影響，印證了土地財政已內(nèi)生于經(jīng)濟增長的論斷；另一方面，土地財政的波動除受經(jīng)濟波動的影響之外，還受到政府土地、住房政策調(diào)整的影響，使得其波動更加頻繁，這些波動亦會對經(jīng)濟產(chǎn)生影響。圖1：土地出讓金與地方財政收入的波動情況①圖2：土地出讓金與經(jīng)濟增長波動圖②從廣義上講，土地出讓收益只是土地財政收入的一小部分，除此之外，土地財政還包括與土地相關(guān)的行政性收費收入、與土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的稅收和政府土地融資所得。從其影響上來說，土地融資才是地方政府獲取財政和城鎮(zhèn)化資金的主要來源(劉守英、蔣省三，2005)，而包含土地融資的土地財政波動對經(jīng)濟增長的影響遠大于用土地出讓金所反映的影響程度。從中國近年來的經(jīng)濟發(fā)展實踐看，土地融資是支持近年城市擴張的基礎(chǔ)，而通過銀行放貸地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個人已被有機捆綁在一起，使土地財政的波動影響更加全面、復雜。一方面，在城市擴張過程中，地方政府通過成立地方融資平臺，如土地儲備中心、政府性投資公司或開發(fā)公司等，繞開人民銀行“不允許地方政府直接從銀行貸款”的規(guī)定，進行土地抵押融資，獲得巨額資金，支撐基礎(chǔ)設(shè)施投資。由于這些基礎(chǔ)設(shè)施貸款的背后是以政府信用為保障的，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資對金融的過度依賴加大了政府的財政風險；另一方面，通過銀行信貸，形成地方政府向房地產(chǎn)企業(yè)供地—房地產(chǎn)企業(yè)向居民個人供房和居民個人向房地產(chǎn)企業(yè)購房—房地產(chǎn)企業(yè)向地方政府購地兩條完整的土地和資金供應鏈。通過銀行的杠桿作用，促成了房地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，而實體經(jīng)濟相對滯后。一旦土地財政出現(xiàn)異常波動，將通過銀行杠桿將危機大幅放大，引發(fā)金融動蕩。(二)長期土地財政對經(jīng)濟增長的不確定性影響土地財政產(chǎn)生于中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的特定階段，其核心是土地價格剪刀差，只是價格差額被地方政府所征收。在這一過程中土地所有者將自己終身財富的一部分以土地出讓金的形式交給地方政府。政府將所得收益進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成財富的再分配。由政府主導下的土地經(jīng)營模式，增加了地方政府的財政收入，通過所獲取的土地出讓收益，許多城市完成了最初的資本積累。然而，由于土地資源有限，在長期內(nèi)土地財政必然不可持續(xù)，其等價于提前預收了數(shù)十年后的公共財政收入，來增加地方政府當期的公共支出。因此，對于土地財政對長期經(jīng)濟增長作用效果的分析，可以將土地財政近似等價于政府公共支出。目前，研究政府公共支出對經(jīng)濟增長影響的模型主要有新古典經(jīng)濟增長模型和內(nèi)生增長模型兩類。由于新古典經(jīng)濟增長模型中的穩(wěn)態(tài)增長是來自于外生要素，政府公共支出只能影響向穩(wěn)態(tài)過渡階段的增長率。因此，在新古典經(jīng)濟增長模型的框架下，政府公共支出雖然是決定產(chǎn)出水平的重要因素，但卻幾乎不能影響長期增長率。而在內(nèi)生增長模型中卻能將政府公共支出的影響轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N長期效應，因此將土地財政置于內(nèi)生增長模型中來分析其對經(jīng)濟增長的長期影響更具意義。巴羅(Barro，1990)將政府公共支出引入內(nèi)生增長模型，研究認為適當?shù)墓仓С鲇欣诮?jīng)濟增長，但在其模型中未對政府支出進行分類分析。鄒恒甫等人(Zouetal.，1996)將政府公共支出分為生產(chǎn)性政府支出和非生產(chǎn)性政府支出，研究了兩種支出的不同組合對經(jīng)濟長期增長率的影響。