強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與政府治理創(chuàng)新動(dòng)力、限度與路徑

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與政府治理創(chuàng)新動(dòng)力、限度與路徑

D035.5：A1007－9092(2012)01－0110－07一、地方政府治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展：理論闡述區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展長期以來被解釋為資本、勞動(dòng)和技術(shù)等要素的函數(shù)。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)拓展了研究視野，從制度入手考察區(qū)域發(fā)展，認(rèn)為“有效率的經(jīng)濟(jì)組織是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵：一個(gè)有效率的經(jīng)濟(jì)組織在西方的發(fā)展正是西方興起的原因所在”①，“最重要的解釋變量是政治組織和政府的行政能力”②。解釋中國改革開放以來持續(xù)快速的經(jīng)濟(jì)增長，不僅要理解市場、企業(yè)等經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)育與成長，更要理解與這些經(jīng)濟(jì)組織成長密切相關(guān)的政治組織——政府及其行為。中國是一個(gè)典型的政府主導(dǎo)型的國家，一方面，長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府對經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深度干預(yù)，政府手中掌握了大量的管理和直接運(yùn)行經(jīng)濟(jì)的權(quán)力和能量；另一方面，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育還不成熟、公民社會(huì)還有待進(jìn)一步壯大，這使得現(xiàn)階段政府仍然扮演著推動(dòng)區(qū)域發(fā)展和制度變遷的“第一行動(dòng)集體”。錢穎一等人認(rèn)為，中國經(jīng)濟(jì)增長的績效是因分權(quán)使不同級(jí)別政府間形成了“保持市場化的聯(lián)邦主義”，從而有效地限制了政府對市場機(jī)制的扭曲。③楊瑞龍認(rèn)為，地方政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中，為追求地方利益最大化，扮演了制度創(chuàng)新的制度企業(yè)家角色，其創(chuàng)新活動(dòng)推動(dòng)了區(qū)域發(fā)展。④周業(yè)安研究提出地方政府由其不同的行為取向，形成不同的政府結(jié)構(gòu)——進(jìn)取型政府、保護(hù)型政府、掠奪型政府，并以此解釋不同區(qū)域間的增長績效。⑤因此，不同區(qū)域由于地方政府的能力、職能定位的差異塑造了不同的區(qū)域發(fā)展水平、發(fā)展路徑和發(fā)展模式。而一個(gè)有效的地方政府取決于科學(xué)合理的地方政府治理結(jié)構(gòu)。世界銀行專家丹尼爾·考夫曼等人認(rèn)為，政府治理結(jié)構(gòu)是決定如何在一個(gè)特定國家中行使權(quán)力的傳統(tǒng)和機(jī)構(gòu)。它包括：(1)選擇政府、政府行使職責(zé)、監(jiān)督政府及政府更換的過程；(2)政府有效管理資源，并制訂、實(shí)施和強(qiáng)制執(zhí)行健全的政策和法規(guī)的能力；(3)公民和政府對管理他們之間經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的制度的尊重。⑥國內(nèi)有研究認(rèn)為，政府治理結(jié)構(gòu)是指有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共權(quán)力和權(quán)威的運(yùn)行方式，政府設(shè)計(jì)、規(guī)劃和實(shí)施公共政策以及政府履行職能的方式。⑦前者的定義比較寬泛，包括政府權(quán)力的來源、實(shí)施、監(jiān)督及與社會(huì)的互動(dòng)；后者則僅將其看作公共權(quán)力的實(shí)施及運(yùn)作。我們認(rèn)為，分析政府治理結(jié)構(gòu)，除在既定政治格局下考察政府運(yùn)用公共權(quán)力，有效管理資源，制訂政策法規(guī)，履行政府職能的能力外，更為重要的是在此基礎(chǔ)上，著重分析特定層級(jí)的地方政府在政府間關(guān)系中的權(quán)力配置，考察政府與市場、企業(yè)間的互動(dòng)，而不能只從規(guī)范的、靜態(tài)的視角去分析政府的角色定位和權(quán)力行使，即理解政府治理結(jié)構(gòu)必須理解不同層級(jí)政府間，市場、社會(huì)和政府等不同類型組織間的互動(dòng)及由此所形成的制度安排。因此，地方政府治理結(jié)構(gòu)是在既定政治格局下，地方政府運(yùn)用其所掌握的公共權(quán)力，制定、實(shí)施和執(zhí)行政策法規(guī)，為市場主體和公民提供有效的公共服務(wù)，與市場、社會(huì)間形成的持續(xù)互動(dòng)相互依存的治理結(jié)構(gòu)狀態(tài)。其中，行政權(quán)力合理配置和政府職能的恰當(dāng)定位尤為關(guān)鍵。由于政府在制度供給中具有規(guī)模優(yōu)勢，制度性公共物品由政府來提供更為經(jīng)濟(jì)，因此，政府的重要功能之一就是“生產(chǎn)提供”足以激勵(lì)經(jīng)濟(jì)主體活力、創(chuàng)造力的制度。地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，處于“區(qū)域性制度供給主體”的地位，是地區(qū)所需要制度的強(qiáng)制“供給者”，同時(shí)，對市場或企業(yè)追求潛在利潤而引致的誘致性制度變遷進(jìn)行默認(rèn)、支持或事后認(rèn)可。所以，在地方政府治理結(jié)構(gòu)中政府、社會(huì)與市場的行為邊界與功能的排列組合，政府起著主導(dǎo)性的作用。