提高干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性

提高干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性

提高干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性，是黨的十七大以來(lái)黨中央和中央領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)深化干部人事制度改革的新要求，也是干部選拔任用制度改革的難點(diǎn)問(wèn)題和廣大干部群眾關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。深化對(duì)這一問(wèn)題的研究，對(duì)于進(jìn)一步提高干部工作民主的質(zhì)量，提高選人用人公信度和組織工作滿意度具有重要意義。一、當(dāng)前影響干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性的突出問(wèn)題近年來(lái)，各級(jí)黨委及其組織部門(mén)積極推進(jìn)干部工作的民主，逐步由“伯樂(lè)選人”向“制度選人”轉(zhuǎn)變，由少數(shù)人在少數(shù)人中選人向多數(shù)人在多數(shù)人中選人轉(zhuǎn)變，由封閉神秘化向公開(kāi)透明化轉(zhuǎn)變，由單一委任制向多種方式選人轉(zhuǎn)變。問(wèn)卷調(diào)查顯示，對(duì)當(dāng)前干部工作民主現(xiàn)狀的評(píng)價(jià)總體上比較好，分別有24.9%和58.2%的人評(píng)價(jià)為很好和較好。但是，與時(shí)代發(fā)展的要求相比、與人民群眾日益高漲的政治參與訴求相比，干部工作民主的發(fā)展水平還相對(duì)滯后，還存在著一些影響干部工作民主科學(xué)性和真實(shí)性的突出問(wèn)題。（一）更加注重規(guī)范用人權(quán)，但選人用人由少數(shù)人說(shuō)了算，“一把手點(diǎn)人頭、組織部走程序”的問(wèn)題沒(méi)有得到根本解決。一把手的用人權(quán)，一直是干部工作的熱點(diǎn)和群眾關(guān)注的焦點(diǎn)。近年來(lái)，各地從加強(qiáng)教育、擴(kuò)大民主、完善制度、強(qiáng)化監(jiān)督入手，不斷規(guī)范和有效監(jiān)督一把手的用人權(quán)，但選人用人由一把手說(shuō)了算的問(wèn)題仍然沒(méi)有從根本上解決。突出表現(xiàn)在初始提名權(quán)過(guò)于集中在一把手手中。問(wèn)卷中，有46.8%的受調(diào)查者選擇了這一選項(xiàng)。大家認(rèn)為，雖然民主推薦、組織考察、任用票決等各項(xiàng)程序從某種程度上限制了這種權(quán)力，但一把手仍可從多個(gè)方面起到直接的引導(dǎo)和影響作用。初始提名是干部選拔的“第一道關(guān)口”，一旦被提名，絕大多數(shù)干部都能順暢獲任。有的同志形容，目前初始提名尚處于“桌面下的握手”，個(gè)別主要領(lǐng)導(dǎo)既能“放心大膽”濫用權(quán)力，又不必承擔(dān)由此帶來(lái)的責(zé)任。（二）更加注重群眾公認(rèn)，但拉票現(xiàn)象屢禁不止，且在一些地方呈愈演愈烈之勢(shì)。隨著干部工作民主的推進(jìn)，民主推薦票在選人用人中所起的作用愈加重要，拉票問(wèn)題也越來(lái)越突出。問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，有78.6%的人認(rèn)為干部工作中存在拉票問(wèn)題，有23.9%的認(rèn)為雖然不多但有上升趨勢(shì)。從目前的情況來(lái)看，一是參與面寬，涉及的干部范圍越來(lái)越大，層級(jí)也越來(lái)越高。二是手段多樣，很難進(jìn)行界定和查處。（三）更加注重用制度選人，但“程序空轉(zhuǎn)”、“制度失效”，形式上民主而實(shí)質(zhì)上不民主的問(wèn)題仍然存在。選賢任能，制度是根本。各級(jí)緊緊圍繞擴(kuò)大干部工作民主，以改革創(chuàng)新為動(dòng)力，以制度建設(shè)為根本，著力健全覆蓋干部選拔任用各個(gè)環(huán)節(jié)的制度體系，選人用人的程序、制度日臻完善。但關(guān)注了選人用人的程序性控制，強(qiáng)調(diào)了制度的規(guī)范完善，同時(shí)也帶來(lái)程式化要求越來(lái)越多，形式化傾向越來(lái)越重，“程序空轉(zhuǎn)”、“制度失效”，用形式民主掩蓋了實(shí)質(zhì)民主。