多邊體制的改進(jìn)路徑和未來

多邊體制的改進(jìn)路徑和未來

F743.1：A1007-6964[2011]11-110829-0430嚴(yán)重的金融危機(jī)會(huì)對多邊管理體制提出挑戰(zhàn)、質(zhì)疑和威脅，但另一方面，也可能成為促成多邊體制改進(jìn)的重要契機(jī)。目前，我們正處在這樣一個(gè)或許能產(chǎn)生重大改進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻。當(dāng)前世界的多邊體制框架形成于1945-1948年，除了第二次世界大戰(zhàn)的背景之外，20世紀(jì)30年代的大衰退也是重要促因。當(dāng)時(shí)設(shè)想以聯(lián)合國為主導(dǎo)，下立國際貨幣基金組織(IMF)、世界銀行(WB)、國際貿(mào)易組織(ITO)①和國際勞工組織(ILO)。這些國際組織在各自的目標(biāo)背后實(shí)際上具有一致性和內(nèi)聯(lián)性：提高就業(yè)率、促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步和發(fā)展、建立能共同抵御風(fēng)險(xiǎn)的國際貨幣體系以及開放的貿(mào)易。2007年開始的金融危機(jī)重創(chuàng)了美國、歐洲，當(dāng)多邊金融體系陷于一片混亂的時(shí)候，貿(mào)易、勞工、環(huán)境等多邊條約和論壇也風(fēng)雨飄搖，這也反映了這些多邊體制內(nèi)在的一致性與相互聯(lián)系。低效率、弱約束力和欠公平成了多邊體系被批評最多的缺陷。而根本原因則是多極力量的失衡，特別是主導(dǎo)國家地位的動(dòng)搖，使得改進(jìn)舊體系的呼聲空前強(qiáng)烈。怎么改，改成什么樣，是目前最膠著的問題。盡管有新的論壇在產(chǎn)生，但沒有一個(gè)成員國會(huì)放棄現(xiàn)有的多邊體制。不可避免地，從IMF開始這些多邊體制都將在其再次穩(wěn)定下來之前進(jìn)行改革。選擇WTO作為研究當(dāng)前多邊體制改進(jìn)路徑的樣本基于這樣幾點(diǎn)考慮：WTO的歷史最為跌宕，在屢次瀕危之時(shí)最終取得突破；貿(mào)易議題是最能體現(xiàn)各國之前互相依賴、互相影響的復(fù)雜關(guān)系，貿(mào)易也是世界經(jīng)濟(jì)增長的重要引擎；WTO的議事方式實(shí)際上采用一國一票，力量的對抗和利益的沖突較為直接；WTO的談判方式是一攬子議題，過程特別艱難，但可能取得的成就也是非常明顯的。一、多邊基礎(chǔ)的夯實(shí)：原則與宗旨的再思考1945-1948年對于全球治理有著非凡的意義，對全球化的認(rèn)同和接受是多邊機(jī)制形成的基礎(chǔ)。但是，直到今天，許多反全球化力量仍在反對一切多邊規(guī)則和機(jī)構(gòu)，認(rèn)為總是有不可避免的不平衡、不民主和不自由。就像國家機(jī)器終究會(huì)僭越個(gè)人的自由，少部分人的利益以群體利益的面目出現(xiàn)一樣，多邊機(jī)制也可能帶有這樣本質(zhì)的缺陷。而且，多邊機(jī)制的權(quán)力越大，也意味著對某些個(gè)體自主權(quán)所構(gòu)成的威脅越大。無政府主義、碎片化的國際社會(huì)，從20世紀(jì)四五十年代后，不斷地呈現(xiàn)出有力量想管理、又有力量對抗管理的態(tài)勢。對某個(gè)國家來說，很多時(shí)候兼具兩種相互沖突的力量。從經(jīng)驗(yàn)來看，GATT的重大突破節(jié)點(diǎn)與國際貿(mào)易的發(fā)展基本吻合，說明其對國際貿(mào)易直至世界經(jīng)濟(jì)的促進(jìn)作用是明顯的。在GATT生效后，1950-1974年間，世界貨物貿(mào)易額以大約8%的年平均速度增長，而世界產(chǎn)量的增長平均大約為5%。之后，當(dāng)主要工業(yè)化國家的關(guān)稅已普遍取消，自由化步伐明顯放緩的時(shí)候，1974-1994年，世界貿(mào)易額以大約4%的年均速度增長，而世界產(chǎn)量的增長速度也相應(yīng)降到2%。