政府財(cái)政資金使用效益的契約經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

政府財(cái)政資金使用效益的契約經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

F812：A1002-7408(2010)08-0021-04一、問題的提出與文獻(xiàn)綜述近些年來，我國財(cái)政資金在一些領(lǐng)域使用效率低下，財(cái)政資金浪費(fèi)十分普遍，導(dǎo)致我國政府行政成本世界第一。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計(jì)，每年僅用于“三公”(公款招待、公車消費(fèi)和公費(fèi)出國)消費(fèi)的資金9000億元人民幣，約占財(cái)政支出的30％[1]。財(cái)政資金的低效使用或浪費(fèi)會(huì)誘使政府為維持或增加財(cái)政收入而多征稅或多收費(fèi)，從而加重納稅人的負(fù)擔(dān)。福布斯公布的2009年全球稅負(fù)痛苦指數(shù)排行榜，中國大陸位列全球第二。政府與民眾之間的稅賦關(guān)系也是影響社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。在我國人均收入較低的現(xiàn)階段，特別是在國際金融危機(jī)影響下，如何提高財(cái)政資金使用效益，減少財(cái)政資金浪費(fèi)，一直是社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)，也是我國政府面臨的一個(gè)必須解決的難題。對(duì)于財(cái)政資金低效益使用的原因及如何提高我國財(cái)政資金使用效益，國內(nèi)學(xué)者從不同的角度進(jìn)行了研究。周德懷提出財(cái)政資金使用效益應(yīng)該從構(gòu)建我國公共財(cái)政框架，突出財(cái)政支出管理，推行部門預(yù)算、政府采購、國庫集中收付等制度方面著手[2]。王健認(rèn)為財(cái)政預(yù)算管理制度的缺陷，如預(yù)算編制權(quán)力過于分散，財(cái)政資金的調(diào)度和使用監(jiān)督不力等導(dǎo)致了財(cái)政資金使用效益低下，也認(rèn)為應(yīng)從部門預(yù)算、國庫集中收付制度和政府采購制度，完善轉(zhuǎn)移支付制度等方面提高財(cái)政資金使用效益[3]。趙文生從財(cái)政資金的戰(zhàn)略角度，提出在政府財(cái)政資金供給不變的情況下，應(yīng)通過走內(nèi)涵式改革之路，轉(zhuǎn)變財(cái)政資金的管理模式，提高財(cái)政資金使用效益[4]。劉玉娥，楊國生都認(rèn)為要提高財(cái)政資金使用效益，應(yīng)改革國庫集中支付制度[5][6]。李小萍從控制國庫現(xiàn)金余額的角度對(duì)提高財(cái)政資金使用效益作了探討[7]。劉笑霞從財(cái)政透明度角度提出增加財(cái)政透明度，降低政府代理成本，提高財(cái)政資金使用效益[8]。徐進(jìn)提出從強(qiáng)化預(yù)算約束進(jìn)行政府預(yù)算管理流程，如預(yù)算編制、調(diào)整、執(zhí)行等環(huán)節(jié)進(jìn)行流程再造提高財(cái)政資金使用效益[9]。可以看出，國內(nèi)對(duì)提高財(cái)政資金使用效益的研究主要集中在從財(cái)政預(yù)算方法、財(cái)政支出管理、財(cái)政監(jiān)督等方面，而沒有深入到整個(gè)財(cái)政預(yù)算管理過程的內(nèi)部。因而，在應(yīng)對(duì)之策方面，還停留在財(cái)政體制層面的修修補(bǔ)補(bǔ)，從制度層面展開研究的幾乎沒有。這主要是由于長期以來，我國過多從意識(shí)形態(tài)上強(qiáng)調(diào)國家與政府的作用，一直不愿承認(rèn)政府與國家的經(jīng)濟(jì)人的角色，不愿承認(rèn)政府與個(gè)人之間的契約關(guān)系，政府預(yù)算管理成為學(xué)者研究的“禁區(qū)”。