完善的地方政府治理結(jié)構(gòu)，能合理地規(guī)約政府、企業(yè)與市場的行為邊界，提供有效的公共服務(wù)，促進(jìn)區(qū)域發(fā)展。一是地方政府治理結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域市場經(jīng)濟(jì)體制的活力。中國的市場化進(jìn)程的行政主導(dǎo)性使得政府尤其地方政府在促進(jìn)市場發(fā)展和完善中起到了決定性的作用。楊瑞龍?jiān)岢鲈凇肮┙o主導(dǎo)型制度變遷方式”、“中間擴(kuò)散型制度變遷方式”、“需求誘致型制度變遷方式”三階段假設(shè)的基礎(chǔ)上，采取個(gè)體主義的成本——收益分析法，并利用博弈論的思想證明在中央治國者、地方政府官員和微觀主體三者之間，正是由于地方政府的介入才使?jié)u進(jìn)式改革得以平穩(wěn)地進(jìn)行，并且能以較低的摩擦成本加快我國的市場化進(jìn)程，從而使得我國的制度變遷路徑呈現(xiàn)出階梯狀。⑧中國東南沿海發(fā)達(dá)地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展突出地表明了地方政府治理的作用。可見，經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌對地方政府治理來說一個(gè)重大挑戰(zhàn)在于如何在培育市場體系、完善市場功能的同時(shí)，減少對市場的干預(yù)和替代，即完善價(jià)格形成機(jī)制，減少政府定價(jià)的范圍，培育地方商品市場、要素市場，增強(qiáng)要素流動(dòng)的自由度，培育各類中介組織，為市場流通提供完備的交易場所和服務(wù)。所以，政府由對市場、企業(yè)的完全替代向培育市場、發(fā)展企業(yè)的轉(zhuǎn)變，既是地方治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也是經(jīng)濟(jì)運(yùn)行微觀基礎(chǔ)的重構(gòu)，這將煥發(fā)經(jīng)濟(jì)體系中蘊(yùn)藏著的活力，推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。市場化先行、民營經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的浙江省所表現(xiàn)出來的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展績效就是最好的例證。二是地方政府治理結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域整體競爭力。當(dāng)前，區(qū)域之間的競爭實(shí)質(zhì)是制度的競爭，一國經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)、科技的進(jìn)步、文化的先進(jìn)，其背后的實(shí)質(zhì)就是制度的合理性和創(chuàng)造力。良好的地方政府治理結(jié)構(gòu)能最大限度地激發(fā)包括政府、市場與社會(huì)組織在內(nèi)的多元主體的制度創(chuàng)新活力，為區(qū)域發(fā)展構(gòu)建一個(gè)成熟而完善的制度體系，從而增強(qiáng)區(qū)域的整體競爭力。對此，世界銀行《1997年世界發(fā)展報(bào)告》也給出了同樣的結(jié)論：不僅僅是經(jīng)濟(jì)政策和人力資本，而且還有國家制度的質(zhì)量，也決定著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的狀況。這些制度實(shí)際上決定市場發(fā)揮作用的環(huán)境。由此表明，制度創(chuàng)新不僅是政府能力的體現(xiàn)，而且它在發(fā)揮制度作用的過程中，進(jìn)一步增強(qiáng)了政府自身的能力，而一個(gè)具有制度創(chuàng)新能力的政府治理結(jié)構(gòu)對本區(qū)域的發(fā)展具有極其重要的意義。實(shí)踐表明，一個(gè)良好的政府治理結(jié)構(gòu)，能夠很好地動(dòng)員社會(huì)各種力量參與公共事務(wù)治理，從而產(chǎn)生本區(qū)域參與國際競爭的基礎(chǔ)性能量。三是地方政府治理結(jié)構(gòu)決定了區(qū)域公共利益的實(shí)現(xiàn)程度。良好的政府治理結(jié)構(gòu)能夠通過有效的制度安排和權(quán)力制衡機(jī)制，控制政府的自利傾向，保障公共資源用于廣大人民共享的公共利益上。改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展取得了巨大成就，但很多弱勢群體并沒有公平的分享到改革開放的成果，這與政府公共責(zé)任在某些方面的缺失和治理結(jié)構(gòu)不合理直接相關(guān)。地方政府的根本使命是謀求地區(qū)資源的最優(yōu)配置和地方利益的最大化，同時(shí)又是政府官員利用公共資源實(shí)現(xiàn)集體利益的過程。按照公共選擇理論，集體行為歸根結(jié)底由個(gè)人行為決定，集體行為動(dòng)機(jī)也由個(gè)人行為動(dòng)機(jī)決定。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，利益分化和利益博弈的出現(xiàn)有一定的客觀必然性，也是社會(huì)運(yùn)行的常態(tài)。但是，作為公共利益實(shí)現(xiàn)者的政府，公共政策的制定和實(shí)施必須超越局部利益，將公共利益作為公共政策選擇的首要價(jià)值取向。這就要求政府把維護(hù)社會(huì)公平正義作為公共政策制定和實(shí)施的基本原則，完善和優(yōu)化地方政府治理結(jié)構(gòu)，提高政府的公共利益實(shí)現(xiàn)能力。二、倒逼性的治理創(chuàng)新：現(xiàn)代小城市的崛起與傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的張力(一)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的過程：從權(quán)力下放到小城市培育強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)是指在暫時(shí)不涉及行政區(qū)劃層級(jí)調(diào)整的情況下，將一部分屬于縣市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)通過適當(dāng)?shù)耐緩劫x予經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府，以推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。