鄒恒甫等人的模型是分析土地財政對經(jīng)濟增長長期影響的合適模型。這樣做有兩個原因：一是土地財政已內(nèi)生于經(jīng)濟增長，這已得到眾多學者的一致認同；二是土地財政主要被用于進行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使其可與傳統(tǒng)財政支出相區(qū)分。通過分析，鄒恒甫等人認為，在政府支出總額和生產(chǎn)技術(shù)既定時，每種政府支出存在最優(yōu)的比重，如果小于這個比重，則增加這種支出會提高穩(wěn)態(tài)增長率；反之，如果所占比重太大，增加這種支出反而會降低穩(wěn)態(tài)增長率。即使是具有很高生產(chǎn)力的政府支出，如果它的初始比例已經(jīng)很高，繼續(xù)向這種支出傾斜而犧牲其他有益的政府支出，結(jié)果也非但不能提高增長率，反而損害增長。用C-D生產(chǎn)函數(shù)進行的推導也得到了含義相同的結(jié)論，只有當政府支出的生產(chǎn)率大于收入取得的成本時，政府規(guī)模的擴張才會提高穩(wěn)態(tài)的增長率。目前，部分國內(nèi)學者對生產(chǎn)性支出對中國經(jīng)濟增長的影響進行了實證研究，研究結(jié)論并不一致。其中，嚴成樑、龔六堂(2009)運用1997-2007年我國31個省市的數(shù)據(jù)，通過面板模型，考察生產(chǎn)性公共支出對經(jīng)濟增長的影響，研究發(fā)現(xiàn)我國生產(chǎn)性公共支出并不一定總能促進經(jīng)濟增長。廖楚暉、余可(2006)運用面板數(shù)據(jù)分析方法對1995-2004年間中國31個省市的財政支出結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟增長關(guān)系的實證分析表明地方財政支出對地區(qū)短期和長期的經(jīng)濟增長有密切關(guān)系，而其中一些地方生產(chǎn)性支出對長期經(jīng)濟增長并不具有促進作用。這些研究從另一個角度證實了本文的論斷。這一結(jié)論使我們不得不反思把大規(guī)模的土地財政資金投資于諸如公路、鐵路、橋梁、電網(wǎng)、通信設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施是否能夠?qū)﹂L期經(jīng)濟增長產(chǎn)生促進作用。正所謂“過猶不及”，過度的傾斜并不利于經(jīng)濟長期增長，要保持經(jīng)濟持續(xù)增長必須做到“軟”、“硬”兼具。考慮到土地財政對經(jīng)濟增長可能帶來的長期影響，應適當控制土地財政規(guī)模，不斷優(yōu)化土地財政支出結(jié)構(gòu)。三、土地財政下的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)扭曲產(chǎn)生于中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌特定階段的土地財政，經(jīng)過長期的發(fā)展，現(xiàn)在已一定程度上固化于現(xiàn)行體制，內(nèi)生于經(jīng)濟增長。在其融入現(xiàn)行體制的過程中，必然會帶來原有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變。由于土地財政自身的易波動、不規(guī)范、不可持續(xù)等特點，使其對中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進程中的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)演變會產(chǎn)生扭曲效應。這些扭曲效應主要通過政府行為路徑、資金投向及其對價格體系的影響等路徑實現(xiàn)。第一，對財富再分配扭曲效應。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是征地過程中產(chǎn)生的財富再分配。中國的城鄉(xiāng)二元土地制度是土地財政能夠產(chǎn)生的重要原因。土地的二元性決定了在農(nóng)用地轉(zhuǎn)作非農(nóng)用地的過程中，地方政府可以用極低的征地成本取得土地。