觀念上的束縛導(dǎo)致理論研究不足，直接影響是在政府財(cái)政預(yù)算治理層面上，不能形成有效的政府財(cái)政預(yù)算公共治理機(jī)制，因而引起財(cái)政資金的低效使用或浪費(fèi)。不同情形下，影響財(cái)政資金使用效益的主要因素是不同的，如財(cái)政預(yù)算方法、財(cái)政預(yù)算制度的設(shè)計(jì)、法治環(huán)境、政治體制、人的認(rèn)知水平、社會(huì)文化等。近代各國財(cái)政預(yù)算實(shí)踐表明，財(cái)政預(yù)算制度，是影響財(cái)政資金使用效益眾多因素中的主要因素，我國也不例外。作為政府財(cái)政收支計(jì)劃的財(cái)政預(yù)算從根本上決定并影響政府財(cái)政收入的多少與財(cái)政支出效益。所以，世界上絕大多數(shù)國家無不從改革與完善政府財(cái)政預(yù)算制度入手控制政府的財(cái)權(quán)，防止政府濫征稅，浪費(fèi)納稅人的錢，以提高財(cái)政資金使用效益，保護(hù)納稅人權(quán)益，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)的長治久安，現(xiàn)代社會(huì)很多國家都通過預(yù)算法賦予代議機(jī)構(gòu)財(cái)政監(jiān)督權(quán)，審議監(jiān)督政府的財(cái)政預(yù)算以約束政府的財(cái)權(quán)，使政府財(cái)政資金高效使用。在發(fā)達(dá)國家，有效的政府財(cái)政預(yù)算已經(jīng)演變成為代議機(jī)構(gòu)控制政府財(cái)權(quán)，提高政府財(cái)政資金有效使用的一種最重要的公共治理機(jī)制。本研究主要對(duì)影響財(cái)政資金使用效益的主要因素即政府財(cái)政預(yù)算制度，從契約的角度展開分析，將財(cái)政預(yù)算制度視為一種契約。財(cái)政預(yù)算是涉及眾多利益相關(guān)者之間的多層次體系，所以財(cái)政預(yù)算體現(xiàn)為政府與民眾(納稅人)之間、代議機(jī)構(gòu)與政府之間、政府與政府財(cái)政預(yù)算部門之間、政府財(cái)政預(yù)算部門與各層級(jí)政府不同機(jī)構(gòu)即各資金使用者之間等多層契約關(guān)系。本研究探討政府預(yù)算契約不完全的因素，并分析政府預(yù)算不完全契約如何影響政府財(cái)政資金使用效益，為提高財(cái)政資金使用效益提供新的思路。二、政府財(cái)政預(yù)算的契約分析將政府財(cái)政預(yù)算視為眾多利益相關(guān)者之間的契約，首先觀念上必須承認(rèn)國家是有利益追求的理性經(jīng)濟(jì)人。公共選擇理論通過理論與實(shí)證研究都證明了不管何種類型的社會(huì)，國家也具有經(jīng)濟(jì)人的特征，也有自己的利益訴求。政府機(jī)構(gòu)的組成人員和企業(yè)人士一樣，都是具有利己心的，都要追求個(gè)人利益的最大化。政府的經(jīng)濟(jì)利益最大化，往往表現(xiàn)追求政府財(cái)政預(yù)算規(guī)模最大化。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，國家本質(zhì)上是追求利益最大化的經(jīng)濟(jì)人。諾斯提出，國家有兩個(gè)基本目標(biāo)：一個(gè)目標(biāo)是規(guī)定競爭與合作的基本規(guī)則，以便為統(tǒng)治者所得租金最大化提供一個(gè)所有權(quán)結(jié)構(gòu)；另一個(gè)目標(biāo)是，在第一個(gè)目標(biāo)的框架內(nèi)，減少交易費(fèi)用，以便使社會(huì)產(chǎn)出最大化，從而增加國家的稅收。也就是說，國家既要使統(tǒng)治者的租金最大化，又要降低交易費(fèi)用以使社會(huì)總產(chǎn)出最大化，從而增加國家的稅收。