早在2005年9月，在我國各地都對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡、壓縮、撤并的時(shí)候，浙江紹興縣則開始進(jìn)行縣級(jí)政府委托向鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放執(zhí)法權(quán)試點(diǎn)，引起全國的廣泛關(guān)注，被稱為“逆風(fēng)試驗(yàn)”。其實(shí)，從西方國家近幾十年來地方分權(quán)改革趨勢來看，最大限度地將政府職責(zé)下移，也已然成為政府間職能調(diào)整的一個(gè)重要趨勢⑨。紹興縣的試點(diǎn)，主要是解決“責(zé)權(quán)不一”問題，采用委托執(zhí)法方式，把環(huán)保、安監(jiān)、勞動(dòng)和社會(huì)保障、林業(yè)等執(zhí)法部門的檢查、監(jiān)督權(quán)及部分審批、處罰權(quán)委托給專門成立的鎮(zhèn)綜合執(zhí)法所，其中涉及審批及處罰的事項(xiàng)，蓋章權(quán)在縣主管職能部門。紹興縣率先探索的“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”經(jīng)驗(yàn)，為浙江省大規(guī)模推行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。2007年4月底，浙江省政府為深入實(shí)施“中心鎮(zhèn)培育工程”，加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見》(以下簡稱《意見》)?！兑庖姟烽_宗明義地寫道：“中心鎮(zhèn)是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村、走新型城市化道路的重要節(jié)點(diǎn)，是發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的重要載體，是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺(tái)”。通過這份浙江省政府這份文件，財(cái)政、土地、行政執(zhí)法、投資項(xiàng)目核準(zhǔn)等10項(xiàng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放給了141個(gè)中心強(qiáng)鎮(zhèn)，其目的是重點(diǎn)培育200個(gè)左右省級(jí)中心鎮(zhèn)，在全省形成一批布局合理、特色明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活富裕、體制機(jī)制活、輻射能力強(qiáng)、帶動(dòng)效應(yīng)好、集聚集約水平高的小城市。2010年3月，以民營經(jīng)濟(jì)著稱的溫州，大膽醞釀一項(xiàng)創(chuàng)新舉措。溫州市委、市政府公開提出，要努力將該市下屬的柳市鎮(zhèn)等5個(gè)強(qiáng)鎮(zhèn)作為擴(kuò)權(quán)改革的試點(diǎn)，解決責(zé)大權(quán)小的突出問題，建設(shè)成為“鎮(zhèn)級(jí)市”。與傳統(tǒng)的以權(quán)力下放為主要內(nèi)容的擴(kuò)權(quán)改革不同的是，溫州的改革旨在讓鎮(zhèn)級(jí)政府承擔(dān)其城市建設(shè)和管理的職能，賦予其城市管理的權(quán)限和能力，推動(dòng)小城鎮(zhèn)向現(xiàn)代化小城市轉(zhuǎn)型。2010年10月，省委辦公廳和省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加快中心鎮(zhèn)發(fā)展和改革的若干意見》，2010年12月14日，省發(fā)改委、省編委辦、省法制辦聯(lián)合出臺(tái)了《浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革指導(dǎo)意見》等相關(guān)配套文件，確定了200個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)名單，通過擴(kuò)大中心鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的體制改革，全面激發(fā)中心鎮(zhèn)的發(fā)展活力，進(jìn)一步增強(qiáng)中心鎮(zhèn)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、社會(huì)管理和公共服務(wù)能力，建立規(guī)范有序、權(quán)責(zé)明確、運(yùn)作順暢、便民高效的中心鎮(zhèn)管理體制和運(yùn)作機(jī)制。2011年2月，省政府辦公廳出臺(tái)了《關(guān)于開展小城市培育試點(diǎn)的通知》，選擇27個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行小城市培育，賦予其與縣級(jí)政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。到2015年實(shí)現(xiàn)每個(gè)鎮(zhèn)年財(cái)政總收入10億元以上，農(nóng)村居民人均純收入2萬元以上的目標(biāo)，成為經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)進(jìn)步、功能完備、生態(tài)文明、宜居宜業(yè)、社會(huì)和諧的小城市。