烏拉圭回合代表最大的一次議題擴(kuò)展，WTO力量深入國內(nèi)政策層面。于是到1995年WTO建立后，全球貿(mào)易額又重達(dá)8%的增長率。當(dāng)然，更有可能的是每次世界貿(mào)易增長的需要，促使了每次關(guān)鍵點(diǎn)上多邊談判的重大突破。金融危機(jī)帶來的最大威脅就是成員國國內(nèi)反對力量增強(qiáng)和對多邊治理的信心劇降。每個(gè)國家都必須首先解決國內(nèi)的壓力，在這種情況下，國際貿(mào)易可能比國際金融更容易成為首先犧牲的替罪羊。今天的全球經(jīng)濟(jì)已經(jīng)不再強(qiáng)調(diào)國際競爭帶來的單一的最佳結(jié)果，該結(jié)果體現(xiàn)為每個(gè)國家都通過生產(chǎn)自然優(yōu)勢最大的產(chǎn)品來實(shí)現(xiàn)全球利益最大化。現(xiàn)在，取而代之的是許多可能的結(jié)果，而這些結(jié)果取決于各國實(shí)際上決定做什么，以及它們想發(fā)展什么樣的生產(chǎn)能力，是自然的還是人為的。這一系列結(jié)果及其對相關(guān)國家截然不同的影響意味著，在現(xiàn)代自由貿(mào)易環(huán)境下，一國的福利主要取決于國際貿(mào)易產(chǎn)業(yè)的成功②。單純的開放貿(mào)易以校驗(yàn)自然優(yōu)勢的想法已經(jīng)不再那么令人信服了。從某種意義上來說，自由化受到了前所未有的質(zhì)疑和某種程度的揚(yáng)棄。但是，多邊治理有沒有被拋棄呢？一輪又一輪的峰會(huì)、一輪又一輪的對話或許表明，每個(gè)國家對多邊貿(mào)易治理仍然寄予很高期望，同時(shí)又要求多邊化必須和本國貿(mào)易產(chǎn)業(yè)發(fā)展的目標(biāo)配合起來③。于是，不再只是關(guān)稅、不再只是邊境措施，從GATT到WTO的8輪談判，到現(xiàn)在的多哈回合談判，貿(mào)易多邊機(jī)制的擴(kuò)張又比任何一個(gè)其他領(lǐng)域來得迅猛。此次金融危機(jī)再次凸顯了國內(nèi)政策的“溢出效應(yīng)”，單個(gè)國家和地區(qū)為國內(nèi)經(jīng)濟(jì)自救采取的貿(mào)易保護(hù)政策，直接損害了國際貿(mào)易的自由化進(jìn)程。而另一方面，各國又急于借助WTO職能的進(jìn)一步擴(kuò)充，來實(shí)現(xiàn)進(jìn)入更大市場以分散風(fēng)險(xiǎn)的愿望。除了服務(wù)貿(mào)易和農(nóng)業(yè)這兩個(gè)膠著問題外，投資、競爭、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購中的反腐敗、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、勞工標(biāo)準(zhǔn)等都是被一些國家建議的內(nèi)容。這些問題的提出和反對，都與一個(gè)國家選擇和發(fā)展本國優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)的國內(nèi)政策導(dǎo)向密切相關(guān)。所以，多哈回合的挫折或許并不是多邊的失敗，而有可能是多邊所承載的期望更大了。盡管國際經(jīng)濟(jì)組織在公開場合還是習(xí)慣于援引全球化和全球治理作為夯實(shí)多邊機(jī)制的理由，但是，政治與歷史因素可能是經(jīng)濟(jì)學(xué)至今無法圓滿解決的命題，不可否認(rèn)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的正面作用，但想將國際經(jīng)濟(jì)關(guān)系以純粹的經(jīng)濟(jì)理論來解釋難免流于膚淺和簡陋。WTO一意只推進(jìn)自由化已經(jīng)不再令人信服。當(dāng)前的改革呼聲，究其本質(zhì)，就在于要求重新審視WTO的宗旨和目標(biāo)。簡言之，WTO必須意識到其作為全球貿(mào)易治理體系的多邊化意義要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于自由化?！