作為理性經(jīng)濟(jì)人的國家與公眾之間是如何達(dá)成契約的呢？根據(jù)洛克、霍布斯、盧梭等社會(huì)契約論者的觀點(diǎn)，社會(huì)個(gè)體通過讓渡部分權(quán)利簽訂契約組建國家以解決自然狀態(tài)下社會(huì)個(gè)體之間的沖突。國家與社會(huì)個(gè)體之間是一種契約關(guān)系，社會(huì)價(jià)值基礎(chǔ)是個(gè)人，個(gè)人是存在的目的，國家是為了滿足個(gè)人及公共需要的手段。國家與公民的關(guān)系是委托——代理關(guān)系，公民是委托人，國家是代理人。公民與國家之間建立的權(quán)利與義務(wù)對(duì)應(yīng)關(guān)系表現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算上就是，向政府交稅是公眾的義務(wù)，要求政府提供公共產(chǎn)品滿足公共需要是公眾的權(quán)利；行使公共權(quán)力向公眾征稅是政府的權(quán)利，向公眾提供公共產(chǎn)品是政府的義務(wù)。在政府預(yù)算契約中，稅收是公眾向政府購買公共產(chǎn)品的價(jià)格。公眾通過交稅讓渡部分自己的財(cái)產(chǎn)交換政府提供的公共產(chǎn)品，政府通過提供公共產(chǎn)品滿足社會(huì)公共需要。公眾通過交稅“購買”政府提供公共產(chǎn)品的過程，也就是公眾與政府之間簽訂契約達(dá)成交易的過程。在這個(gè)契約中，交易雙方實(shí)質(zhì)上是不平等的兩類交易主體，所以，政府財(cái)政預(yù)算契約也不同于普通的市場契約。政府財(cái)政預(yù)算契約，實(shí)際上是政府接受公眾的委托，對(duì)關(guān)于滿足公共需要的眾多公共產(chǎn)品預(yù)算方案通過公共選擇程序選擇，經(jīng)議會(huì)(人大)審議、批準(zhǔn)的政治契約。在公眾與國家的契約關(guān)系中，在政府財(cái)政預(yù)算方面，公眾將自己的一些公共權(quán)力如財(cái)政資金的監(jiān)督權(quán)與財(cái)政資金的處置權(quán)，委托給最高權(quán)力機(jī)構(gòu)即代議機(jī)構(gòu)，我國是人代會(huì)。所以，公眾是初始的委托人，最高權(quán)力機(jī)構(gòu)是初始的代理人。公眾與最高權(quán)力機(jī)構(gòu)之間的在政府財(cái)政預(yù)算方面的契約關(guān)系，構(gòu)成了整個(gè)政府財(cái)政預(yù)算中的初始預(yù)算契約?，F(xiàn)代社會(huì)，全體公民直接參與管理社會(huì)公共事務(wù)因決策成本高昂而實(shí)行不同的代議制，由代議機(jī)構(gòu)代理行使公民主權(quán)，而代議機(jī)構(gòu)又授權(quán)政府部門管理社會(huì)公共事務(wù)。代議機(jī)構(gòu)是委托人，政府是代理人，代議機(jī)構(gòu)與政府之間存在契約關(guān)系?，F(xiàn)實(shí)中，公共需要的多樣性需要多個(gè)政府部門提供不同的公共產(chǎn)品滿足公共需要，所以政府職能需要由不同的政府部門履行，政府在公共管理中實(shí)行專業(yè)化分工，財(cái)政資金需要在多個(gè)政府部門之間配置。因此，政府預(yù)算部門與使用財(cái)政資金的政府各部門之間在財(cái)政資金預(yù)算上也存在契約關(guān)系。三、政府財(cái)政預(yù)算契約的不完全性及其對(duì)政府財(cái)政資金使用效益的影響同一般的市場契約一樣，政府財(cái)政預(yù)算契約作為調(diào)節(jié)不同群體、不同階層等利益相關(guān)者之間利益的政治契約，也存在著契約不完全性。政府財(cái)政預(yù)算契約的不完全性，影響著政府財(cái)政預(yù)算資金使用效率。1.環(huán)境的不確定性與人的有限理性決定了政府財(cái)政預(yù)算契約的不完全性。由于環(huán)境的復(fù)雜性與不確定性，代議機(jī)構(gòu)往往向政府授權(quán)，使政府擁有一定的自由裁量權(quán)，以在公共管理過程中相機(jī)決策。