(二)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的動(dòng)力：倒逼性的治理創(chuàng)新浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的背景從根本上來說，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已經(jīng)越來越不相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)與區(qū)域發(fā)展的矛盾日益突出，影響了縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步提升。浙江經(jīng)濟(jì)總量有三分之一是小城鎮(zhèn)創(chuàng)造的，千強(qiáng)鎮(zhèn)的數(shù)量連續(xù)多年位居全國第一。尤其是近年來，浙江省大力實(shí)施中心鎮(zhèn)培育工程，小城鎮(zhèn)的集聚功能進(jìn)一步體現(xiàn)。浙江有735個(gè)建制鎮(zhèn)，其中，首批選定的141個(gè)省級(jí)中心鎮(zhèn)，到2009年底的總?cè)丝凇⒔ǔ蓞^(qū)人口、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入、財(cái)政總收入，分別占全省建制鎮(zhèn)總量的35.2％、47.4％、39.0％和39.6％。全省人口超5萬、財(cái)政總收入逾5億元的中心鎮(zhèn)已達(dá)51個(gè)。中心鎮(zhèn)平均建成區(qū)人口3.2萬，年均農(nóng)村經(jīng)濟(jì)總收入105億元、財(cái)政總收入3.2億元。在這些中心鎮(zhèn)中，又有一批特別突出的強(qiáng)鎮(zhèn)，已初具城市功能和規(guī)模，擁有強(qiáng)勁的輻射和帶動(dòng)能力，儼然就像個(gè)“小城市”。但與經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展相比，經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理，仍停留在農(nóng)村小集鎮(zhèn)層面，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品供給嚴(yán)重滯后，責(zé)權(quán)利不對稱的矛盾十分突出。主要表現(xiàn)在：一是日益擴(kuò)大的經(jīng)濟(jì)總量和市場化程度與經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給不足。浙江省素以塊狀經(jīng)濟(jì)著稱，“一鎮(zhèn)一品”、“一鎮(zhèn)一業(yè)”是浙江經(jīng)濟(jì)的典型現(xiàn)象，相當(dāng)一批小城鎮(zhèn)在建設(shè)規(guī)模、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)功能、鎮(zhèn)容鎮(zhèn)貌、綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力、社會(huì)事業(yè)等方面都有了很大飛躍，初具小城市的規(guī)模，形成諸如紹興“楊汛橋”、大唐襪業(yè)、龍港不銹鋼、柳市低壓電器等聞名中外的經(jīng)濟(jì)集群。以慈溪市省級(jí)中心鎮(zhèn)周巷鎮(zhèn)為例，2008年全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值208.8億元，地區(qū)生產(chǎn)總值56.52億元，財(cái)政總收入5.02億元，自營出口9.5億美元，常住人口13.2萬人。其經(jīng)濟(jì)總量完全可以與部分中西部省份的區(qū)域中心城市相媲美。隨著經(jīng)濟(jì)總量的持續(xù)擴(kuò)大和市場化、國際化程度不斷提升，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展對市場監(jiān)管、金融、涉外服務(wù)等公共需求不斷增長與經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)供給能力不足的矛盾日益凸現(xiàn)。工商、稅務(wù)、環(huán)保、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督、食品藥品監(jiān)督管理等市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)也因管理權(quán)限和編制限制，無法有效地履行市場監(jiān)管職能。二是不斷增加的外來人口和社會(huì)矛盾與社會(huì)性公共服務(wù)供給不足。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外來務(wù)工人員不斷增加，許多經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的外來人口規(guī)模已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了本地人口。如蕭山衙前鎮(zhèn)2008年常住人口2.47萬人，而外來人口達(dá)4萬多人。溫州的柳市鎮(zhèn)有常住人口12.5萬人，外來流動(dòng)人口13萬多人，人口規(guī)模已超過了所在的縣城。這使經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)的社會(huì)管理事務(wù)的發(fā)生量大幅增加，各種社會(huì)矛盾不斷增多并日趨復(fù)雜，社會(huì)管理權(quán)限已明顯地呈現(xiàn)出不相適應(yīng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行社會(huì)管理職能面臨越來越繁重的任務(wù)和巨大的壓力。而現(xiàn)有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制基本上是按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)標(biāo)準(zhǔn)配置的，與其實(shí)際的人口和經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模存在明顯的不適應(yīng)，差距較大?？梢哉f，按鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備的編制數(shù)已經(jīng)無法適應(yīng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)鎮(zhèn)日益繁重的公共服務(wù)和社會(huì)管理需要。