從中華民國(guó)成立到抗戰(zhàn)時(shí)期地方財(cái)政的演變的論文

PAGEPAGE1從中華民國(guó)成立到抗戰(zhàn)時(shí)期地方財(cái)政的演變的論文從中華民國(guó)成立到抗戰(zhàn)時(shí)期地方財(cái)政的演變一、我們國(guó)家地方財(cái)政的由來(lái)自清末以來(lái)，西方近代思想漸播于中國(guó)，自治觀念逐漸興盛，清廷籌備立憲以后，在各省設(shè)立咨議局，頒布了府州廳縣的自治章程和城鄉(xiāng)自治章程。由此地方自治的雛形初具，然而地方財(cái)政體制的規(guī)模卻沒(méi)有確立。中華民國(guó)成立以后，各省設(shè)財(cái)政司管理財(cái)政事務(wù)，1913年春，財(cái)政部初次頒布劃分國(guó)家稅地方稅法草案及國(guó)家費(fèi)用地方費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)法案，另在財(cái)政司之外，設(shè)置國(guó)稅廳專(zhuān)門(mén)管理國(guó)家稅收及國(guó)家費(fèi)用的本文由論文聯(lián)盟http收集整理支出，而地方稅的征收和地方費(fèi)用的支付則由財(cái)政司管理，可惜這個(gè)法案所規(guī)定的地方財(cái)政范圍較為狹窄，頗受?chē)?guó)人非議。當(dāng)時(shí)設(shè)立國(guó)稅廳的原意是為了劃分國(guó)稅和地稅的權(quán)限，讓國(guó)稅廳和財(cái)政司，各司其責(zé)。然而此種法案當(dāng)時(shí)難以實(shí)行，所以又在1915年春季，合并國(guó)稅廳和財(cái)政司為財(cái)政廳，為一省的地方財(cái)政最高機(jī)關(guān)。國(guó)民定都南京以后，各省的都改設(shè)委員制，財(cái)政廳長(zhǎng)以省委員的名義兼任。1927年，頒布國(guó)家收入和地方收入的暫行標(biāo)準(zhǔn)案，又于次年根據(jù)均權(quán)學(xué)說(shuō)重新修訂，地方財(cái)政就此開(kāi)始確立。當(dāng)時(shí)的財(cái)政部和財(cái)政廳之間不發(fā)生直接的關(guān)系，遂產(chǎn)生了指令不暢的弊端。1928年夏，南京國(guó)民第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，制定財(cái)政部監(jiān)督地方財(cái)政的條例，并于1929年1月經(jīng)過(guò)政治會(huì)議的修正，改為國(guó)民監(jiān)督地方財(cái)政的暫行辦法。這一個(gè)法案一經(jīng)頒布，指令不暢的弊端逐漸改善，民國(guó)以前，縣是行政系統(tǒng)的基礎(chǔ)，縣令代表國(guó)家征收賦稅，受布政使司管轄。11665.COm縣經(jīng)費(fèi)的支出和收入，都由國(guó)庫(kù)統(tǒng)籌管理。如果有地方人士捐資興辦公益事業(yè)的，官員照例不能進(jìn)行干涉，這些公款公產(chǎn)向來(lái)不計(jì)入租稅系統(tǒng)。都由地方的紳士推舉人員辦理。自清朝舉辦新政以來(lái)，興學(xué)辦警等所需要的經(jīng)費(fèi)，有的是依賴(lài)于商人的捐助，有的是依賴(lài)于陋規(guī)充公，也有的是增加田賦和其他附稅，地方的稅收由此開(kāi)始增多。1909年，清廷頒布府廳州縣自治章程，縣的自治由此開(kāi)始?？h的新政實(shí)施費(fèi)用，主要是通過(guò)增稅來(lái)彌補(bǔ)。民國(guó)成立以后，廢除了府、州而保留下來(lái)縣，縣議會(huì)和參事會(huì)都相繼成立，事務(wù)逐漸繁忙，需要的費(fèi)用也越來(lái)越多。雖然國(guó)稅地稅的收支規(guī)定已于1913年頒布了法案，賦予了縣級(jí)預(yù)算和決算的權(quán)利，地方財(cái)政已經(jīng)具有了初步的雛形。然而省縣的收支仍然缺乏法律規(guī)定，限制范圍比較大。因此縣財(cái)政的雛形雖已具備，但是尚不具備進(jìn)一步生長(zhǎng)的環(huán)境。我們國(guó)家歷代的地方行政，一向沒(méi)有都市行政，也自然就沒(méi)有都市財(cái)政。市的行政，是從清廷1909年頒布的京師地方自治章程而開(kāi)始的。民國(guó)以后，北京市政改設(shè)專(zhuān)管機(jī)關(guān)，市政才得以興起，國(guó)內(nèi)各大城市也紛紛仿照。1920年9月，廣東省設(shè)立市政廳。1921年7月，北京公布市自治章程，分為普通市和特別市兩種。市的行政制度的法律規(guī)定就是從這時(shí)開(kāi)始的。