有些政府部門很有可能利用委托人的授權(quán)擴(kuò)大本部門的預(yù)算規(guī)模而增強(qiáng)本部門的利益，而偏離社會(huì)公共利益最大化的目標(biāo)，從而決定了財(cái)政預(yù)算契約不完全(2008，程喻)。公共管理的決策是面向未來，而面對(duì)未來的往往是不確定的信息。由于人的有限理性，以至于不可能準(zhǔn)確描述出未來公共管理過程中出現(xiàn)的各種情況，不可能準(zhǔn)確預(yù)計(jì)與契約各方有關(guān)的所有未來可能出現(xiàn)的狀態(tài)，對(duì)每種狀態(tài)下政府財(cái)政預(yù)算契約各方的權(quán)、責(zé)、利也沒有明確規(guī)定。盡管政府部門對(duì)財(cái)政資金有處置權(quán)，但對(duì)未來環(huán)境的不確定性，由于人的有限理性，政府部門應(yīng)如何決策、如何處置財(cái)政資金，契約各方不可能事先在財(cái)政預(yù)算契約里明確規(guī)定。政府財(cái)政預(yù)算契約內(nèi)容往往只是原則性規(guī)定，政府相關(guān)部門對(duì)這些原則性條款擁有解釋權(quán)。原則性規(guī)定在具體實(shí)施中，決策者和執(zhí)行者由于可能因追求個(gè)人利益或部門利益目標(biāo)而對(duì)原則性規(guī)定做出有利于本部門或本地區(qū)利益的解釋。所以，政府預(yù)算契約是一種不完全契約。2.信息不對(duì)稱導(dǎo)致政府財(cái)政預(yù)算契約不完全。信息是所有締約的基礎(chǔ)，任何完善的契約往往都是建立在契約各方具有充分信息基礎(chǔ)上的?，F(xiàn)實(shí)生活中，信息的不對(duì)稱是一種客觀存在?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論表明，信息不對(duì)稱會(huì)出現(xiàn)逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)。擁有信息優(yōu)勢的一方有動(dòng)機(jī)利用其信息優(yōu)勢采取機(jī)會(huì)主義行為，損害對(duì)方當(dāng)事人的利益。政府財(cái)政預(yù)算制訂、調(diào)整、執(zhí)行過程，是一個(gè)關(guān)于財(cái)政預(yù)算信息在各公共部門之間交換的過程。在政府財(cái)政預(yù)算契約中，公眾與代議機(jī)構(gòu)之間，代議機(jī)構(gòu)與政府之間，政府預(yù)算部門與使用財(cái)政資金的不同政府部門之間，信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致信息優(yōu)勢方的機(jī)會(huì)主義行為，從而使政府財(cái)政預(yù)算契約表現(xiàn)為一種不完全契約。在公眾與代議機(jī)構(gòu)之間，代議機(jī)構(gòu)中的代表參與財(cái)政預(yù)算的制訂、審議、表決，是擁有關(guān)于政府財(cái)政預(yù)算信息的優(yōu)勢方，被代表的公眾在整個(gè)財(cái)政預(yù)算活動(dòng)之外處于信息劣勢方。代議機(jī)構(gòu)中的成員，在我國即人大代表，在政府的財(cái)政預(yù)算方案的審議表決過程中，相對(duì)于被代表的社會(huì)公眾而言，由于有信息優(yōu)勢有較強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義，有可能完全根據(jù)自身利益最大化出發(fā)，而不是根據(jù)其代表的各階層社會(huì)大眾的利益，就財(cái)政預(yù)算方案行使表決權(quán)。即由于人大代表的機(jī)會(huì)主義，在對(duì)財(cái)政預(yù)算方案表決、審議過程中出現(xiàn)了道德風(fēng)險(xiǎn)。