許多部門特別是司法、公安、民政、勞動(dòng)保障等社會(huì)管理部門的人手不足矛盾十分突出。三是日益強(qiáng)烈的制度創(chuàng)新需求與制度性公共服務(wù)供給不足。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，2000年以來，浙江各地先后對原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行了較大規(guī)模的調(diào)整，目前全省建制鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模從2萬人左右增加到5萬人左右，鎮(zhèn)區(qū)面積普遍擴(kuò)大到5平方公里以上，其中中心鎮(zhèn)的人口和鎮(zhèn)區(qū)面積平均達(dá)到建制鎮(zhèn)人口和鎮(zhèn)區(qū)面積的1.5—2倍以上。如義烏市佛堂鎮(zhèn)和慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)建成區(qū)面積均達(dá)到了10平方公里，總?cè)丝诜謩e達(dá)10萬和20.4萬人。但受制于行政層級(jí)和權(quán)力配置，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)的自主性，不利于構(gòu)建良好的區(qū)域發(fā)展制度環(huán)境。當(dāng)前體制下，土地、金融、電力等對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響的要素指標(biāo)都實(shí)行自上而下的等級(jí)化配置，高層級(jí)政府憑借行政層級(jí)的優(yōu)勢往往在要素的配置上向中心城市或縣城傾斜，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要素配置遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法滿足發(fā)展所需。尤其是在財(cái)政資源配置上，隨著財(cái)政體制不斷調(diào)整，財(cái)政收入的劃分上越來越有利于上一級(jí)政府，而各種事權(quán)卻不斷下放到基層，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政壓力日益增大，政府負(fù)債十分嚴(yán)重，直接影響到農(nóng)村公共服務(wù)的供給和城市管理職能的履行。如慈溪市觀海衛(wèi)鎮(zhèn)每年約需1.8億元來維持全鎮(zhèn)正常運(yùn)行，而正常年鎮(zhèn)財(cái)政剔除土地出讓金分成外，可用僅1.2億元。三、過渡性的治理創(chuàng)新：考驗(yàn)制度的可持續(xù)性強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)施有效地增強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的自主性，提高了行政效率和全面履行政府職能的能力，優(yōu)化了發(fā)展的制度環(huán)境。但從體制改革的取向來看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)只是在現(xiàn)有行政管理體制框架下對縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的調(diào)整，而且強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)其本身是一種依靠行政力量破除阻礙市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性因素的行為，是一種通過重新分配公共權(quán)力資源推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)按市場規(guī)律運(yùn)行的舉措，具有明顯的局限性和過渡性。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革是一個(gè)政府間關(guān)系的重新調(diào)整過程，涉及重大利益的分配和制度的重構(gòu)，其要深入推進(jìn)面臨著諸多的體制性難題。一是法律上的障礙。在現(xiàn)行法律體系中，市縣的管理權(quán)限得到了明確的承認(rèn)和體現(xiàn)。尤其是行政許可法實(shí)施以來，市縣政府部門的相關(guān)管理權(quán)限進(jìn)一步得到了相關(guān)法律的明確，權(quán)力下放反而是對現(xiàn)行法律秩序的破壞。從目前強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的實(shí)踐來看，各地普遍存在著權(quán)力下放的合法性不足的問題，如涉及行政許可和行政處罰的權(quán)限基本上是通過委托形式下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使的。但行政許可法和行政處罰法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)只能在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法律、法規(guī)、規(guī)章的規(guī)定，方可委托其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可和行政處罰，因此，這些行政許可和行政處罰權(quán)的下放尚缺乏充足的法律依據(jù)。如此一來，大量以委托方式下放的權(quán)力都將遭受“權(quán)責(zé)不統(tǒng)一”的尷尬，即權(quán)力已下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，但一旦引發(fā)訴訟，仍以原機(jī)關(guān)為行政訴訟的被告(行政復(fù)議中也存在這個(gè)問題)。二是制度上的障礙。長期以來，我國政府間關(guān)系的制度安排基本上是按照中央—省—市—縣—鄉(xiāng)五級(jí)行政體制、下管一級(jí)的原則建立相關(guān)制度的。