新時期中央與地方審計機關(guān)關(guān)系研究

新時期中央與地方審計機關(guān)關(guān)系研究

一、中央與地方審計機關(guān)關(guān)系的歷史發(fā)展與問題分析（一）中央與地方審計機關(guān)關(guān)系的歷史軌跡自1982年憲法確立社會主義國家審計制度以來，中央與地方審計機關(guān)的關(guān)系一直在探索中前進，在創(chuàng)新中發(fā)展。在我國社會主義國家審計的初創(chuàng)時期，迅速打開全國審計工作局面和探索中國審計的基本路徑，是當(dāng)時的主要任務(wù)。中央與地方審計機關(guān)的關(guān)系，主要表現(xiàn)為全國審計工作以中央統(tǒng)一指揮為主，重點解決地方審計機關(guān)全面建立和專業(yè)審計隊伍迅速組建的問題。審計機關(guān)建立伊始，地方審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù)主要靠中央審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和推動，體現(xiàn)為全國審計機關(guān)統(tǒng)一為中央政府的中心工作服務(wù)。當(dāng)時，全國審計工作正處于打基礎(chǔ)的階段，地方政府如何領(lǐng)導(dǎo)地方審計機關(guān)和地方審計機關(guān)如何為地方政府中心工作服務(wù)，都還在探索之中。在這個階段中，中央審計機關(guān)實行全國統(tǒng)一指揮，有利于迅速打開全國審計工作局面，全面提升地方審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù)能力，從而為地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的運行奠定了堅實的基礎(chǔ)。1994年審計法頒布后，單一“上審下”的財政審計模式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，“財政同級審”得以普遍推行。強化各級政府對各級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和各級審計機關(guān)要為各級政府的中心工作服務(wù)，就成為這一階段的主要任務(wù)。它重點解決了地方各級審計機關(guān)在本級政府領(lǐng)導(dǎo)下開展審計工作的問題。這一時期，中央審計機關(guān)重點強化了全國審計方針政策和審計法制的領(lǐng)導(dǎo)，出色發(fā)揮了示范帶頭作用。審計署科學(xué)制定并帶頭成功實踐了我國國家審計的二十字基本工作方針，即依法審計、服務(wù)大局、圍繞中心、突出重點、求真務(wù)實。由財政審計、金融審計、國有企業(yè)審計與經(jīng)濟責(zé)任審計構(gòu)成的審計署審計業(yè)務(wù)“3+1”格局也基本形成。審計署在為中央政府宏觀調(diào)控服務(wù)方面取得明顯成績，在大案要案審計、重大問題揭露和公開審計結(jié)果方面有了突破性的進展，在全社會產(chǎn)生了重大影響，推動了人大監(jiān)督、媒體監(jiān)督和納稅人監(jiān)督的法制化進程。審計署緊緊圍繞中央政府中心任務(wù)開展審計，并發(fā)揮審計的專業(yè)優(yōu)勢，積極為政府宏觀調(diào)控服務(wù)，為地方審計機關(guān)圍繞政府中心任務(wù)開展審計工作做出了榜樣，也為改善地方審計環(huán)境創(chuàng)造了條件。我國國家審計因此進入了一個重要的歷史轉(zhuǎn)型期，即從傳統(tǒng)審計向現(xiàn)代審計的轉(zhuǎn)型期。中國地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展很不平衡，也決定了中國地方審計發(fā)展的不平衡。財政同級審的推行，在強化了地方審計機關(guān)職責(zé)的同時，提高了地方政府對審計工作的重視程度。地方審計機關(guān)主要在地方政府領(lǐng)導(dǎo)下獨立開展審計工作，在這一時期取得了重要經(jīng)驗。各地各級審計機關(guān)因地制宜地貫徹全國審計工作的二十字基本方針，普遍得到了很大發(fā)展，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中最基本也是最重要的地方政府對地方審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)問題基本得到了解決，為地方審計的可持續(xù)發(fā)展奠定了扎實的基礎(chǔ)。（二）中央與地方審計機關(guān)關(guān)系中的主要問題中央與地方審計機關(guān)關(guān)系，這些年已經(jīng)有了長足的發(fā)展，但從實踐的情況看，仍有這樣一些突出問題值得特別關(guān)注：首先，人們在為審計署的工作叫好的同時，對地方審計的作用產(chǎn)生了懷疑，甚至對地方雙重領(lǐng)導(dǎo)體制的疑慮也在增加。這個問題在財政同級審和授權(quán)審計方面比較突出?！巴墝彙弊畲蟮娜觞c，也是上下級審計管理的突出難點，在于可能出現(xiàn)的地方保護主義的干預(yù)和人情審計行為的發(fā)生。這一點，越到基層審計機關(guān)越明顯。這種狀況如果沒有有效的機制加以制約，勢必使審計人員的責(zé)任心淡化，直接影響審計質(zhì)量的提高和審計工作水平的提升。“上審下”的優(yōu)勢是審計的獨立性比較強，但“上審下”本身固有的監(jiān)督威懾作用，有時也會使地方審計機關(guān)處于相對尷尬的地位。授權(quán)審計上下都比較關(guān)注，但關(guān)注的側(cè)重點并不一樣。授權(quán)審計的初衷與授權(quán)審計的實際效用產(chǎn)生了一定程度的背離。授權(quán)審計項目實際上形成了兩個審計目標：一個是上級審計機關(guān)授權(quán)的預(yù)定目標，一個是下級審計機關(guān)項目執(zhí)行的實際審計目標。