禬TO的未來》中也指出的，過去GATT機(jī)制可能是“結(jié)果導(dǎo)向”的，通過組織談判取得貿(mào)易開放的成果；而相較之下，WTO機(jī)制則可能正朝向“規(guī)則導(dǎo)向”發(fā)展④，除了爭端解決機(jī)制的司法特征以外，《馬拉喀什協(xié)定》及其附屬協(xié)定建立的規(guī)則體系也初具規(guī)模。從某種意義上說，WTO體制所表現(xiàn)出的法制化特征可能才是其應(yīng)努力宣傳的未來方向，而不是貿(mào)易自由化理念。有些經(jīng)驗(yàn)一旦開始，就不可能回退，文明就是這樣不斷演進(jìn)的。所以，以WTO的經(jīng)驗(yàn)，多邊進(jìn)程將繼續(xù)滾動(dòng)，即使具體結(jié)果尚不確定，前進(jìn)的方向卻是不可阻擋的。二、組織機(jī)構(gòu)的變動(dòng)：力量的重新平衡IMF和世界銀行都是根據(jù)成員出資額來決定其投票權(quán)的大小，或者又通過基本票和加權(quán)票來平衡不同陣營的影響力。此次金融危機(jī)對IMF的最大影響是，IMF在壓力下重新調(diào)整了投票權(quán)的比例，而這直接關(guān)系到各成員在IMF事務(wù)上的影響力。雖然調(diào)整幅度并不能帶來實(shí)質(zhì)性的變化，但各成員仍然認(rèn)為重新確認(rèn)在國際金融管理上新的力量平衡是非常有必要的。這種力量格局重新調(diào)整的趨勢同樣體現(xiàn)在貿(mào)易與政治等領(lǐng)域。與IMF不同，WTO繼續(xù)沿用GATT實(shí)行的“一成員方一票”原則，并且議事方式為協(xié)商一致。相較之下，WTO的表決機(jī)制似乎更為民主，WTO歷史上也極少動(dòng)用投票來決定某一談判進(jìn)程。但“協(xié)商一致”在理論上似乎是非常困難的一種表決方式，它的低效率可能使得談判的時(shí)間表不斷延后，也容易導(dǎo)致許多努力無疾而終。此次金融危機(jī)使得各成員國內(nèi)壓力很大，協(xié)商一致的弊端在多哈回合就表現(xiàn)得特別明顯，它使得一切預(yù)測都顯得那么不確定。但是，或許正是因?yàn)檫@樣的不確定性，使得每一成員方都有動(dòng)力去影響最終的結(jié)果⑤。在大多數(shù)談判過程中，協(xié)商一致往往是最終的結(jié)果，在整個(gè)協(xié)商的過程中，總有幾個(gè)或幾組談判成員的態(tài)度是十分關(guān)鍵的，而且談判常常在雙邊或小組內(nèi)開始，再以最惠國待遇的形式及于大眾。因此，“協(xié)商一致”實(shí)際上是一個(gè)非常復(fù)雜的過程，可能意味著分議題、分行業(yè)、分區(qū)域、分陣營的多頭進(jìn)行，而且相當(dāng)多數(shù)成員國對很多問題的談判實(shí)際是未參與的。協(xié)商一致的結(jié)果不僅意味著某些利益被放棄，也意味著某些談判權(quán)也被放棄了。在此輪多哈回合中，各成員注意到，在多頭重疊進(jìn)行的談判中，有幾項(xiàng)權(quán)力就是十分關(guān)鍵的：一是議題的選定；二是建議方案的提出；三是主持斡旋的立場。比如，在多哈回合中，新加坡議題是在30個(gè)月后才最終被放棄，這些議題模糊而寬泛，但仍然在初期被一些成員作為籌碼，而之所以放棄也是由于必須集中精力討論其他一些更為關(guān)鍵的議題。另一方面，盡管被稱為“發(fā)展回合”，多哈談判中關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)等議題其實(shí)并不能體現(xiàn)發(fā)展的目標(biāo)，但仍然被選定為最為重要的議題。對于選定的議題，關(guān)系利益最大的國家會(huì)積極提出議案，但是提出議案的能力有時(shí)是很大的制約因素，分析和反對他人議案的能力也同樣重要。議案的結(jié)構(gòu)、重點(diǎn)、措辭和安排確實(shí)需要專業(yè)的水平和大量的人力物力，勢均力敵的談判者總是那么幾個(gè)。在一些全體和小組性的會(huì)議上，主席依然有著很大的影響力，很多時(shí)候，他可以提出談判的議案和控制談判的節(jié)奏。