北伐戰(zhàn)爭(zhēng)武漢會(huì)師后，漢口就先設(shè)特別市；定都南京后，南京，上海也設(shè)為特別市。北伐成功后，天津、北平、青島三地也相繼設(shè)為特別市。1930年5月，國(guó)民頒布市組織法，廢除特別市。分直隸行政院之市和直隸省之市兩種。直接由行政院所管轄的市分別為南京、上海、北平、廣州、青島五市。這些市，地位提高到和省相等，地方的財(cái)政范圍擴(kuò)大了。二、民國(guó)成立以后地方財(cái)政的演進(jìn)1、中華民國(guó)臨時(shí)成立至蔣介石南京定都〔1〕袁世凱集權(quán)時(shí)期。1913年袁頒布了劃分國(guó)家稅地方稅草案和國(guó)家費(fèi)用地方費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)案，在各省設(shè)立國(guó)稅廳掌管?chē)?guó)家稅款的征收和國(guó)家費(fèi)用的支出。又在各省省長(zhǎng)公署下設(shè)財(cái)政司，負(fù)責(zé)管理地方財(cái)政。這是中國(guó)國(guó)家財(cái)政和地方財(cái)政的第一次劃分。這時(shí)的袁世凱暗藏稱(chēng)帝之心，意圖集中財(cái)權(quán)而削弱各省的財(cái)力，以鞏固他的統(tǒng)治地位。所謂地方，就是指省。所頒布劃分案的內(nèi)容，所有的重要稅源和現(xiàn)有收入都?xì)w所有。而分給各省的無(wú)非就是雜稅雜捐，致使各省幾乎沒(méi)有什么收入可言，這項(xiàng)劃分辦法有的省實(shí)行了，有的省沒(méi)有實(shí)行。袁世凱也是時(shí)棄時(shí)用。〔2〕各省軍閥混戰(zhàn)時(shí)期。袁死后，國(guó)家陷入分裂，各省軍閥都經(jīng)武備戰(zhàn)，竭財(cái)以養(yǎng)兵，又養(yǎng)兵以斂餉，不僅在地方極盡斂財(cái)之能事，而且把本應(yīng)上繳給的收入也一概截留，致使和地方的財(cái)政關(guān)系名存實(shí)亡。1920年，各個(gè)省相繼宣布自治。湖南省首先頒布憲法，然后四川和浙江各省相繼效仿，都將重要的收入劃分為地方所有。1923年曹錕頒布憲法，受聯(lián)省自治影響，曾將田賦等各稅劃分為地方所有。他的主要目的是想拉攏各省。后來(lái)因?yàn)楦魇》磳?duì)賄選而失敗，而軍閥割據(jù)的地方財(cái)政的混亂情況直到國(guó)民定都南京以后還沒(méi)結(jié)束。2、第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議到第三次全國(guó)財(cái)政會(huì)議〔1〕縣統(tǒng)于省時(shí)期。國(guó)民定都南京以后，遵照孫中山關(guān)于國(guó)家和地方財(cái)政均衡的遺言，積極制定國(guó)家和地方財(cái)政的劃分，以達(dá)到國(guó)家和地方政治的均衡發(fā)展，就于1927年頒布劃分國(guó)家收入和地方收入的暫行標(biāo)準(zhǔn)案。1928年召開(kāi)第一次全國(guó)財(cái)政會(huì)議，分別制定國(guó)家和地方收入的劃分標(biāo)準(zhǔn)。所稱(chēng)的地方省和縣合為級(jí)，即便只包括省縣一級(jí)，也使后來(lái)的地方財(cái)政有章可循。由于地方的財(cái)權(quán)都掌握在省的手中，所有的豐厚稅源都?xì)w省所有，而和省的事務(wù)，大多數(shù)都是讓縣就地籌款。縣在和省的重重壓迫之下，只有附加攤派和增加賦稅雜捐。1931年，國(guó)民宣布廢除厘金，頒布(營(yíng)業(yè)稅法〕，令各省征收營(yíng)業(yè)稅作為抵補(bǔ)，省的財(cái)政收入直接受此影響，而間接影響則使厘金的損失又加在田賦上，使得田賦超過(guò)正常時(shí)的十幾倍乃至幾十倍。故在1928年到1934年間，其初衷是劃分國(guó)家和地方財(cái)政來(lái)讓地方政治達(dá)到均權(quán)為目標(biāo)，而最終地方的財(cái)政完全以省為主，推行地方自治基本單位的縣財(cái)政，在省的嚴(yán)格控制之下名存實(shí)亡，無(wú)所發(fā)展。〔2〕縣附于省時(shí)期。財(cái)政部鑒于地方財(cái)政危機(jī)較為嚴(yán)重，于1934年5月召開(kāi)第二次全國(guó)財(cái)政會(huì)議商議方案，地方財(cái)政才得到改善。其方案主要內(nèi)容為：一是廢除苛捐雜稅，限制田賦附加，解除國(guó)民經(jīng)濟(jì)的束縛。截至抗戰(zhàn)爆發(fā)前，廢除苛捐雜稅和減輕田賦附加七千多種，金額達(dá)106，430，000萬(wàn)元。