日本巨震對我國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體制的啟示

日本巨震對我國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體制的啟示

2011年3月23日日本政府表示，3月11日發(fā)生的9級特大地震與引發(fā)的海嘯，估計(jì)將造成最高達(dá)25萬億日元(約合兩萬億元人民幣)的經(jīng)濟(jì)損失，較1995年阪神大地震的損失高出一倍以上。在大地震發(fā)生后第二天，日本各家保險(xiǎn)公司開始啟動(dòng)自然災(zāi)害賠償工作。據(jù)日本央行與美國風(fēng)險(xiǎn)評估公司AIR環(huán)球公司分析，此次地震、海嘯災(zāi)害，日本保險(xiǎn)業(yè)需要賠償?shù)慕痤~可能達(dá)到350億美元左右，相當(dāng)于2010年全球保險(xiǎn)業(yè)災(zāi)害賠償賠付總額。在此次地震中，日本的地震巨災(zāi)再保險(xiǎn)體制正在發(fā)揮作用。1964年，新瀉地震重創(chuàng)日本后，日本政府便與國內(nèi)諸多財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司就巨災(zāi)損失補(bǔ)償制度進(jìn)行研討。據(jù)日本都市防災(zāi)研究所一份名為《日本地震災(zāi)害保險(xiǎn)體制的形成及其問題》的報(bào)告顯示，日本在1966年就建立起了地震保險(xiǎn)體制，頒發(fā)了《地震保險(xiǎn)法》，并制定了地震再保險(xiǎn)特別會計(jì)法案。依照該法案規(guī)定，日本各家財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司共同成立日本地震再保險(xiǎn)株式會社，專門負(fù)責(zé)地震再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)[1]。根據(jù)日本地震再保險(xiǎn)株式會社的制度設(shè)計(jì)，如果商業(yè)保險(xiǎn)公司因地震導(dǎo)致的賠付金額超過660億日元但在3300億日元以內(nèi)的，由日本政府承擔(dān)賠償金額的50％，如果超過3300億日元，則政府承擔(dān)95％。日本的地震保險(xiǎn)計(jì)劃將使得日本政府成為主要的埋單者，如果沒有政府承擔(dān)責(zé)任，大部分日本保險(xiǎn)公司將破產(chǎn)。日本是由政府承擔(dān)地震險(xiǎn)最后賠付責(zé)任的國家，這樣的國家在全球并不多。根據(jù)《地震保險(xiǎn)法》，日本政府每年需編列預(yù)算提存準(zhǔn)備金以供震災(zāi)賠償之用。一份地震保險(xiǎn)保單，保險(xiǎn)公司出售給投保者后，再根據(jù)本公司賣出的地震保險(xiǎn)，到日本地震再保險(xiǎn)株式會社全額購買地震再保險(xiǎn)，以降低該保險(xiǎn)公司的地震保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)。而日本地震再保險(xiǎn)株式會社則將所有保險(xiǎn)公司購買的地震再保險(xiǎn)分成3個(gè)部分，一部分向日本政府購買地震“再再保險(xiǎn)”；一部分向其他財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司購買地震“再再保險(xiǎn)”；最后一部分則作為自己的承保份額保留。因而日本地震保險(xiǎn)形成了由保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司和政府三方共擔(dān)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制。一、中國亟待建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系保險(xiǎn)意義上的巨災(zāi)包括地震、臺風(fēng)、水災(zāi)、暴風(fēng)雪、火山爆發(fā)和海嘯的危險(xiǎn)。巨災(zāi)不僅影響居民的日常生活，對地區(qū)的發(fā)展構(gòu)成障礙，甚至還會影響一個(gè)國家的經(jīng)濟(jì)及社會發(fā)展。因此，發(fā)展巨災(zāi)保險(xiǎn)非常必要。巨災(zāi)保險(xiǎn)體系是指對由于突發(fā)性的，無法預(yù)料、無法避免且危害特別嚴(yán)重的如地震、颶風(fēng)、海嘯等所引發(fā)的災(zāi)難性事故造成的財(cái)產(chǎn)損失和人身傷亡給予切實(shí)保障的風(fēng)險(xiǎn)分散體系。聯(lián)合國統(tǒng)計(jì)資料顯示，自20世紀(jì)以來，中國是繼美國、日本之后世界上自然災(zāi)害最嚴(yán)重的國家之一。全世界54次最嚴(yán)重的自然災(zāi)害，有8次發(fā)生在我國[2]。