比如，選人用人履行程序一步不缺、一環(huán)不少，結(jié)果還是領(lǐng)導(dǎo)想用誰(shuí)就是誰(shuí)；一些存在問(wèn)題、群眾意見(jiàn)比較大的干部照樣得到提拔。這些嚴(yán)重削弱了制度的嚴(yán)肅性，使群眾滿意成為一句空話。（四）更加注重公開(kāi)透明，但群眾參與的廣度和深度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，選人用人的滿意度整體偏低。主要表現(xiàn)在：一是知情深度不夠。僅僅局限于“公布多少就知道多少”，“公布什么就只能知道什么”，群眾的知情權(quán)受到一定范圍的限制。二是參與廣度不夠。一些地方不能合理確定民主推薦的范圍，忽視了人民群眾的“第一評(píng)價(jià)作用”，群眾參與缺乏廣泛性和代表性。三是參與競(jìng)爭(zhēng)不夠。一些地方和單位雖然實(shí)行了競(jìng)爭(zhēng)上崗、差額選舉，但在競(jìng)爭(zhēng)中存在事先內(nèi)定人選和“陪選”、“軟差額”的現(xiàn)象，使一些優(yōu)秀干部失去了民主參與的機(jī)會(huì)。問(wèn)卷數(shù)據(jù)顯示，群眾對(duì)干部工作的參與程度上，能夠經(jīng)常參與的僅占41.3%，偶爾參與的占48.3%，而幾乎沒(méi)有參與和沒(méi)有機(jī)會(huì)參與的占3.5%和4.5%。（五）更加注重防止選人用人上的不正之風(fēng)，但監(jiān)督虛置、監(jiān)督缺位、監(jiān)督乏力的現(xiàn)象仍然比較突出。各地雖然在豐富監(jiān)督手段、明確監(jiān)督內(nèi)容、健全監(jiān)督機(jī)制等方面取得了一些進(jìn)展，但力度不大、措施不硬、落點(diǎn)不準(zhǔn)等問(wèn)題普遍存在，民主監(jiān)督仍然是當(dāng)前干部工作中的薄弱環(huán)節(jié)。一是監(jiān)督虛置。監(jiān)督中存在上級(jí)監(jiān)督太遠(yuǎn)、紀(jì)檢監(jiān)督太軟、組織監(jiān)督太短、群眾監(jiān)督太險(xiǎn)，監(jiān)督效果大打折扣等問(wèn)題。二是監(jiān)督缺位。特別是對(duì)初始提名、醞釀等關(guān)鍵環(huán)節(jié)上存在監(jiān)督的“空白”和“盲區(qū)”。三是監(jiān)督乏力。組織部門(mén)內(nèi)設(shè)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)因?yàn)闄?quán)力有限而無(wú)法監(jiān)督，紀(jì)檢部門(mén)則由于干部工作參與不多而無(wú)力監(jiān)督。二、影響干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性問(wèn)題的原因分析影響干部工作民主科學(xué)性和真實(shí)性的原因是多方面的，既有主觀的原因，也有客觀的原因；既有操作層面的問(wèn)題，也有制度體制的因素；既受民主參與主體素質(zhì)的制約，也受民主大環(huán)境的影響。（一）參與主體的民主素養(yǎng)、認(rèn)知水平、價(jià)值取向的影響。干部工作民主的參與主體，主要是黨委及其組織部門(mén)，一把手和廣大干部群眾。從民主素養(yǎng)上看，民主的理念還沒(méi)有深深植根于廣大干部群眾的思想深處。在領(lǐng)導(dǎo)層面，“官本位”思想、“重人治”觀念、“家長(zhǎng)制”意識(shí)還比較濃厚；在群眾層面，對(duì)推進(jìn)干部工作民主有呼聲、有要求、有愿望，但客觀上民主素養(yǎng)千差萬(wàn)別，民主參與的驅(qū)動(dòng)力明顯不足。從認(rèn)知水平上看，有些地方尤其是一把手把黨管干部和擴(kuò)大民主對(duì)立起來(lái)，片面強(qiáng)調(diào)“管”，采取選擇性“民主”和實(shí)用主義“民主”，只在個(gè)別環(huán)節(jié)講民主，而不是各個(gè)環(huán)節(jié)都講民主；只在次要環(huán)節(jié)講民主，而在關(guān)鍵環(huán)節(jié)則不講民主。在群眾中也存在著還權(quán)于民的思想，認(rèn)為擴(kuò)大干部工作民主就是讓群眾說(shuō)了算；有的存在與己無(wú)關(guān)的思想，有的抱著消極的態(tài)度看待民主。從價(jià)值取向上看，“名利雙收”的價(jià)值取向?qū)е赂刹窟^(guò)分追求“官位”、級(jí)別，影響干部工作民主的進(jìn)程。