由于這種差異，中央與地方審計機關(guān)都想通過授權(quán)審計項目實現(xiàn)各自的審計目的，進而使授權(quán)審計變成了一種兩難的選擇。地方審計機關(guān)面對審計對象資源顯著減少的現(xiàn)狀，基于自身生存等實際問題的考慮，一般關(guān)注如何增加審計對象資源。有些地方審計機關(guān)對授權(quán)審計項目的積極性，與一些地方審計機關(guān)財政經(jīng)費不足有很大關(guān)系。而中央審計機關(guān)往往會因擔(dān)心地方審計機關(guān)在授權(quán)審計項目中只重違規(guī)資金的收繳，審計風(fēng)險太大，而不敢輕易授權(quán)。第二，從國家審計的全國統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的角度來說，現(xiàn)在中央對地方審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)還是比較松散的，基本上處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。國家審計發(fā)展不平衡，是現(xiàn)階段我國審計工作的一個難點。究其原因，客觀上講，是中央審計機關(guān)的審計任務(wù)繁重和我國地域遼闊、經(jīng)濟發(fā)展不平衡等；但從主觀上說，全國審計工作的整體協(xié)調(diào)不夠，中央與地方審計機關(guān)關(guān)系松散，也是一個重要原因。中央審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)一般涉及宏觀方面的多，涉及具體領(lǐng)導(dǎo)的少。中央審計機關(guān)對地方審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)還沒有切實可行的具體的領(lǐng)導(dǎo)形式和現(xiàn)實領(lǐng)導(dǎo)機制。目前，審計業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)更多地體現(xiàn)在吸收地方審計機關(guān)參加中央的審計項目上，其出發(fā)點，主要還是基于完成中央審計任務(wù)的考慮。中央審計機關(guān)對地方審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)形式問題，是實現(xiàn)中央對地方審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)作用的重要問題。根據(jù)全國審計工作計劃組織全國審計機關(guān)開展審計活動，與根據(jù)中央審計工作計劃吸收地方審計機關(guān)參與全國性審計活動，這是兩個不同的問題。后者其實只是中央審計機關(guān)增加審計資源的一種方式，是中央與地方審計機關(guān)協(xié)作關(guān)系的一種形式。中央審計機關(guān)的審計工作目標與全國性審計工作目標，二者既不能用前者代替后者，也不是簡單的參照關(guān)系。第三，目前，中央審計機關(guān)制定的審計業(yè)務(wù)標準大都主要是基于中央審計機關(guān)的實際情況，完全針對地方審計機關(guān)的審計業(yè)務(wù)標準還很少。雖然，考慮到全國審計工作發(fā)展的不平衡性，這些標準并沒有在全國國家審計系統(tǒng)強制執(zhí)行，但也帶來兩個現(xiàn)實問題：一是全國審計工作沒有一個統(tǒng)一的業(yè)務(wù)標準，中央審計機關(guān)在這方面的領(lǐng)導(dǎo)作用流于形式；二是中央與地方審計機關(guān)的價值判斷產(chǎn)生某種差異，中央審計機關(guān)對地方審計機關(guān)的審計結(jié)果有懷疑，地方審計機關(guān)認為中央審計機關(guān)的審計標準不切實際。中央審計機關(guān)制定的審計準則和審計質(zhì)量控制標準等，實踐中地方審計機關(guān)或者因為標準太高而不能完全執(zhí)行，或者因為強制力不夠而不去執(zhí)行。二、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方審計機關(guān)關(guān)系的時代要求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方審計機關(guān)關(guān)系的實質(zhì)，就是要全面履行國家審計的職責(zé)，不僅包括中央審計機關(guān)，而且必須包括地方各級審計機關(guān)；就是要推動中央與地方審計工作的均衡發(fā)展，不僅要發(fā)揮中央審計機關(guān)的示范帶頭作用，而且要科學(xué)地領(lǐng)導(dǎo)地方審計機關(guān)因地制宜地充分發(fā)揮國家審計的作用；全面提高國家審計的效率，不僅包括國家審計資源的科學(xué)整合，而且包括地方審計成果的有效利用；全面維護國家經(jīng)濟安全，不僅包括中央審計管轄范圍，而且包括地方審計管轄范圍；從整體上發(fā)揮國家審計的建設(shè)性作用，形成中央與地方審計機關(guān)的良性互動，保證國家審計作為經(jīng)濟和社會“免疫系統(tǒng)”的完整性。新時期審計機關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)，廣及審計隊伍建設(shè)、審計法治建設(shè)、審計信息化建設(shè)、審計理論建設(shè)和審計文化建設(shè)等五個方面。經(jīng)過二十多年的發(fā)展，雖然地方審計機關(guān)的基礎(chǔ)建設(shè)取得了很大成績，然而，由于各地審計機關(guān)的發(fā)展很不平衡，地方審計機關(guān)基礎(chǔ)建設(shè)整體水平的提升受到了很大制約。這種不平衡，在現(xiàn)階段有其一定的客觀必然性。