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)資料顯示，1949年以來，中國平均每年因自然災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失在1000億元人民幣以上，農(nóng)作物受害面積年均超過4000萬公頃，受災(zāi)人口年均超過2億[3]。2008年，中國連續(xù)經(jīng)歷了南方冰凍雨雪災(zāi)害和5·12汶川大地震，損失分別達(dá)1,516.5億元和8,451億元，而保險(xiǎn)行業(yè)為國家補(bǔ)償所承擔(dān)的比例僅為3％和0.2％。這再一次反映了保險(xiǎn)在中國減災(zāi)救助體系中的地位過低，凸現(xiàn)了加快建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的必要性和迫切性[4]。目前，中國政府承擔(dān)了較大的災(zāi)害補(bǔ)償責(zé)任，尚缺乏市場化的應(yīng)對機(jī)制。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，有利于發(fā)揮市場在巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，有效利用社會資源，改善中國巨災(zāi)損失補(bǔ)償機(jī)制，提高全社會抵抗巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的能力。二、發(fā)達(dá)國家卓有成效的保險(xiǎn)體系目前世界上已有12個(gè)國家和地區(qū)建立了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，在這些國家和地區(qū)有一個(gè)相似的做法，就是政府部門和商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作來應(yīng)對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。為了應(yīng)對因遭受颶風(fēng)、臺風(fēng)、洪水以及恐怖襲擊等造成的巨大損失，美國以及歐洲各國都已建立了較為完善的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系，保險(xiǎn)賠款在災(zāi)害損失中占比平均為36％[5]。研究國外巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)和保險(xiǎn)的政策能夠?yàn)橹袊逓?zāi)保險(xiǎn)事業(yè)的開展提供良好的借鑒。美國加州是地震災(zāi)害最嚴(yán)重的地區(qū)之一，1996年該州成立地震局，負(fù)責(zé)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)。加州地震局的資產(chǎn)來源于地震保險(xiǎn)費(fèi)、成員公司投入的資本金、借款及資金運(yùn)用收益等。與加州地震局結(jié)盟的保險(xiǎn)公司在收取地震保險(xiǎn)費(fèi)用后，除去手續(xù)費(fèi)外，全額劃轉(zhuǎn)至加州地震局。在地震發(fā)生后，保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)承擔(dān)具體賠付工作，并向加州地震局全額報(bào)賬。在新西蘭，地震發(fā)生造成損失后，先由地震委員會支付兩億新元，當(dāng)超過兩億新元時(shí)，啟動(dòng)再保險(xiǎn)方案。如果地震損失金額超過地震委員會的支付能力，政府將發(fā)揮托底作用，負(fù)擔(dān)剩余賠付支出。地震委員會每年支付給政府一定的保證金。地震委員會的資金來源于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，這個(gè)基金是強(qiáng)制征收的保險(xiǎn)費(fèi)和基金在市場投資中獲得的收益，居民向保險(xiǎn)公司購買房屋或房內(nèi)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)時(shí)，會被強(qiáng)制征收地震巨災(zāi)保險(xiǎn)保費(fèi)。日本是僅次于美國、英國的全球第三大保險(xiǎn)市場，是世界上巨災(zāi)保險(xiǎn)體制最為健全的國家之一，保險(xiǎn)密度和保險(xiǎn)深度均居世界前茅。在日本，人們只要參加了地震等災(zāi)害保險(xiǎn)，就能獲得保險(xiǎn)公司的賠付，重建過程中的負(fù)擔(dān)將會大為減輕。參加地震保險(xiǎn)，構(gòu)筑了個(gè)人自助的災(zāi)后第一道防線。再保險(xiǎn)公司對風(fēng)險(xiǎn)的分散構(gòu)筑了抗災(zāi)的第二道防線。社會救助則構(gòu)成了抗災(zāi)的第三道防線，在發(fā)生重大災(zāi)害時(shí)，除社會各界捐款救助外，日本的金融機(jī)構(gòu)也會出臺一些救濟(jì)措施。