盡管從上述幾項(xiàng)權(quán)力來看，主要幾個(gè)大國仍然占據(jù)主導(dǎo)地位，但此次多哈回合在成員國的結(jié)構(gòu)和能力方面仍然發(fā)生了深刻的變化。首先是發(fā)展中國家的影響明顯增強(qiáng)。除了此輪回合被稱為“發(fā)展回合”，在香港會(huì)議期間，由110個(gè)發(fā)展中成員組成的六大集團(tuán)還發(fā)表聯(lián)合聲明稱，“部長級會(huì)議第一次由發(fā)展中國家集團(tuán)所掌握”。2008年7月的小型部長會(huì)議由于在農(nóng)產(chǎn)品特別保障機(jī)制方面未能滿足印度等發(fā)展中國家的要求，導(dǎo)致多哈回合關(guān)鍵的農(nóng)業(yè)談判功敗垂成。另一個(gè)變化是抱團(tuán)博弈的傾向。為了增強(qiáng)談判能力，許多發(fā)展中國家就某一具體議題結(jié)成攻守聯(lián)盟。在最為艱難的農(nóng)業(yè)談判中，各種博弈聯(lián)盟更是多得驚人。除美國與歐盟外，其余成員幾乎均以集團(tuán)的方式參與利益角逐，包括G10、G20、G33、G90、凱恩斯集團(tuán)、非洲集團(tuán)、ACP、LDCs、SVEs、小島發(fā)展中國家、RAMS以及棉花四國和熱帶產(chǎn)品集團(tuán)等。多哈回合以來，各成員方關(guān)于機(jī)構(gòu)改革提交的建議集中在：部長會(huì)議的地位、定期性和目標(biāo)；各成員方部長和政治領(lǐng)袖在WTO工作中的作用；總干事和秘書處的權(quán)限；總理事會(huì)的地位和運(yùn)作；各成員方、專家、議會(huì)和其他國際組織的更多參與權(quán)；等等。各成員方特別關(guān)注WTO在世界貿(mào)易政策上的引導(dǎo)權(quán)，以及解決問題的實(shí)際能力。這樣的引導(dǎo)權(quán)被普遍認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從大局平衡的角度作出，而不應(yīng)被某幾個(gè)主要成員方所左右。除此，拖沓的談判議程也讓一些成員方產(chǎn)生焦慮，許多成員建議總干事應(yīng)當(dāng)擁有更廣泛的主動(dòng)權(quán)，如貿(mào)易援助的提請權(quán)和綜合性議案的建議權(quán)。也有一些成員建議可以考慮利用各國專家或咨詢機(jī)構(gòu)并建立一些從屬性的機(jī)構(gòu)，但這一點(diǎn)也遭到另一些成員的反對，認(rèn)為這樣做會(huì)稀釋W(xué)TO的內(nèi)部透明度和代表性。WTO的總干事和秘書處過去一直被定位為輔助性的作用，最初的擔(dān)憂來自于成員方對于主權(quán)的掌控欲望，也反映了貿(mào)易政策在國家層次上被高度政治化了。成員方政府擔(dān)心任何擴(kuò)展秘書處職權(quán)的舉措都有可能在國內(nèi)造成政治后果。即使如此，總干事和秘書處其他人員必須為每次談判積極地準(zhǔn)備背景資料，總干事也越來越頻繁地在一些會(huì)議和媒體上代表WTO發(fā)表某些觀點(diǎn)。因此，從某種意義上來說，總干事和秘書處實(shí)際上發(fā)揮了很重要的作用，盡管各成員方在成文地、公開地?cái)U(kuò)大其職能一事上非常謹(jǐn)慎。而且，成員方允許秘書處根據(jù)自己的意見出版材料，而無需事先得到它們的檢查。從2003年開始每年發(fā)布的《世界貿(mào)易報(bào)告》以及一系列某個(gè)專題的研究項(xiàng)目報(bào)告都具有很大的影響力。1988年烏拉圭回合上設(shè)立的貿(mào)易政策評審機(jī)制(TPRM)，賦予了秘書處定期審查各成員的貿(mào)易政策和規(guī)章制度的權(quán)力。這種監(jiān)測機(jī)制雖然并沒有懲罰力的保障，仍然使得秘書處與成員方的關(guān)系變得微妙起來。為了提高工作效率，WTO秘書處已經(jīng)采用以績效為基礎(chǔ)的管理測評工具，秘書處的內(nèi)部組織和高層管理結(jié)構(gòu)都做了相應(yīng)的調(diào)整。WTO各成員也通過大會(huì)采納了新的選舉總干事的指南。