這種情況下，很有可能對(duì)社會(huì)大多數(shù)群體有利的方案沒有通過，但對(duì)社會(huì)大多數(shù)群體不利僅對(duì)社會(huì)少數(shù)群體有利的方案反而被通過。在法制不健全，代表選舉制度不完善，代表名額在地區(qū)之間與階層之間分配不合理的情形下，財(cái)政預(yù)算契約不完全性就更為嚴(yán)重。由此引起的道德風(fēng)險(xiǎn)，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政資金低效使用甚至浪費(fèi)。在政府部門與代議機(jī)構(gòu)——人代會(huì)兩者之間，各級(jí)政府接受同級(jí)人代會(huì)的委托承擔(dān)一系列的公共管理職能。在這層契約關(guān)系中，人代會(huì)是委托人，政府是代理人，雙方在財(cái)政預(yù)算上同樣存在著信息不對(duì)稱。政府是財(cái)政資金的主要使用方，對(duì)于政府財(cái)政資金的使用去向、財(cái)政資金使用規(guī)模等擁有優(yōu)勢信息，同級(jí)人代會(huì)處于信息劣勢。出于部門利益的考慮，政府部門有虛報(bào)擴(kuò)大政府財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模的可能，從而造成財(cái)政資金可能被用于提高政府各部門自身福利的低效使用。政府預(yù)算部門與使用財(cái)政資金的不同部門之間信息不對(duì)稱導(dǎo)致道德風(fēng)險(xiǎn)更為嚴(yán)重。不同的財(cái)政資金使用部門承擔(dān)著不同的職責(zé)，向社會(huì)大眾提供不同的公共產(chǎn)品。對(duì)于其使用的財(cái)政資金，某種意義上來說，相當(dāng)于其提供公共產(chǎn)品的成本。現(xiàn)實(shí)生活中，對(duì)于有些無形的公共產(chǎn)品如公共安全、公共秩序、環(huán)保、基礎(chǔ)教育等，由于其消費(fèi)的非競爭性或非排他性等原因，致使客觀上其提供或生產(chǎn)成本難以計(jì)量。有些公共產(chǎn)品即使其成本計(jì)量在技術(shù)上可行，由于在政府預(yù)算部門與提供公共產(chǎn)品的一些公共部門之間信息分布不對(duì)稱，提供公共產(chǎn)品的公共部門相對(duì)于政府預(yù)算部門而言，有信息優(yōu)勢，在機(jī)會(huì)主義的驅(qū)使下，這些政府部門很有可能虛報(bào)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本或提供成本，從而擴(kuò)大本部門的財(cái)政預(yù)算資金占用量，以盡可能多地為本部門爭取財(cái)政預(yù)算資金。對(duì)于一些政府部門預(yù)算計(jì)劃，盡管財(cái)政預(yù)算部門可以調(diào)整，但決定調(diào)整政府部門有關(guān)財(cái)政預(yù)算規(guī)模的信息是由使用資金的政府部門提供的。又由于使用財(cái)政資金的政府部門擁有信息優(yōu)勢，壟斷著本部門的一切行政信息，一些政府部門完全有可能向政府預(yù)算部門虛報(bào)有利于其本部門財(cái)政預(yù)算支出規(guī)模最大化的信息。政府預(yù)算契約中的委托代理關(guān)系，不同于企業(yè)中的委托——代理關(guān)系。企業(yè)委托代理關(guān)系中，所有者有意愿并有能力約束代理人防止自己的利益受到損害。而在政府財(cái)政預(yù)算中不存在真正的所有者。在全體社會(huì)公眾委托政府提供公共產(chǎn)品的過程中，盡管人人都是所有者，但實(shí)踐中，每個(gè)人不可能行使委托權(quán)(2006，彭健)。對(duì)于通過“稅”與“費(fèi)”取之于民的財(cái)政資金，存在著所有者“虛位”的問題。同時(shí)，由于納稅人的“搭便車”行為，財(cái)政資金低效使用，很有可能無人問責(zé)。另外，包括政府在內(nèi)的公共部門，由于其產(chǎn)出具有公共產(chǎn)品的特征，其產(chǎn)出難以計(jì)量；公共部門內(nèi)部之間、外部之間都缺乏市場競爭，其業(yè)績也難以考核。