而政府直接救助，則構(gòu)成了抗災(zāi)的第四道防線：由中央政府和地方政府直接給災(zāi)民補(bǔ)助支援金。日本政府主要是根據(jù)受災(zāi)者生活再建支援制度對受災(zāi)國民直接給予現(xiàn)金資助。日本保險(xiǎn)業(yè)之所以在巨大災(zāi)難壓力之下依然風(fēng)險(xiǎn)可控，一個(gè)重要的原因就是因?yàn)樵搰邆渫晟频木逓?zāi)保險(xiǎn)體系，政府最終會通過這個(gè)體系為巨額賠償買單。如果沒有地震巨災(zāi)體制，日本的保險(xiǎn)業(yè)會出現(xiàn)破產(chǎn)潮。正是由于日本地震保險(xiǎn)制度的設(shè)計(jì)，才使得此次發(fā)生巨災(zāi)后，不會給商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營造成致命的打擊，經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)仍然在可控的范圍之內(nèi)，保證了保險(xiǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。鑒于目前全球巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)上升，期待中國盡快出臺巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，為人民提供更多保障。相對成熟的日本地震保險(xiǎn)制度可以為構(gòu)建中國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度提供一些有益的參考。三、中國巨災(zāi)險(xiǎn)缺位的原因2008年我國汶川大地震造成直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)8451億元，但獲得來自保險(xiǎn)業(yè)的賠付僅有18.06億元。有一家公司直接損失達(dá)到70億元，但最終只獲得700萬元的賠償。地震前，這家公司每年都要投入數(shù)萬元的保費(fèi)。2007年，四川一家公司曾在一家保險(xiǎn)公司投保財(cái)產(chǎn)綜合險(xiǎn)。2008年年初，我國南方雨雪冰凍災(zāi)害導(dǎo)致該公司損失數(shù)百萬元，但卻無法得到保險(xiǎn)公司理賠，因?yàn)椤袄碣r范圍不包括雪災(zāi)、冰凌”。從這么多年的情況看，我國一直缺少巨災(zāi)險(xiǎn)的保障屏障。如果沒有國家政策的支持和再保險(xiǎn)的配合，一般保險(xiǎn)公司不敢經(jīng)營巨災(zāi)險(xiǎn)業(yè)務(wù)，因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司基本賠不起。在我國目前的保險(xiǎn)體系中，如果購買了壽險(xiǎn)、意外險(xiǎn)、健康險(xiǎn)，并在地震、洪災(zāi)等巨大自然災(zāi)害中遇難，投保人將能得到一筆賠償金。但如果為自己的房屋、汽車、家電等財(cái)產(chǎn)購買保險(xiǎn)，遇到巨大災(zāi)害侵襲，投保人很可能得不到相應(yīng)賠償。造成這種情況的原因究竟是什么？1993年，央行開始嚴(yán)控保險(xiǎn)險(xiǎn)種和費(fèi)率，地震等巨災(zāi)險(xiǎn)種和條款被排除。2000年1月28日，保監(jiān)會下文規(guī)定，各保險(xiǎn)公司在企財(cái)險(xiǎn)項(xiàng)下不得擴(kuò)展地震責(zé)任，如果是事關(guān)國計(jì)民生的重大項(xiàng)目，必須事先報(bào)批。當(dāng)時(shí)的文件顯示，保監(jiān)會認(rèn)為，未經(jīng)批準(zhǔn)擴(kuò)展地震保險(xiǎn)責(zé)任，致使地震風(fēng)險(xiǎn)迅速累積，嚴(yán)重影響了保險(xiǎn)公司的穩(wěn)健經(jīng)營。從那之后，幾乎沒有保險(xiǎn)公司開展這項(xiàng)業(yè)務(wù)。即使幾年后開展地震險(xiǎn)等巨災(zāi)險(xiǎn)不再需要報(bào)批的情況下，也依然沒有保險(xiǎn)公司主動(dòng)涉足。地震等巨災(zāi)險(xiǎn)的保障單靠商業(yè)保險(xiǎn)公司是不行的，如果這些風(fēng)險(xiǎn)都由商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)，后果可能是大批保險(xiǎn)公司倒閉。在巨災(zāi)險(xiǎn)非常成熟的一些國家，一次巨災(zāi)險(xiǎn)出現(xiàn)的理賠同樣是驚人的。1992年，“安德魯”颶風(fēng)造成15家美國財(cái)險(xiǎn)公司關(guān)門[6]。地震等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)是集中的，會帶來責(zé)任累積，保險(xiǎn)公司的風(fēng)險(xiǎn)非常大，出一次險(xiǎn)就可能面臨巨額賠償。