為了加強(qiáng)在一些領(lǐng)域的政策引導(dǎo)作用，還特別成立了一些職能性的工作組，如在2001年多哈部長會(huì)議上成立了債務(wù)、貿(mào)易和金融工作組以及技術(shù)轉(zhuǎn)讓工作組。過去不定時(shí)的部長會(huì)議也被決定以更有規(guī)律的方式定期召開⑥。目前各成員方提交的關(guān)于WTO組織機(jī)構(gòu)改革的主要建議包括：秘書處的地位和責(zé)任；總干事的地位和適當(dāng)?shù)倪x舉程序；管理層的結(jié)構(gòu)改革，特別是來自地域的代表性；秘書處運(yùn)轉(zhuǎn)的效率、員工和傳統(tǒng)、適當(dāng)?shù)囊?guī)模和資源的分配；秘書處預(yù)算的資金來源和管理；秘書處內(nèi)部的透明度；秘書處與各成員方、其他國際組織相應(yīng)機(jī)構(gòu)的關(guān)系。由此可見，除了提高秘書處的作用和效率外，各成員方普遍關(guān)心秘書處和總干事的中立性⑦。此次金融危機(jī)以后，多哈回合數(shù)度陷入僵局，總干事和秘書處的積極工作看起來比從前更加密集，它們對談判的推動(dòng)作用是十分明顯的。在各成員方猶豫不決，或者利益對抗激烈的時(shí)候，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的中立地位就非常重要了。目前，各成員對談判過程中的引導(dǎo)權(quán)還是存在很大爭議的，未來比較快能實(shí)現(xiàn)的可能是提高總干事和秘書處在除談判外的其他程序中的地位，如貿(mào)易政策審查程序、爭端解決程序、技術(shù)援助和培訓(xùn)以及研究功能。不可否認(rèn)，機(jī)構(gòu)化的特征也是一項(xiàng)多邊機(jī)制走向成熟的重要標(biāo)志。三、管理權(quán)力的擴(kuò)展：更多的議題、職能、成員和影響者IMF的主要成果是對各個(gè)國家施加調(diào)整幫助(包括建議與貸款)，世界銀行的主要成果是對各個(gè)國家施行發(fā)展幫助(包括建議和貸款)；而WTO的主要成果則是在一個(gè)明確的全球機(jī)制框架下制定和實(shí)施規(guī)則，而且還有一個(gè)能夠付諸實(shí)施的爭端解決機(jī)制。WTO所制定的規(guī)則將由各成員方遵守，它越來越多地呈現(xiàn)為一個(gè)混合性的論壇，而且越來越多地處理具體問題，從“淺層整合”轉(zhuǎn)向“深層整合”。這種轉(zhuǎn)變在烏拉圭回合達(dá)成服務(wù)貿(mào)易協(xié)定等非關(guān)稅協(xié)定時(shí)體現(xiàn)得最為明顯。服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)、投資措施、反傾銷等方面達(dá)成的協(xié)定更像是一套尚不完全的規(guī)則，而不只是簡單的討價(jià)還價(jià)后的對價(jià)清單。特別是知識產(chǎn)權(quán)、投資措施、反傾銷、反補(bǔ)貼、原產(chǎn)地規(guī)則、動(dòng)植物衛(wèi)生檢疫措施等議題，涉及的是國內(nèi)規(guī)章制度，在這些國內(nèi)規(guī)章制度上設(shè)定非歧視的一系列最低標(biāo)準(zhǔn)，是對一國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的直接約束，所以我們說這是一種“深層整合”。深層整合的推進(jìn)必然遭遇更大的阻力，金融危機(jī)的發(fā)生又使得各國國內(nèi)自保情緒強(qiáng)烈，在這樣的背景下多哈回合在這些深層整合的議題上當(dāng)然舉步維艱。烏拉圭回合中，盡管最終的GATS是一攬子協(xié)定，但初期一直是按特定部門分別談判。GATS采用了迥異于GATT的正列法清單(positivelist)⑧，是各國選擇的最能清晰控制自己所做承諾的一種變通方式，這種正列法在本次多哈回合還將繼續(xù)下去。即使這樣，由于服務(wù)貿(mào)易涉及市場開放，對于很多還處于封閉狀態(tài)的國家(主要是發(fā)展中國家和最不發(fā)達(dá)國家)，如何提供互惠的開放，無論在經(jīng)濟(jì)上還是政治上都是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。