然后，通過“招拍掛”的方式，以市場價格進行轉(zhuǎn)讓，從中獲取高額土地出讓收益。這一過程相當于土地所有者將自己終身財富的一部分以土地出讓金的形式交給地方政府。政府將所得收益進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，完成財富的再分配。二是由地價、房價上漲產(chǎn)生的財富再分配。在地價、房價上漲過程中的購房行為，相當于新購房者將自己終身財富的一部分以土地出讓金的形式交給地方政府，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加全體居民的福利，完成財富再分配。在購房者與已有住房者之間的再分配效應，使得新購房者的效用下降，已有住房者的效用上升。由于這種財富再分配效應產(chǎn)生于土地財政自我實現(xiàn)的過程中，因此這種扭曲效應會在土地財政的存續(xù)期內(nèi)持續(xù)進行。土地財政的財富再分配效應，一方面導致城鄉(xiāng)之間、城市有房者與無房者之間的貧富差距進一步擴大，使城鎮(zhèn)化成本大幅增加，制約農(nóng)村社會發(fā)展；另一方面違反了社會公平原則，導致社會矛盾不斷激化，這也是近年來群體性事件突發(fā)的重要原因。第二，對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展的扭曲效應。一方面，土地價格的過快上漲，導致相關(guān)產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展。土地價格的過快上漲，使地方政府掌握了大量的資金，這些資金的投向會對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動產(chǎn)生重要的引導作用。近年來地方政府取得的土地出讓收益大都投向了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，刺激了建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)的繁榮發(fā)展，從而帶動了與其相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，如建材、五金、電器等，并導致部分產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，大量的社會資源浪費。另一方面，地價過快上漲導致“去工業(yè)化”現(xiàn)象。不同產(chǎn)業(yè)抵抗成本沖擊的能力不同，地價的上升，意味著本地區(qū)的生活成本(例如房租和交通費等)和資本成本的提高，如果上升的生活和資本成本不能被其帶來的收益所抵消，勞動力和資本就必然會退出這一地區(qū)。然而，由于土地的壟斷供給，只有具有壟斷定價能力的企業(yè)才能將這種成本的上升進行轉(zhuǎn)移。這使得城市原有競爭性產(chǎn)業(yè)會因成本上升而失去競爭力，只有能夠轉(zhuǎn)移價格上升成本的企業(yè)得以留下。在現(xiàn)行土地財政模式下，土地價格的上升必然會促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)去工業(yè)化。土地財政對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的扭曲，嚴重阻礙了我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級的順利進行，且隨著這種不合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的逐漸固化，將給經(jīng)濟的長期增長帶來不利影響。同時，產(chǎn)業(yè)畸形發(fā)展導致的傳統(tǒng)行業(yè)萎縮、房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的快速發(fā)展，還降低了國內(nèi)經(jīng)濟抵御外來沖擊的能力，在與國際企業(yè)的競爭中處于不利地位。第三，對市場經(jīng)濟資源配置的扭曲效應。市場經(jīng)濟的基本特點是依靠自發(fā)的市場秩序來配置資源、組織生產(chǎn)。