（二）制度體系不科學(xué)、不完善、不落實(shí)。一是制度“缺口”。干部選拔任用工作中初始提名等關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在制度“缺口”和空白，當(dāng)出現(xiàn)崗位空缺時(shí)，采用何種方式產(chǎn)生干部人選，是平職交流、內(nèi)部提拔還是從外單位選任，是職位推薦還是職務(wù)推薦，是公推直選還是競(jìng)爭(zhēng)上崗等都沒(méi)有作出規(guī)定，特別是在交流提名上更處于盲點(diǎn)，留給了少數(shù)人尤其是一把手很大的自由裁量空間。二是制度剛性差，彈性大。對(duì)民主結(jié)果運(yùn)用、參與民主推薦和考核人員范圍界定、選人用人公開(kāi)等規(guī)定不具體、彈性大，操作性不強(qiáng)，留下了按需取舍、靈活掌握的空間。三是程序設(shè)計(jì)缺乏針對(duì)性。地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員與各級(jí)黨政工作部門(mén)及其內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部，其任職要求應(yīng)有差異。但目前在制度設(shè)計(jì)和方法采用上，沒(méi)有從領(lǐng)導(dǎo)職位分類的角度進(jìn)行有針對(duì)性的考慮，而是采取一種模式、一套程序、一套標(biāo)準(zhǔn)，組織考察指標(biāo)設(shè)置、流程千人一面、千篇一律。四是執(zhí)行不到位。有的圖省事，對(duì)一些必須要執(zhí)行的制度沒(méi)有執(zhí)行到位，甚至不執(zhí)行；有的顛倒程序，轉(zhuǎn)移群眾視線，造成錯(cuò)位；有的搞個(gè)人內(nèi)定，協(xié)調(diào)在前，過(guò)程在后，造成程序越位。（三）干部工作公開(kāi)性不夠、神秘化尚未打破。一方面，沒(méi)有信息公開(kāi)，公眾得到的是不對(duì)稱的信息，會(huì)對(duì)其民主參與產(chǎn)生誤導(dǎo)，這本身就是不民主的表現(xiàn)。另一方面，沒(méi)有信息公開(kāi)，無(wú)法對(duì)民主進(jìn)行有效監(jiān)督，這也不利于民主的進(jìn)步。雖然考察預(yù)告、任前公示等制度普遍實(shí)行，但決定干部任用的核心部分公開(kāi)少，存在“有限人知情，知情內(nèi)容有限”的現(xiàn)象。信息不對(duì)稱，影響和制約了群眾“四權(quán)”的有效行使，必然會(huì)導(dǎo)致民主參與的盲從、表達(dá)的隨意、監(jiān)督的失效。（四）權(quán)責(zé)不對(duì)等、用人責(zé)任追究體系不健全。一是權(quán)責(zé)不一致。對(duì)一把手及組織部門(mén)，在干部選拔任用工作中有哪些權(quán)力、有哪些責(zé)任，不夠具體、不夠明晰，權(quán)力和責(zé)任的不對(duì)等，致使責(zé)任主體難以界定。二是責(zé)任追究體系不健全。針對(duì)干部選拔任用工作中的決策者、組織者及領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任追究要求多，而針對(duì)一些人無(wú)原則地投票，考察時(shí)知情不說(shuō)、亂說(shuō)造成失察失誤的，沒(méi)有責(zé)任，也無(wú)法追究其責(zé)任。（五）不良政治生態(tài)和政治文化的沖擊。突出表現(xiàn)在：一是重官位。受我國(guó)傳統(tǒng)文化影響，“官本位”、人治思想根深蒂固，認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力至上理所當(dāng)然。二是論輩分。選人用人論資排輩，往往只考慮干部的年齡大小、資歷深淺等因素，在提拔重用干部數(shù)量上，在部門(mén)、單位之間搞平衡，把干部提拔作為一種待遇獎(jiǎng)賞。三是講關(guān)系。許多人信奉選人用人講關(guān)系、論親疏，形成了比拼“家世背景”、“關(guān)系深淺”的現(xiàn)象。四是唯利益。受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，一些干部群眾把個(gè)人利益最大化和等價(jià)交換原則帶入干部工作中。