由于長期以來的行政層級(jí)體制，市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理在財(cái)政體制、干部人事、政績考核、項(xiàng)目審批、資源分配、公共服務(wù)等方面已經(jīng)全面制度化、程序化了，很多制度的運(yùn)行已經(jīng)較為成熟。因此，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)深入實(shí)施之后，在不少領(lǐng)域縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府將分而治之成為相對獨(dú)立的主體，這就要涉及到方方面面的制度變革，打破縣對鄉(xiāng)的各項(xiàng)管理制度，重新建構(gòu)上下級(jí)政府間的制度關(guān)系和運(yùn)行機(jī)制，其面臨的障礙和難度可想而知。三是利益上的障礙。改革是深層次的利益調(diào)整過程。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)弱化了市縣政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的控制力，必然會(huì)涉及到利益重新分配的問題。在傳統(tǒng)體制下，行政層級(jí)較高的區(qū)域中心城市和縣級(jí)市出于城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大，通常會(huì)利用政治優(yōu)勢和行政權(quán)力汲取所轄鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源和利益，鄉(xiāng)村財(cái)富向城市日趨集中，導(dǎo)致城鄉(xiāng)差距越拉越大。由于在一定時(shí)間和區(qū)域范圍內(nèi)，公共資源的總量是一定的，實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)之后將一定程度上阻斷了市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的利益汲取，則必然相應(yīng)帶來其所屬縣級(jí)市能夠占有的公共資源的減少，兩者在一定程度上是一種此消彼長的零和博弈關(guān)系。(據(jù)調(diào)查，相對一般鎮(zhèn)而言，目前中心鎮(zhèn)在財(cái)政稅收方面享受的優(yōu)惠政策，主要體現(xiàn)在基數(shù)內(nèi)分成、超收分成、增值稅專項(xiàng)分成、經(jīng)營性土地出讓金凈收益返還等方面的分成比例略高于一般鎮(zhèn)10％左右)。因此，作為改革的利益受損方——縣級(jí)市政府，就不可避免地會(huì)利用其行政層級(jí)上的優(yōu)勢反對或阻礙改革的推進(jìn)。四是觀念上的障礙。由于對當(dāng)前發(fā)展階段、體制特征、中心城市作用等認(rèn)識(shí)上的不同，當(dāng)下推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革并非是一項(xiàng)取得各方共識(shí)的改革。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)證明，大城市作為國家或區(qū)域性的經(jīng)濟(jì)增長極，在輻射和帶動(dòng)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有一般中小城市所不可替代的作用，特別是在人才、信息、技術(shù)、金融和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量等方面，大城市具有獨(dú)特的優(yōu)勢。部分人士指出，中國當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入了大都市化和都市經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展階段，培育大都市對增強(qiáng)國家綜合實(shí)力和國際競爭力的意義要遠(yuǎn)大于培育縣域經(jīng)濟(jì)，而且在中國特有的體制環(huán)境下，行政地位即政治權(quán)力因素對城市發(fā)展的影響會(huì)超過經(jīng)濟(jì)因素的作用。因此認(rèn)為，在培育大都市過程中，仍然必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，在一定時(shí)期內(nèi)將公共資源更多向中心城市傾斜和集聚，而推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、加快小城市發(fā)展會(huì)弱化區(qū)域中心城市的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力，不利于壯大中心城市的發(fā)展，進(jìn)而降低了整體經(jīng)濟(jì)的競爭力。四、邁向地方治理的制度路徑中國政府間關(guān)系的調(diào)整必須走出權(quán)力收放、無序博弈的局面，從整體上自上而下地構(gòu)建制度化分權(quán)體制，合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限，用法律和制度來保障中央政府的權(quán)威性和各級(jí)地方政府的自主性，使地方政府逐漸從中央政府和上級(jí)政府的“代理機(jī)構(gòu)”轉(zhuǎn)化為地方公共利益的“合法代理者”，發(fā)展和維護(hù)地方公共利益，促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。⑩同時(shí)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革也不僅僅是行政權(quán)力的政府間縱向調(diào)整，涉及到一系列的制度變革和體制創(chuàng)新，必須統(tǒng)籌謀劃、整體推進(jìn)。一是必須與政府職能轉(zhuǎn)變相結(jié)合。當(dāng)前上下級(jí)政府間關(guān)系出現(xiàn)種種矛盾和沖突，其深層次原因在于各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。如憲法上根本沒有位置的地級(jí)市卻頑強(qiáng)地演化為一級(jí)行政管理實(shí)體，這說明了在目前的政府架構(gòu)中存在著一股強(qiáng)大的力量，這種力量要求在省與縣之間必須設(shè)立一個(gè)中間行政管理實(shí)體，從而支持著地級(jí)市的存在。