二是整理賦籍，重新上報(bào)土地，充實(shí)地方財(cái)源。雖然因?yàn)楦魇〉呢?cái)力人力的限制，沒(méi)能在全國(guó)普遍開(kāi)展，然而就根據(jù)各省試辦的結(jié)果來(lái)看，成效顯著。截止抗戰(zhàn)時(shí)，全國(guó)已經(jīng)有212個(gè)縣辦理，為以后各縣樹(shù)立了榜樣。三是確定縣市地方預(yù)算制度，普遍推行全國(guó)各省市?？h市地方財(cái)政有預(yù)算制度的開(kāi)始，也就是縣市有地方財(cái)政獨(dú)立權(quán)的開(kāi)始。直到1935年頒布(財(cái)政收支系統(tǒng)法〕，才開(kāi)始確立縣市為地方財(cái)政的一級(jí)。然而該法因?yàn)橹刂刈枇?，雖然頒布，卻未經(jīng)實(shí)施。直到1939年(縣各級(jí)組織綱要〕實(shí)施后，實(shí)施多年的縣市地方財(cái)政，才得到完全的實(shí)施。在此期間，省級(jí)財(cái)政的實(shí)施整理和縣市財(cái)政預(yù)算制度的確立以及地方財(cái)政成為一級(jí)，是這個(gè)階段的最大特色。然而，就和省，省與縣的財(cái)政關(guān)系而言，在此期間，表面上國(guó)內(nèi)財(cái)政已告統(tǒng)一，然其實(shí)質(zhì)，直接統(tǒng)轄的省份，尚能執(zhí)行命令，所不能管到的省份，依然把持國(guó)稅，掌握金融命脈，在財(cái)政上另成系統(tǒng)。這種現(xiàn)象一直延續(xù)到抗戰(zhàn)發(fā)生以后，雖然因政治上的調(diào)整，財(cái)政逐漸歸于統(tǒng)一，但是省級(jí)財(cái)政發(fā)展畸形又在此時(shí)發(fā)生。至于省下的縣，在名義上取得獨(dú)立地位，而實(shí)際上卻沒(méi)有大的改善。1939年以前，縣雖然有預(yù)算的編制，但是卻沒(méi)有法定的稅源，仍依賴(lài)于苛捐雜稅。1939年以后，各省新縣制相繼實(shí)施，劃分屠宰稅和房捐為縣稅。然而縣的新政驟增，而此項(xiàng)新劃分稅源尚需整理，收支不敷仍然需要就地解決，所以就其實(shí)際情形而言，縣級(jí)財(cái)政仍然延續(xù)舊的傳統(tǒng)，只是程度的差別而已。但僅從其表面上來(lái)看，縣的財(cái)政地位有了提高。三、抗戰(zhàn)時(shí)期的地方財(cái)政由上述可知，我們國(guó)家地方財(cái)政在1942年度實(shí)行改革財(cái)政收支系統(tǒng)以前，省縣財(cái)政是合為一級(jí)，縣財(cái)政始終歸屬于省，收支都受省的支配，名為省縣地方財(cái)政，實(shí)則地方財(cái)政并未真正得到實(shí)行。又因抗戰(zhàn)發(fā)生，戰(zhàn)區(qū)日益擴(kuò)大，地方支出日益加大而收入減少。同時(shí)對(duì)省已經(jīng)不能再給予多余補(bǔ)助。在此情況下，省各自為謀，通過(guò)稅、管理費(fèi)和省貿(mào)易達(dá)到收支平衡，地方財(cái)政出現(xiàn)畸形。自抗戰(zhàn)以來(lái)，各省為了供應(yīng)軍備戰(zhàn)需，動(dòng)員群眾和救濟(jì)撫恤等事，支出較為龐大，而且已經(jīng)淪為戰(zhàn)區(qū)或接近戰(zhàn)區(qū)的省份，省原有的稅收如田賦、營(yíng)業(yè)稅、契稅等都受到不同程度的影響。所以各省不得不自行籌款，甚至為了彌補(bǔ)本省財(cái)政，而不惜影響戰(zhàn)時(shí)的經(jīng)濟(jì)和周邊各省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其畸形擴(kuò)張往往表現(xiàn)為各省貨物通過(guò)稅的繁盛。自從1931年裁撤厘金以后，各省地方的貨物通過(guò)稅早已經(jīng)被禁止，各省相繼廢除。只有當(dāng)時(shí)少數(shù)省份赤字過(guò)大，無(wú)法抵補(bǔ)，沒(méi)有能一律廢除，所以定為分期限時(shí)實(shí)行。抗戰(zhàn)以后未裁撤的省份停止裁撤，而原來(lái)已經(jīng)裁撤的省份或原來(lái)未征收的省份，也相繼開(kāi)征或復(fù)征，截止到1941底，征收此種稅者有十二個(gè)省份。其稅種之多，與昔日厘金無(wú)異，其稅率之重，又遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)厘金。如：江西特種營(yíng)業(yè)稅課稅貨品有2761種，稅率最高者達(dá)20%。廣東舶來(lái)物品專(zhuān)稅稅目為12大類(lèi)共計(jì)