三、提高干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性的總體思路和實(shí)現(xiàn)途徑通過(guò)調(diào)研，我們認(rèn)為，提高干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性的總體思路是：堅(jiān)持以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，按照黨的十七大和十七屆四中全會(huì)提出的民主、公開(kāi)、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)的方針要求，以建立形成干部選拔任用科學(xué)機(jī)制、提高選人用人公信度為目標(biāo)，突出重點(diǎn)，大膽探索，著力解決影響干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性的關(guān)鍵問(wèn)題，提高干部工作民主的質(zhì)量和水平，全面協(xié)調(diào)地推進(jìn)干部工作的科學(xué)化、民主化和制度化。當(dāng)前和今后一個(gè)階段，我們要切實(shí)按照十七屆四中全會(huì)的部署，選擇一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵問(wèn)題，攻堅(jiān)克難，重點(diǎn)突破。（一）規(guī)范干部選拔任用初始提名。初始提名是把好選拔任用的“第一道關(guān)口”。在具體操作上，一是體現(xiàn)陽(yáng)光運(yùn)作?？隙ㄒ话咽值挠萌藱?quán)，變“私下隱形，提名”為“陽(yáng)光責(zé)任提名”，使一把手對(duì)干部動(dòng)議提名隱性權(quán)顯性化，保證初始提名權(quán)陽(yáng)光化、責(zé)任化。同時(shí)，按照管人與管事相結(jié)合的原則，鼓勵(lì)其他常委陽(yáng)光化、責(zé)任化提名。二是體現(xiàn)黨內(nèi)民主。堅(jiān)持變少數(shù)人提名為多數(shù)人提名，探索實(shí)行黨委常委會(huì)和全委會(huì)集體推薦提名。對(duì)下級(jí)黨政正職等重要干部，全面推行全委會(huì)成員推薦提名。三是體現(xiàn)群眾公認(rèn)。堅(jiān)持群眾公認(rèn)原則，抓好后備干部庫(kù)與初始提名的銜接，按照備用結(jié)合、實(shí)績(jī)檢驗(yàn)、群眾認(rèn)可的原則，建立初始提名庫(kù)。除下級(jí)黨政正職等重要崗位由全委會(huì)直接推薦提名到具體職位外，其他提名均不提名到具體職位，一律納入初始提名庫(kù)管理，初始提名庫(kù)實(shí)行一年一淘汰。（二）建立綜合治理拉票行為的疏堵機(jī)制。拉票是與擴(kuò)大干部民主相伴生的現(xiàn)象，是民主發(fā)展而又推進(jìn)不夠的必然現(xiàn)象，必須采取綜合措施加以解決。一方面對(duì)拉票采取“露頭就打”，另一方面要搭建公開(kāi)公正、陽(yáng)光透明的自我展示平臺(tái)。一是以科學(xué)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)甄別拉票違紀(jì)行為。對(duì)通過(guò)賄賂、宴請(qǐng)、說(shuō)情、封官許愿等不正當(dāng)手段的拉票行為，制定出統(tǒng)一的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)違反者的處理措施作出具體規(guī)定。二是“開(kāi)前門(mén)”，變拉票為公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)。改革現(xiàn)有選拔程序，在民主推薦前，搭建一個(gè)讓參與競(jìng)爭(zhēng)者公開(kāi)展示、公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)，確保陽(yáng)光、有序、健康的競(jìng)爭(zhēng)。三是“堵后門(mén)”，讓拉票者不敢為、不愿為。對(duì)違紀(jì)違規(guī)拉票者，必須“下猛藥”，使其“賠了夫人又折兵”。（三）全面實(shí)行差額、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選拔制度。實(shí)行差額競(jìng)爭(zhēng)，有利于好中選優(yōu)，優(yōu)中選強(qiáng)。一是推行差額提名制度。對(duì)進(jìn)入初始提名庫(kù)的后備干部進(jìn)行大名單管理，不再按每個(gè)單位的正職1∶2，副職1∶1的比例來(lái)管理，當(dāng)職位空缺時(shí)，凡是符合任職條件的都應(yīng)納入提名范圍、實(shí)行差額提名。