在GATT下，許多特別困難的部門，如農(nóng)業(yè)、服裝和紡織品實(shí)際上幾十年來一直不受總規(guī)則的約束，在烏拉圭回合中，它們被重新納入GATT，卻是在非常廣泛平衡的情形下達(dá)成的。所以在GATS中，為了確保把最惠國待遇運(yùn)用于那些已經(jīng)廣泛援用最惠國待遇例外的服務(wù)部門，需要更長的時(shí)間和可能非常廣泛的平衡⑨。未來，即使在多哈回合結(jié)束后的很長時(shí)間，服務(wù)貿(mào)易的談判仍然會(huì)糾結(jié)于這樣的沖突：一方面需要議題的廣泛性；另一方面又現(xiàn)實(shí)地需要將最有可能較快達(dá)成協(xié)議的部門單列。但是，不斷擴(kuò)大仍然是非常明確的方向。另外，除了艱難的農(nóng)業(yè)談判和服務(wù)貿(mào)易談判外，還有一種更困難的擴(kuò)大傾向是將貿(mào)易自由化和其他全球關(guān)注的問題(如環(huán)境問題和勞工標(biāo)準(zhǔn))聯(lián)系起來。這樣的努力在過去幾十年基本上都是失敗的，而且往往阻礙了貿(mào)易自由化。有一些發(fā)達(dá)國家建議修改GATT的第20條以允許依據(jù)環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施貿(mào)易歧視，這遭到了發(fā)展中國家的普遍反對。在這些議題上的南北懸殊如此巨大，強(qiáng)行把這些問題納入多邊貿(mào)易談判可能有違“發(fā)展回合”的初衷。以環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)為名進(jìn)行的歧視性懲罰也會(huì)是多邊貿(mào)易體制的一種倒退。目前來看，可能達(dá)成妥協(xié)的是一些原則性的要求和技術(shù)援助的條款。除了議題擴(kuò)大外，WTO的貿(mào)易政策測評職能，即貿(mào)易政策審查機(jī)制(TPR)也比過去發(fā)揮了更重要的作用。盡管沒有約束力和任何懲罰性的后果，各成員方都越來越重視WTO這樣權(quán)威機(jī)構(gòu)的評價(jià)，尤其是一些貿(mào)易大國，對于國際輿論比較敏感。金融危機(jī)爆發(fā)以來，各國為化解國內(nèi)壓力，常常將一些矛盾的焦點(diǎn)有意轉(zhuǎn)向他國，在這種情況下，來自TPR的結(jié)論在一些關(guān)系上的地位就非常微妙了。因此，有越來越多的議案開始關(guān)注TPR。一些發(fā)達(dá)國家建議把TPR評價(jià)的內(nèi)容擴(kuò)展至環(huán)境、人權(quán)、性別和勞工等問題上，理由是這些因素連結(jié)在一起才是對一國貿(mào)易政策效果的完整評價(jià)。這種將TPR內(nèi)容無限擴(kuò)張的建議也遭到了另一些國家的強(qiáng)烈反對，認(rèn)為是將貿(mào)易問題泛化到政治，盡管這樣的評價(jià)沒有約束力，仍然可能軟性干預(yù)成員方內(nèi)政。事實(shí)上，由于WTO的法制特征明顯比IMF、WB、OECD等其他國際組織要強(qiáng)烈，越來越多的力量希望借助WTO這個(gè)論壇施加某種影響。除了各成員方之外，環(huán)境、勞工和人權(quán)方面的一些政府間國際組織、非政府組織、非成員國、跨國公司和獨(dú)立研究機(jī)構(gòu)都通過各種方式，希望能參與到WTO的決策過程中。WTO過去在面對這樣的參與或挑戰(zhàn)時(shí)，都表現(xiàn)得比較被動(dòng)。在此輪多哈回合中，明顯可以發(fā)現(xiàn)，WTO在面對更多參與欲望和不同游說力量時(shí)，態(tài)度更為靈活和務(wù)實(shí)。WTO現(xiàn)在采用了一項(xiàng)年度公開論壇，WTO網(wǎng)站也有相應(yīng)改進(jìn)，對外發(fā)布的信息也更加及時(shí)和全面。在處理與非政府組織(NGO)的敏感關(guān)系時(shí)，WTO的態(tài)度也更加開放。除了部長會(huì)議召開期間提供NGO服務(wù)中心和會(huì)議簡要之外，總干事也會(huì)對NGO的參與要求做出一些臨時(shí)的非正式安排，例如，對于諸國間議會(huì)聯(lián)盟(IPU)⑩定期召開的WTO問題會(huì)議，WTO秘書處也會(huì)提供一些協(xié)助。