在土地出讓金制度下，政府作為土地一級市場的供應者完全壟斷土地供應，對土地資源配置進行干預，導致土地市場行政管制過多。另外，地方政府將大量的土地出讓金投入到生產(chǎn)性領(lǐng)域，利用政府投資拉動和擴大本地投資規(guī)模，提高地區(qū)經(jīng)濟增長速度，這種財政政策構(gòu)成和經(jīng)濟發(fā)展模式仍帶有濃重的計劃經(jīng)濟色彩，有悖于我國政府及其收支活動向現(xiàn)代政府和公共財政的轉(zhuǎn)型。對資源配置的扭曲會導致我國社會生產(chǎn)效率的下降。一方面，使得土地資源配置的效率低下，無法實現(xiàn)市場經(jīng)濟條件下的效益最大化。另一方面，隨著土地財政規(guī)模的擴大，地方政府對現(xiàn)行體制產(chǎn)生了強烈的路徑依賴，使其市場干預行為不斷得到強化，政府與市場的界限日益模糊。如果不采取強有力措施加以約束和控制，甚至會導致我國推進多年的市場改革發(fā)生退步。第四，對房地產(chǎn)市場供求關(guān)系的扭曲效應。一方面，使地方政府的“經(jīng)濟人”角色不斷強化。地方政府在房地產(chǎn)市場中的土地壟斷地位和其追求預算最大化、增加可支配財力以發(fā)展經(jīng)濟的行為動機，使其在不公平的土地交易中成為最大的獲利者，且對土地財政形成極強的依賴性。因此在房價出現(xiàn)波動時，地方政府會存在“救市”沖動。另一方面，地方政府隸屬下的大中型國有企業(yè)對房地產(chǎn)開發(fā)的參與，并沒有成為房地產(chǎn)市場上的穩(wěn)定力量，相反其往往用其壟斷能力掌控定價權(quán)，甚至主導房地產(chǎn)供求關(guān)系。此外，房價上漲所帶來的投機行為使房地產(chǎn)市場的供求關(guān)系進一步惡化，房地產(chǎn)企業(yè)與其他行業(yè)企業(yè)的發(fā)展爭奪資源，擠壓其他國計民生行業(yè)的資源配置、金融支持和發(fā)展空間。雖然在短期內(nèi)土地財政有助于增加地方政府收支并促進了經(jīng)濟增長，但在長期內(nèi)土地財政卻對我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了諸多的扭曲效應。這些扭曲效應在長期內(nèi)會阻礙我國經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，影響我國轉(zhuǎn)軌進程中的路徑選擇。對其進行準確認識，有助于我們對后土地財政時期的風險提早進行預判和應對。四、后土地財政時期的風險預判與應對根據(jù)土地財政占地方財政決算收入的比重，可以將中國分稅制改革以后的土地財政發(fā)展分為起步、發(fā)展、退出三個階段，其中退出階段即為通常所說的“后土地財政”時期。1994-1999年為土地財政的起步階段③，這一階段土地出讓金收入占地方財政決算收入的比重約為6.94%，土地財政水平較低，對經(jīng)濟增長的影響不大；2000年至今為土地財政的發(fā)展階段，這一階段隨著城市住宅商品化改革的完成和城鎮(zhèn)化的快速推進，土地出讓金收入快速增加，占地方財政決算收入的比重持續(xù)上升，至2010年達到66.73%，土地出讓收益逐步成為地方財政收入的主要來源，經(jīng)濟增長對土地財政的依賴性不斷增強，土地財政逐漸內(nèi)生于經(jīng)濟增長，受到地方政府的高度重視；在退出階段，隨著土地資源的枯竭，土地出讓金收入占地方財政決算收入的比重必然開始下降，土地財政不可持續(xù)性所帶來的各種問題逐漸顯露。土地財政的實現(xiàn)有賴于城鎮(zhèn)化進程中地方政府對土地的壟斷供給地位，而截至2011年，中國的城鎮(zhèn)化率已達到51.27%，且土地城鎮(zhèn)化要遠快于人口城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化進程的加速度逐漸減弱。此外，現(xiàn)階段的土地開發(fā)成本也不斷提高，征地成本已達土地出讓收益85%以上(賀蕊莉，2011)，土地出讓金收入大幅下滑，可以預判中國即將進入后土地財政時期。隨著土地財政逐漸退出，地方政府的收入隨之下降。此時地方政府首先需要解決的兩個問題就是如何保持經(jīng)濟增長和公共服務(wù)水平的穩(wěn)定。首先，如何維持經(jīng)濟穩(wěn)定增長。