這需要多年計(jì)提大量的準(zhǔn)備金來應(yīng)對。但目前保險(xiǎn)公司的核算只是計(jì)提一般準(zhǔn)備金，沒有針對巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的特殊準(zhǔn)備金要求。四、中國巨災(zāi)保險(xiǎn)體系的建立筆者認(rèn)為，根據(jù)我國實(shí)際情況，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，建立符合我國國情的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系已迫在眉睫。在天災(zāi)面前，政府毫無疑問地成了救災(zāi)保障的主力。而保險(xiǎn)作為社會發(fā)展的穩(wěn)定器、助推器卻效用滯后，這不是一個(gè)成熟的經(jīng)濟(jì)市場中的行為。在成熟的市場經(jīng)濟(jì)社會，風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)屏障應(yīng)該依次是個(gè)人和企業(yè)自身、保險(xiǎn)、社會援助，最后才是政府，政府的角色是風(fēng)險(xiǎn)的最后承擔(dān)者，大量的損失應(yīng)該用市場化經(jīng)濟(jì)手段向保險(xiǎn)公司轉(zhuǎn)嫁。用市場化手段取代行政手段，效率更高，效果也會更好。中國是個(gè)自然災(zāi)害頻發(fā)的國家，因此亟需建立巨災(zāi)保險(xiǎn)基金。應(yīng)當(dāng)以政府為主導(dǎo)，各大保險(xiǎn)公司共同建立一個(gè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金。目前，中國的強(qiáng)制險(xiǎn)種只有機(jī)動(dòng)車責(zé)任保險(xiǎn)，當(dāng)市場成熟時(shí)，可以嘗試建立巨災(zāi)強(qiáng)制保險(xiǎn)，以便更好地分擔(dān)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前政府、相關(guān)職能部門、保險(xiǎn)企業(yè)應(yīng)在各層次、多角度上推出一系列配套措施，盡快協(xié)商和推進(jìn)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的出臺，利用好保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管理職能來減輕政府在巨災(zāi)減損中的責(zé)任，從而維持好國家財(cái)政的穩(wěn)定和安全。只有加速建立完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)制度，及救護(hù)賠償法案，才能形成一系列較為成熟有效的保障措施。巨災(zāi)保險(xiǎn)才有可能應(yīng)運(yùn)而出，保險(xiǎn)公司才能提高對地震等巨災(zāi)的承載能力，進(jìn)而推進(jìn)社會的全面和諧發(fā)展。盡管我國巨災(zāi)保險(xiǎn)制度方面沒有完全啟動(dòng)，但是國家已經(jīng)從各個(gè)方面采取了一些重要的措施，推動(dòng)了巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)的進(jìn)程。第一，從法律方面，2008年年底，國家出臺了《抗震救災(zāi)法》，進(jìn)一步明確了支持建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，并提供相應(yīng)的財(cái)政支持；第二，在喚醒全民風(fēng)險(xiǎn)意識方面，邁出了重要一步，其標(biāo)志是把5月12日定為國家的防災(zāi)減災(zāi)日，這對提升公眾對巨災(zāi)的風(fēng)險(xiǎn)防范意識起到很大的作用；第三，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)開展，為我國建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度積累了經(jīng)驗(yàn)；第四，在2009年9月份財(cái)政部和稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于保險(xiǎn)公司提取農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，企業(yè)所得稅稅前扣除問題的通知》，它標(biāo)志著長期以來“建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金可以實(shí)行所得稅的稅前扣除”的重要問題終于得到解決，這都為巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)提供了良好的條件。