另外，爭端解決機(jī)制的改革也是一個(gè)熱點(diǎn)議題，主要的建議集中在提高透明度和更大的參與度上，包括允許更多的相關(guān)方提交意見或參加聽證、選入更多發(fā)展中國家的仲裁員、能力培訓(xùn)以及在上訴機(jī)構(gòu)人員組成上更注重平衡性等(11)。對于專家組的權(quán)力，一方面的建議是擴(kuò)大職能，允許其對具體個(gè)案中“什么才是合適的國內(nèi)貿(mào)易政策”提供建議；另一方面的意見是提高約束力，如允許交叉報(bào)復(fù)的部門和形式可以更加多樣化，包括知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)等，也可以考慮給予金錢補(bǔ)償(12)。從目前談判進(jìn)程來看，最有可能實(shí)現(xiàn)的是仲裁員結(jié)構(gòu)上的調(diào)整，以及上訴機(jī)構(gòu)審查專家組報(bào)告權(quán)限范圍的再明確。未來，還有一個(gè)敏感的問題需要進(jìn)一步明確——新成員的加入程序。很多非成員的發(fā)展中國家認(rèn)為，如果想要加入WTO，它們不得不與許多成員方進(jìn)行雙邊談判(13)，并被索要許多對價(jià)，而這些對價(jià)往往是開放產(chǎn)業(yè)部門的要求，這些發(fā)展中國家根本還不能承受。由于成員國在同意新成員加入上有如此強(qiáng)勢的地位，加入程序曠日持久，而且不再只是技術(shù)性問題，往往承載許多政治考慮(14)。盡管已經(jīng)擁有153個(gè)成員，卻不能向其他不那么重要但渴望分享全球貿(mào)易自由化多邊成果的國家提供更開放的參與，許多非成員國家對此提出了批評意見。但是，與其他國際組織不同，WTO是一個(gè)規(guī)則體系，如果對新加入的最不發(fā)達(dá)國家完全適用另一套標(biāo)準(zhǔn)，又有可能影響整個(gè)體系的完整和信服力。許多發(fā)達(dá)國家雖然表達(dá)了對最不發(fā)達(dá)國家意愿的同情，但短期來看，它們并不愿意對加入程序作本質(zhì)性的變動(dòng)。四、談判方式的改革：新模式的變通WTO早期回合的談判相對比較簡單，美國、加拿大、日本和主要?dú)W洲國家是當(dāng)時(shí)的主要貿(mào)易“供給國”，如果它們之間能夠達(dá)成相互關(guān)稅減讓，世界貿(mào)易自由化水平的提高就是明顯的。烏拉圭回合之前，大多數(shù)發(fā)展中國家并沒有積極參與談判，而是作為“免費(fèi)搭車者”獲益，當(dāng)然也提供一些不成比例的補(bǔ)償。WTO最為成功的談判模式就是充分利用了“互惠”。利用全球互惠談判以達(dá)到削減關(guān)稅受到的國內(nèi)抵制相對較小，僅僅需要擴(kuò)大足夠的談判國數(shù)量和足夠的貿(mào)易自由化議程，以使所有單個(gè)國家能夠獲得充分的凈利潤，抵消任何剩余的貿(mào)易惡化的條款。但是當(dāng)自由化議程從關(guān)稅前進(jìn)至市場準(zhǔn)入，直接的經(jīng)濟(jì)收益就不那么明顯了，談判的難度也就變大了。當(dāng)協(xié)商談判從簡單的邊境措施轉(zhuǎn)向更復(fù)雜的貿(mào)易管理和促進(jìn)權(quán)力時(shí)，互惠原則便有了風(fēng)險(xiǎn)。一個(gè)范例就是服務(wù)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。出于對合作的考慮，就標(biāo)準(zhǔn)問題達(dá)成協(xié)議是很重要的，但是兼容性行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)可以成為對全球服務(wù)網(wǎng)絡(luò)各部分進(jìn)行有效控制的方式，那個(gè)擁有行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的國家就可能具有控制某些領(lǐng)域的權(quán)力。