而支撐行政層級(jí)增加的這種力量，來自現(xiàn)行政府間關(guān)系下過于寬泛的政府職能邊界。在各級(jí)政府職能無實(shí)質(zhì)性變化的前提下，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革的大規(guī)模鋪開，上級(jí)政府很快就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在許多領(lǐng)域由市直接管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃是一種超出自己能力的制度安排。浙江省的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)之所以能夠在鄉(xiāng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革上先行先試，與其民營經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)、市場機(jī)制相對成熟、政府職能定位相對合理等密切相關(guān)。因此，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、政府間關(guān)系的調(diào)整，關(guān)鍵不是多設(shè)一個(gè)層級(jí)還是少設(shè)一個(gè)層級(jí)更合理，而是涉及政府職能定位問題，涉及公共事物治理權(quán)限在政府與社會(huì)、市場之間的合理配置問題。二是必須與政府機(jī)構(gòu)改革相結(jié)合。在行政管理中，職能、結(jié)構(gòu)和機(jī)構(gòu)是統(tǒng)一的整體。實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革打破了傳統(tǒng)的政府組織結(jié)構(gòu)，推進(jìn)了政府職能的轉(zhuǎn)變，政府機(jī)構(gòu)必須進(jìn)行適應(yīng)性的調(diào)整，否則，下放的管理權(quán)限就沒有合適的人員和組織機(jī)構(gòu)來承擔(dān)，造成了事權(quán)與政府能力之間的悖論。因此，必須重構(gòu)政府間職能—結(jié)構(gòu)—機(jī)構(gòu)的關(guān)系，改變原先依據(jù)行政級(jí)別配置職能、設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定編制的方式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模和社會(huì)發(fā)展階段等區(qū)域特點(diǎn)和發(fā)展，在政府職能的配置上賦予更大的自主權(quán)，科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和確定編制總數(shù)，并在核定的機(jī)構(gòu)編制總數(shù)內(nèi)由各級(jí)政府自行設(shè)置機(jī)構(gòu)和分配編制。積極調(diào)整相關(guān)部門的人員力量配置，騰出人員編制充實(shí)加強(qiáng)市場監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)部門力量。探索推行“大部制”，對現(xiàn)有部門中職能交叉、業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)及其職能進(jìn)行整合，理順和規(guī)范部門間的職責(zé)分工，推行政府事務(wù)綜合管理。三是必須與行政區(qū)劃調(diào)整相結(jié)合。一方面，實(shí)行強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革，上級(jí)政府將直接面對更多的基層政府，尤其對一些人口眾多和鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量較大的地區(qū)而言，會(huì)出現(xiàn)上級(jí)政府管理幅度過寬、管理難度加大等問題，將直接影響制度的正常運(yùn)作與績效。因此，適當(dāng)?shù)剡M(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，將部分規(guī)模較小、區(qū)位相鄰的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行合并有利于行政效率的提高和區(qū)域經(jīng)濟(jì)競爭力的增強(qiáng)。另一方面，當(dāng)前，我國仍面臨著具有國際競爭力的大城市缺乏，區(qū)域中心城市帶動(dòng)能力不強(qiáng)等問題，造成這一問題的一個(gè)重要原因是部分城市腹地狹小、經(jīng)濟(jì)規(guī)模偏小，地級(jí)市作為區(qū)域中心城市其發(fā)展空間不足、產(chǎn)業(yè)競爭力不強(qiáng)、服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后，缺乏應(yīng)有的輻射帶動(dòng)能力。因此，要從優(yōu)化區(qū)域生產(chǎn)力布局的角度，將一些靠近中心城市的、發(fā)展水平較高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)納入?yún)^(qū)域中心城市或縣級(jí)市的城區(qū)，這有利于完善區(qū)域內(nèi)的產(chǎn)業(yè)分工，促進(jìn)公共資源的優(yōu)化配置和城市競爭力的大幅提升。因此，小城鎮(zhèn)政府要借鑒大中城市管理的有效經(jīng)驗(yàn)，引入現(xiàn)代化城鎮(zhèn)管理方式，創(chuàng)新政府治理結(jié)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)由鄉(xiāng)村管理向城鎮(zhèn)管理轉(zhuǎn)變，由經(jīng)驗(yàn)管理向科學(xué)管理的升級(jí)。在具體的改革措施上，要做到以下幾個(gè)方面：第一，要以縣域?yàn)閱挝煌七M(jìn)縣鄉(xiāng)綜合改革，改革并不限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身，也應(yīng)包括縣直部門及事業(yè)單位，實(shí)行上下聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)改革不僅僅是一種單項(xiàng)的制度創(chuàng)新，而是一次綜合性的配套改革，改革涉及整個(gè)行政管理體制的方方面面。