在土地財政模式下，地方政府以土地為手段，通過透支未來的財政收入，來擴大當期公共支出，進行大規(guī)模固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，促進經(jīng)濟增長。這一模式必然是不可持續(xù)的，但由于大規(guī)模固定資產(chǎn)投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的周期一般較長，且多數(shù)都是在財政富余之時開始建設(shè)的。因此，在土地財政逐漸退出的過程中，必須想方設(shè)法維持投資的連續(xù)性，給后土地財政時期的政策選擇帶來挑戰(zhàn)。其次，如何保證公共財政體系構(gòu)建過程中公共服務(wù)水平的穩(wěn)定增長?，F(xiàn)階段中國的人均公共服務(wù)提供水平與經(jīng)濟發(fā)展階段不相適應，公共服務(wù)投入亟待提高。在土地財政模式下，地方政府財政收入來源和規(guī)模大大擴展，但由于其以GDP和政績?yōu)閷虻男袨槟Ｊ剑沟迷诿裆纳坪凸卜?wù)提供方面的投入不足。在后土地財政時期，如何保證必要的公共服務(wù)支出規(guī)模，是其在支出選擇時必須優(yōu)先考慮的問題。在現(xiàn)行制度下，地方政府官員習慣于寅吃卯糧、竭澤而漁，根本不會考慮下一任政府官員應如何解決財政收入的問題。在后土地財政時期，地方政府為實現(xiàn)既定發(fā)展目標，必然會采取多種措施以保證財政收支的穩(wěn)定。這些措施包括從嚴征稅、增加預算外稅費種類和舉借債務(wù)等。從嚴征稅是政府在財政收入下降時采取的最為普遍易行的措施，通過加大征稅力度、改善征稅方式、提高懲罰力度等手段，來增加短期財政收入。這一措施的實施很難繼續(xù)兼顧“公平正義、量能課稅”的原則，甚至會導致部分企業(yè)因稅負過重而破產(chǎn)或遷移。增加預算外稅費種類也是一個較常用的擴大財政收入措施，當某類財政收入減少時，為了維持收入的穩(wěn)定，政府部門往往會新增一個與之類似的收入項目。這一措施常常類似于一種試錯的過程，由于新收入項目的倉促出臺，使得征收主體和客體都需要一個較長時間適應的過程，只有經(jīng)過實踐并完善的路徑才能融入原有體制當中。這一過程需要付出巨大的社會成本。近年來舉借債務(wù)已被地方政府作為彌補地方財政財力不足的重要手段，土地財政收入下降會使地方財政對債務(wù)的依賴加劇。在自身約束不力和缺乏上級監(jiān)管的情況下，地方債務(wù)風險驟增。在后土地財政時期，土地財政收入的波動將更加劇烈，其帶來的風險也更大、更難以應對。土地財政以信貸為媒介，將地方政府、房地產(chǎn)企業(yè)和居民個人三者有機捆綁起來，形成一個利益鏈條。當?shù)貎r、房價下調(diào)時，將引起土地財政收入下降，以土地融資手段獲得的資金將大幅減少，引發(fā)政府的財政風險。據(jù)財政部數(shù)據(jù)顯示，截至2009年，中國地方政府債務(wù)達5.6萬億元。若加上地方政府國資委所屬企業(yè)的負債，地方債務(wù)已經(jīng)突破13萬億元。這些債務(wù)大都是以土地出讓收益為還款資金來源。土地出讓收益的波動將會給這些債務(wù)帶來巨大風險。若不能及時償還銀行借款，甚至可能轉(zhuǎn)化為金融風險，影響金融系統(tǒng)穩(wěn)定。土地財政的特點決定了地方政府必然會面臨這些問題和風險。對這些問題進行前瞻性的思考和認識并采取相應的防范措施，是保證未來經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。而將其置入中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的大背景下進行思考，不僅有助于問題本身的解決，對中國轉(zhuǎn)軌后期諸多發(fā)展難題求解也具有重要的借鑒意義。五、結(jié)論與建議體制轉(zhuǎn)軌與發(fā)展轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的雙重任務(wù)，貫穿于轉(zhuǎn)軌進程的始終。土地財政的出現(xiàn)源自體制轉(zhuǎn)軌與發(fā)展轉(zhuǎn)型的錯位和不一致。要破解土地財政問題也必須將其置于中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中進行考慮。從體制的角度來