在這樣的激勵(lì)下，每個(gè)國家都會(huì)爭取行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，互惠已經(jīng)難以提供相匹配可互抵的激勵(lì)。因此，烏拉圭回合以及當(dāng)前的多哈回合之所以如此艱難，很大原因是互惠原則不再那么有效了。為了解決準(zhǔn)入談判中惠益不對稱的問題，WTO采用了一攬子談判的方式。這意味著多個(gè)領(lǐng)域的議題被捆綁在一起，在“一鍋燴”的情況下，每個(gè)成員方都可能在龐大的議題群里尋找到自己“想得到的”和“能付出的”。這樣一攬子談判的方式難度是巨大的，烏拉圭回合8年談判歷程可以清晰地反映這一點(diǎn)，不過因此取得的成功也可能是巨大的。可是，在此次多哈回合中，有越來越多“國境內(nèi)”的議題被卷入，WTO不只要求邊境措施的調(diào)整，還要求成員方必須進(jìn)行相當(dāng)程度的國內(nèi)改革，這樣深入的調(diào)整似乎也看不到充分對價(jià)的提供(15)。從這一點(diǎn)來說，在這輪回合中，互惠的模糊性未能被一攬子談判的方式所挽救。多哈回合原計(jì)劃2005年結(jié)束，到2008年陷入全面僵局。2010年以來，WTO各成員一直通過雙邊會(huì)晤、小范圍會(huì)議和多邊會(huì)議等各種形式的會(huì)議尋求推動(dòng)談判的途徑。隨著全球經(jīng)濟(jì)的弱勢復(fù)蘇，主要經(jīng)濟(jì)體領(lǐng)導(dǎo)人推進(jìn)多哈回合談判的意愿和緊迫感有所增強(qiáng)。153個(gè)成員之間的巨大利益分歧似乎仍然需要依靠主要成員的和解實(shí)現(xiàn)突破。但是，各成員國同意在多哈回合建立一個(gè)貿(mào)易談判委員會(huì)。一些非正式的談判方式也有所改進(jìn)，如綠屋會(huì)議的進(jìn)行方式、談判方案的產(chǎn)生、主席或協(xié)調(diào)員的作用等都在不斷明確中。從各成員國提交的議案來看，目前關(guān)于談判方式的建議呈現(xiàn)出兩個(gè)特點(diǎn)：一是各成員方對待非正式談判的現(xiàn)狀態(tài)度更加靈活，盡管仍有批評針對其沒有代表性和不透明，但希望改進(jìn)的建議多于取消的建議；二是希望在本輪發(fā)展回合中能更多地考慮最不發(fā)達(dá)國家，特別是一些小國家的談判參與能力，對于那些無力在日內(nèi)瓦設(shè)常設(shè)代表的國家，希望給予某些能力建設(shè)方面的幫助。還有一些建議認(rèn)為在談判陷入全面僵局的情況下，不妨用過去的諸邊協(xié)議(plurilateralagreement)，先由達(dá)成共識的部分成員方簽署協(xié)議并對外開放，其他成員方可以在任何時(shí)候選擇加入。這樣的建議是針對一攬子談判冗長無果的現(xiàn)狀提出的(16)。更多的建議則提出在某些議題上可以采用IMF的“加權(quán)投票法”代替協(xié)商一致，即賦予某些有重大利益的成員更多的投票權(quán)，避免一些利益較小的成員以這些議題為籌碼，換取其他議題的對價(jià)，因而拖延所有議題的決出(17)。更有效率談判方式的建議遭到了要求民主的群體的激烈反對。最不發(fā)達(dá)國家要求對它們應(yīng)當(dāng)不能適用互惠而是“普惠制”，它們的情形十分特殊，其他成員方應(yīng)當(dāng)給予足夠的時(shí)間和空間幫助它們逐步建立貿(mào)易能力。一些發(fā)展中國家對于談判議案的透明度和參與度都提出了要求，并且認(rèn)為“聯(lián)合抵制”是對“綠屋會(huì)議”的有效回應(yīng)(18)。另外，區(qū)域主義仍然是多邊談判中的陰影。20世紀(jì)40年代，即使對美國而言也缺乏一個(gè)可靠的區(qū)域性選擇。在冷戰(zhàn)對峙的年代，美國政府除了尋求貿(mào)易中的得益外，也竭力重新建立西歐、日本以及其他被認(rèn)為是受到共產(chǎn)主義威脅的薄弱環(huán)節(jié)的貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)制度，那時(shí)GATT是比區(qū)域性協(xié)定更有效的選擇。今天，不僅是歐洲，亞洲、拉美、非洲、太平洋、加勒比地區(qū)都形成了一定的區(qū)域