要從根本上改變這種現(xiàn)象，單靠地方審計機關(guān)自身的努力是難以完全做到的。我國的國家審計資源，分為中央審計資源和地方審計資源。當(dāng)中央審計機關(guān)只是著眼于中央審計管轄時，中央審計資源的短缺問題已經(jīng)十分突出，當(dāng)中央審計資源要著眼于國家審計整體審計目標時，國家審計的資源緊缺性就更不堪重負。各級地方審計機關(guān)相對自己的審計管轄，審計資源也很緊張。我們講的突出重點，現(xiàn)在主要還是各級審計機關(guān)自己的重點。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方審計機關(guān)的關(guān)系，一個非常重要的目的，就是要發(fā)揮雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下中央審計的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢，圍繞全國審計的重點整體目標，實現(xiàn)國家審計資源的有效的戰(zhàn)略整合。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方審計機關(guān)的關(guān)系，還有一個重要目的，就是促進地方審計工作的創(chuàng)新發(fā)展，促進地方審計機關(guān)更有效地為地方政府的中心工作服務(wù)，推進地方的社會主義民主法治進程。國家審計資源的戰(zhàn)略整合，并不是要越權(quán)干預(yù)地方審計工作，而是要通過中央審計資源與地方審計資源的科學(xué)統(tǒng)籌和有機結(jié)合，促進地方審計機關(guān)在各自不同的環(huán)境下創(chuàng)新發(fā)展。三、全面履行審計署的法定領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)根據(jù)法律規(guī)定，審計署領(lǐng)導(dǎo)全國審計工作，而地方政府對本級審計機關(guān)在人財物等方面擁有實際的行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。然而，假如審計署的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)一旦被虛化，地方審計機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制本來的積極意義也就喪失了。全面履行審計署的法定領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央與地方審計機關(guān)關(guān)系的核心。（一）改善并強化審計署對地方審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系中央與地方審計機關(guān)關(guān)系，通?？筛爬槿N關(guān)系，即領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、指導(dǎo)關(guān)系和協(xié)調(diào)關(guān)系。實踐中，如果對審計署法定領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的認識有失偏頗，這三種關(guān)系就會出現(xiàn)不協(xié)調(diào)。機械地強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，可能會干擾地方審計工作；但過多地強調(diào)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系，也會造成領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的虛化。審計署對地方審計機關(guān)是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不能用指導(dǎo)關(guān)系來取代。雖然，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下的這種領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系有其特殊性，不能簡單套用一般的上下級關(guān)系，但是，它始終是領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，只不過它的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)方式是其領(lǐng)導(dǎo)方式的重要形式。離開了領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，指導(dǎo)和協(xié)調(diào)關(guān)系也就失去了它本來的意義。審計署對地方審計機關(guān)審計業(yè)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)，是雙重領(lǐng)導(dǎo)體制中中央與地方審計機關(guān)最重要的基本關(guān)系。它作用的對象和領(lǐng)域，主要是審計業(yè)務(wù)活動和審計業(yè)務(wù)管理工作。審計署對地方審計業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的形式，通常可分為五種：一是宏觀性領(lǐng)導(dǎo)，一般表現(xiàn)為全國審計工作方針政策的領(lǐng)導(dǎo)，審計法律法規(guī)和審計準則規(guī)范、審計質(zhì)量標準等的制定和頒布，以及審計工作的長遠發(fā)展規(guī)劃和戰(zhàn)略謀劃。二是審計項目領(lǐng)導(dǎo)，一般表現(xiàn)為統(tǒng)一組織項目和授權(quán)審計項目等。