目前國家相關(guān)部門與保險(xiǎn)業(yè)共同成立了一個(gè)關(guān)于巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)、巨災(zāi)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的課題研究小組，以建立中國的巨災(zāi)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)的采集標(biāo)準(zhǔn)，這也是中國保險(xiǎn)業(yè)在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的第一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是巨災(zāi)保險(xiǎn)體系建設(shè)邁出的非常重要的一步。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，不是一家或者幾家保險(xiǎn)公司就可以做到的。要承擔(dān)這么大的風(fēng)險(xiǎn)必須有政府和保險(xiǎn)公司的共同參與。首先，應(yīng)將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度納入國家綜合災(zāi)害防范體系，政府在立法保障、組織推動(dòng)、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、防災(zāi)減災(zāi)等方面給予支持。在巨災(zāi)損失十分巨大、超出商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)賠償能力的情況下，政府介入給予補(bǔ)償。其次，要發(fā)揮商業(yè)保險(xiǎn)公司的營業(yè)網(wǎng)點(diǎn)和損失評估、風(fēng)險(xiǎn)管理等技術(shù)優(yōu)勢，為巨災(zāi)保險(xiǎn)提供承保理賠服務(wù)，利用國際再保險(xiǎn)市場分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。巨災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)實(shí)行單獨(dú)核算、單獨(dú)管理，在不發(fā)生巨災(zāi)的年份，保費(fèi)盈余除少量作為保險(xiǎn)公司利潤外，絕大部分作為巨災(zāi)保險(xiǎn)基金逐年滾存積累。再次，巨災(zāi)保險(xiǎn)的保障對象主要是居民財(cái)產(chǎn)，堅(jiān)持保障適度、保費(fèi)低廉，盡可能擴(kuò)大巨災(zāi)保險(xiǎn)覆蓋面，為受災(zāi)群眾提供基本的生產(chǎn)生活保障。企業(yè)可以在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度之外，尋求市場化途徑分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度要由簡入繁，可從單一的災(zāi)害保險(xiǎn)起步，逐步擴(kuò)展到多種自然災(zāi)害領(lǐng)域，保險(xiǎn)責(zé)任逐步增加，費(fèi)率厘定逐步細(xì)化，保障程度逐步提高，損失分?jǐn)倷C(jī)制逐步多元，最終形成一個(gè)綜合性的巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。我國自然災(zāi)害種類繁多、地區(qū)間差異較大，建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，要結(jié)合各地的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上穩(wěn)步推進(jìn)。鑒于住宅地震保險(xiǎn)的相關(guān)研究較為成熟，可以先行考慮在地震高發(fā)區(qū)試點(diǎn)開展住宅地震保險(xiǎn)。同時(shí)，近年來在浙江、福建等地保險(xiǎn)業(yè)與地方政府合作，開展了政策性農(nóng)房保險(xiǎn)，有效應(yīng)對了臺風(fēng)、洪水等自然災(zāi)害造成的農(nóng)房損失，可以總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)在全國逐步推廣。參照國際成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情，建設(shè)中國巨災(zāi)保險(xiǎn)體系應(yīng)遵循“國家主導(dǎo)、統(tǒng)一設(shè)計(jì)、市場運(yùn)作、梯度推進(jìn)”的原則。“國家主導(dǎo)”是將巨災(zāi)保險(xiǎn)制度納入國家綜合災(zāi)害防范和救助體系，從立法保障、制度設(shè)計(jì)、組織推動(dòng)