二是推行差額推薦制度。在推薦某一職位人選時(shí)，要按照不低于擬任職務(wù)2∶1的比例進(jìn)行推薦，避免指定人選的現(xiàn)象發(fā)生。對(duì)于民主推薦、個(gè)別談話推薦得票率未達(dá)到50%的或民主測(cè)評(píng)稱職以上票得票率未達(dá)到70%的，一般不列為考察對(duì)象。三是推行差額考察制度。對(duì)同一職位實(shí)行差額考察，切實(shí)提高考察人選的質(zhì)量，做到優(yōu)中選強(qiáng)。特別是在公開(kāi)選拔、競(jìng)爭(zhēng)上崗或推薦得票比較分散或人選基本條件大體相當(dāng)?shù)臅r(shí)候，一般確定2至3名考察對(duì)象為宜。對(duì)同一職位的不同考察對(duì)象，原則上由同一考察組考察，以加強(qiáng)橫向比較。四是推行差額票決制度。對(duì)同一崗位兩個(gè)以上的擬任人選，無(wú)記名投票產(chǎn)生任免結(jié)果，克服口頭表決、舉手表決的局限，保證民主集中制更好地執(zhí)行。（四）建立完善干部分類選拔機(jī)制。委任制、選任制、考任制是當(dāng)前我國(guó)干部選拔任用的主要方式。針對(duì)委任制和選任制存在的界限模糊、混淆交叉等問(wèn)題，確定擴(kuò)大民主、提高民主科學(xué)性和真實(shí)性的思路，進(jìn)一步明確不同選拔方式對(duì)民主的不同要求。對(duì)委任制干部，要以民意為基礎(chǔ)，在尊重民意的基礎(chǔ)上堅(jiān)持黨委集中意見(jiàn)取人；對(duì)選任制干部，要以民意為裁定，在符合黨委用人原則下堅(jiān)持以票取人。比如，人大選舉，誰(shuí)得票高就任命誰(shuí)，不得搞“同意的不作符號(hào)、不同意的才作符號(hào)”等變相監(jiān)督民主的做法；對(duì)考任制干部，在科學(xué)的考試和注重綜合素質(zhì)的遴選機(jī)制下，堅(jiān)持以分取人。當(dāng)前，要適度降低委任制比例，適當(dāng)加大公開(kāi)選拔和競(jìng)爭(zhēng)上崗的力度，逐步提高公開(kāi)選拔領(lǐng)導(dǎo)干部在新提拔同級(jí)干部中的比例。（五）建立健全干部工作信息公開(kāi)機(jī)制。健全完善干部工作“公開(kāi)、公示、公評(píng)、開(kāi)放”的信息公開(kāi)機(jī)制，變“暗箱操作”為“陽(yáng)光作業(yè)”。一是建立全面系統(tǒng)的信息公開(kāi)制度。出臺(tái)相關(guān)規(guī)定，除推薦署名、溝通醞釀和討論過(guò)程等內(nèi)容應(yīng)適度保密外，其他內(nèi)容全面公開(kāi)，重點(diǎn)做到干部政策、用人導(dǎo)向、職位空缺、任職條件和選任程序“五公開(kāi)”。二是建立覆蓋選育激管全過(guò)程的公示制度。除堅(jiān)持現(xiàn)行的考察預(yù)告公示、干部任前公示制度外，探索實(shí)施后備干部公示、任期目標(biāo)和工作實(shí)績(jī)公示、干部獎(jiǎng)懲情況公示、審計(jì)結(jié)果公示。三是建立公眾參與的干部選任社會(huì)評(píng)價(jià)制度。實(shí)施選人用人社會(huì)評(píng)價(jià)制度，每年定期對(duì)當(dāng)年的選人用人總體情況和選任干部個(gè)體情況通過(guò)社會(huì)進(jìn)行評(píng)價(jià)，重點(diǎn)對(duì)當(dāng)年選出的重要部門(mén)、重要崗位干部進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)選人用人主要措施、方法進(jìn)行評(píng)價(jià)。四是建立開(kāi)放的輿論溝通機(jī)制。實(shí)施選人用人工作定期巡視、定期新聞發(fā)布制度，每半年舉行一次干部選任工作新聞發(fā)布會(huì)，對(duì)選人用人好的作法、成效進(jìn)行專題報(bào)道，營(yíng)造良好輿論氛圍，不斷贏得全黨全社會(huì)的關(guān)注、支持和擁護(hù)。（六）建立健全“責(zé)任明晰、懲治有力”的干部工作監(jiān)督機(jī)制。增強(qiáng)干部工作民主的科學(xué)性和真實(shí)性需要嚴(yán)明的組織紀(jì)律，必須層層追究，把責(zé)任的壓力層層傳遞、負(fù)責(zé)到底。一是建立選人用人紀(jì)實(shí)制度。實(shí)行干部選拔任用工作全程紀(jì)實(shí)，對(duì)選拔任用程序執(zhí)行情