在推進(jìn)改革過程中必須以縣域?yàn)閱挝唬瑢?shí)行縣鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)、整體推進(jìn)，從而將鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革擴(kuò)大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及縣直屬部門，實(shí)行省市縣鄉(xiāng)配套的整體改革模式。此外，在鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的構(gòu)建上，要力圖改變傳統(tǒng)的以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體的組織和提供公共服務(wù)的供給模式，重新構(gòu)建以縣域?yàn)閱挝?、以中心?zhèn)為節(jié)點(diǎn)、接受區(qū)域中心城市輻射的鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系。按公共服務(wù)的性質(zhì)和需要以及相應(yīng)組織的服務(wù)功能和經(jīng)營管理成本設(shè)立相應(yīng)的組織和機(jī)構(gòu)，形成以縣域?yàn)閱挝坏目v橫交錯(cuò)的新型服務(wù)網(wǎng)絡(luò)和服務(wù)體系。(11)第二，要合理劃分政府間的職責(zé)權(quán)限，將執(zhí)法權(quán)適當(dāng)下放，經(jīng)費(fèi)、人員、權(quán)力逐步下移，實(shí)現(xiàn)職權(quán)責(zé)相統(tǒng)一。要在明確中心鎮(zhèn)功能定位的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理地配置政府權(quán)力，堅(jiān)持簡政放權(quán)，理順條塊關(guān)系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理協(xié)調(diào)能力，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建成適應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展的治理主體。市縣政府必須按照政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)功能分化的要求，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)機(jī)構(gòu)、組織進(jìn)行重組，使其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源均得以有效配置，要將應(yīng)該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行的權(quán)力堅(jiān)決地下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，通過下放權(quán)力，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職責(zé)和權(quán)利統(tǒng)一起來，以強(qiáng)化中心鎮(zhèn)統(tǒng)一管理本區(qū)域政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的功能。同時(shí)，規(guī)范垂直關(guān)系體系，增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)的綜合執(zhí)法權(quán)力，建立起政令暢通、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的管理體系。第三，要根據(jù)職能定位和責(zé)任權(quán)限，重新配置機(jī)構(gòu)、崗位和人員，并逐步實(shí)現(xiàn)定崗定編的法制化。要根據(jù)職能需要嚴(yán)格規(guī)范政府機(jī)構(gòu)和崗位、人員設(shè)置。按照減少機(jī)構(gòu)、整合資源、綜合設(shè)置、提高效率的要求，結(jié)合人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)實(shí)力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的工作要求，從緊設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，從嚴(yán)控制領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和人員編制。對于不必要的或業(yè)務(wù)相近的機(jī)構(gòu)和部門予以堅(jiān)決地撤并，不搞上下對口，也不搞一刀切，應(yīng)根據(jù)不同機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)及其需要設(shè)立機(jī)構(gòu)，在對不必要的機(jī)構(gòu)精簡的同時(shí)，對于需要加強(qiáng)的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)充實(shí)和加強(qiáng)。同時(shí)，必須把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革納入到法制化軌道，加強(qiáng)和完善對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)、人員編制的依法管理，此即依法定編。第四，要旨在轉(zhuǎn)變政府社會(huì)管理和公共服務(wù)的模式，從單純的依賴政府直接提供服務(wù)向通過市場“購買”部分服務(wù)的方式轉(zhuǎn)變。按照“養(yǎng)事不養(yǎng)人”的原則，堅(jiān)持市場取向，大力推進(jìn)“七站八所”的市場化、社會(huì)化及