這些因素導(dǎo)致政府財(cái)政預(yù)算契約內(nèi)容的模糊性，更增強(qiáng)了政府財(cái)政預(yù)算契約的不完全性。所以，在提供公共產(chǎn)品過程中，政府有可能從部門或地方利益考慮，而損害社會(huì)大眾的利益。3.第三方的不可證實(shí)性導(dǎo)致政府財(cái)政預(yù)算契約的不完全性。在政府財(cái)政預(yù)算的各個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)財(cái)政預(yù)算的各參與部門來說，即使關(guān)于財(cái)政預(yù)算的信息分布是對(duì)稱的，財(cái)政預(yù)算的信息在各部門間是可以觀察到，但是由于第三方如法院的不可證實(shí)性，或證實(shí)成本過高，同樣也會(huì)導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算契約的不完全性。當(dāng)司法沒有獨(dú)立而是依賴于政府或與政府有某種聯(lián)系時(shí)，第三方的不可證實(shí)性會(huì)更突出。在政府內(nèi)部不同的政府部門之間，由于第三方的不可證實(shí)性導(dǎo)致政府財(cái)政預(yù)算契約的不完全性，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金浪費(fèi)現(xiàn)象更嚴(yán)重。這是因?yàn)?，?cái)政資金是否有效使用，第三方無法被證實(shí)，即使財(cái)政預(yù)算信息可以被法院證實(shí)，在對(duì)政府財(cái)政預(yù)算資金使用效率的司法裁決過程中，屈從于政府的壓力，很難保證法院不作出偏倚于政府的裁決，使有關(guān)政府部門很難問責(zé)，進(jìn)而導(dǎo)致財(cái)政預(yù)算資金有可能被服務(wù)于政府部門利益，而不是社會(huì)公共利益的低效使用情形。四、提高政府財(cái)政資金使用效益的財(cái)政預(yù)算契約機(jī)制設(shè)計(jì)路徑要從根本上提高財(cái)政預(yù)算資金使用效率，必須從制度層面重新設(shè)計(jì)財(cái)政預(yù)算契約機(jī)制，消除財(cái)政預(yù)算契約的不完全性。財(cái)政預(yù)算契約作為一種政治契約，契約的調(diào)整，既涉及到政府內(nèi)部不同的行政部門之間及政府部門與權(quán)力機(jī)關(guān)之間權(quán)力的邊界的調(diào)整，也關(guān)系到政府權(quán)力與納稅人權(quán)利的調(diào)整，這個(gè)調(diào)整過程，不是政府內(nèi)部各部門之間，政府與民眾之間的零和博弈，而是政府與民眾等眾多利益主體間的帕累托改善。1.財(cái)政立憲，強(qiáng)化政府財(cái)政預(yù)算第三方的可證實(shí)性。從長期看，必須從憲政層面尋找重新設(shè)計(jì)財(cái)政預(yù)算契約機(jī)制的切入點(diǎn)，還權(quán)于民，加強(qiáng)權(quán)力機(jī)關(guān)即全國人大的職能，限制政府的財(cái)權(quán)。在稅收方面，縮小政府部門關(guān)于稅收的立法權(quán)限，保護(hù)納稅人的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)，以減少政府因被授權(quán)而隨意向納稅人征稅的情形發(fā)生。將稅收立法權(quán)收歸權(quán)力機(jī)關(guān)所有，不經(jīng)全國人大的同意或制授權(quán)，政府無權(quán)設(shè)立新的稅種。在財(cái)政支出方面，實(shí)施財(cái)政預(yù)算資金使用的獨(dú)立審計(jì)與違憲審查，加強(qiáng)司法及審計(jì)等第三方對(duì)財(cái)政預(yù)算資金使用信息的可證實(shí)性，這就從根本上要求實(shí)行司法獨(dú)立，要求司法對(duì)人大負(fù)責(zé)。2.建立完善的財(cái)