三是指導(dǎo)性計劃和協(xié)調(diào)性審計活動，通常表現(xiàn)為行業(yè)性的專業(yè)審計計劃與實施。四是檢查、培訓(xùn)與考核，諸如下級審計機關(guān)負責(zé)人的審計業(yè)務(wù)工作考核、審計項目質(zhì)量檢查考核等；審計業(yè)務(wù)培訓(xùn)，諸如統(tǒng)一組織審計業(yè)務(wù)考試、舉辦培訓(xùn)班、項目實施前培訓(xùn)和掛職培訓(xùn)等。五是省級審計機關(guān)對審計署負責(zé)并報告工作。隨著形勢的變化和發(fā)展，審計業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)在內(nèi)容與形式都要有所改善，有所創(chuàng)新，有所發(fā)展。改善并強化審計署對地方審計機關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，重點應(yīng)在兩個方面有所突破：一個方面是領(lǐng)導(dǎo)機制，主要應(yīng)當(dāng)認真學(xué)習(xí)落實科學(xué)發(fā)展觀，通過整體統(tǒng)籌和具體協(xié)調(diào)，建立起具有可操作性的領(lǐng)導(dǎo)機制，促進中央與地方審計機關(guān)關(guān)系的健康發(fā)展、科學(xué)發(fā)展和和諧發(fā)展。另一方面就是管理創(chuàng)新，通過認真總結(jié)歷史經(jīng)驗和著眼科學(xué)發(fā)展，在國家審計“免疫系統(tǒng)”論的指導(dǎo)下，中央與地方審計機關(guān)既各自充分履行審計管轄的職責(zé)，又堅持統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌兼顧、科學(xué)協(xié)調(diào)，從而構(gòu)建起功能完整、監(jiān)督有力、職責(zé)到位的國家審計“免疫系統(tǒng)”。（二）進一步完善審計署對省級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)省級審計機關(guān)是地方各級審計機關(guān)的龍頭。審計署應(yīng)當(dāng)特別關(guān)注省級審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子和地方審計隊伍的建設(shè)。省級審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)主要由地方政府領(lǐng)導(dǎo)。審計署的領(lǐng)導(dǎo)作用主要是通過重點關(guān)注、適時協(xié)助、主動溝通和人文關(guān)懷等來體現(xiàn)。通過經(jīng)常性的地方審計機關(guān)報告制度和定點聯(lián)系人的定期調(diào)查研究，可以全面了解、掌握地方審計機關(guān)在領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、機關(guān)黨的建設(shè)和審計隊伍的廉政建設(shè)等方面的情況，把對地方審計工作的領(lǐng)導(dǎo)納入日常工作議程；通過定點聯(lián)系制度，還可以及時與地方黨委、政府溝通，一方面從體制、政策、法規(guī)上提出切實可行的建議，協(xié)助地方政府領(lǐng)導(dǎo)好地方審計工作，推動地方審計干部雙重管理辦法的進一步完善，另一方面，可以針對地方審計機關(guān)存在的具體問題和困難，積極提供幫助，特別注意用好對地方政府的建議權(quán)，充分體現(xiàn)審計署對地方審計機關(guān)的人文關(guān)懷，主動協(xié)調(diào)好審計署與地方政府各自的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)關(guān)系。科學(xué)認識地方審計機關(guān)的獨立性。中央與地方審計機關(guān)都是我國國家審計的主體，審計獨立性的基本特點是一致的。這是科學(xué)認識地方審計機關(guān)審計獨立性的基本前提。同時，我們應(yīng)當(dāng)對地方審計機關(guān)在審計獨立性方面相對中央審計機關(guān)的內(nèi)部差異性，要從特點和局限兩個方面加以全面認識。地方審計機關(guān)的審計獨立性，是地方首長領(lǐng)導(dǎo)和支持下的法定獨立性，也是中央審計機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和支持下的法定獨立性。接受地方政府的領(lǐng)導(dǎo)，爭取地方最高首長的支持，至關(guān)重要；同時，中央審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)作用，對提高地方審計機關(guān)的地位，贏得地方政府首長的支持，也具有不容忽視、不可替代的作用。中央審計機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)、關(guān)心、支持、幫助，是完善地方審計環(huán)境、增強地方審計獨立性實現(xiàn)的重要條件。當(dāng)然，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制下地方審計機關(guān)的審計獨立性有一定的局限性，但是，它是我國現(xiàn)實國情下的法律選擇，也是地方審計機關(guān)審計獨立性的特點所在。不能因為地方審計機關(guān)由于體制的局限而不信任地方審計機關(guān)。中央審計機關(guān)首先應(yīng)當(dāng)充分肯定地方審計機關(guān)審計獨立性的特點，支持地方審計機關(guān)的工作，盡可能利用地方審計機關(guān)的審計成果；同時，應(yīng)當(dāng)利用中央審計機關(guān)審計獨立性的